Земская реформа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В 1861 году было отменено крепостное право. Произошел ряд существенных изменений в экономике. Страна находилась в стадии активного реформирования. Новая система требовала более грамотного и быстрого управления, что было невозможно в существующих условиях. Все губернии подчинялись приказам из центрального управления, зачастую эти приказы очень долго доходили до областных центров или не доходили вообще, что вело к принятию неверных решений.

Земская реформа - это комплекс преобразований в сфере управления уездными и губернскими землями, призванная изменить бюрократический порядок управления и дать дальним уголкам России право на самостоятельное принятие решений.

Целью данной работы является анализ процесса самоуправления, выявление его значения для развития страны.

Основные задачи: земство реформа уездный губернский

- Раскрыть сущность исторического процесса, показать, как он осуществлялся;

- Охарактеризовать земскую реформу в России во второй половине XIX века: указать суть реформы, итоги.

Попробуем подробнее разобрать данную тему.

1. Земская реформа и ее функции

19 февраля 1861 года было отменено крепостное право, что повлекло за собой целый ряд перемен в управлении страной. Прежде всего это коснулось местного управления. Основные положения земской реформы были выдвинуты комиссией Н. А. Митюнина, в ее разработке принимал участие М. Е. Салтыков-Щедрин. 1 января 1864 года Александром II были утверждены «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Земская реформа положила начало всесословному выборному представительству и при этом обеспечивала большинство дворянству.

Первоначально земская реформа затрагивала только 33 губернии. Под действия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» не попадали прибалтийские, польско-литовские губернии, Архангельская, Астраханская, Юрьевская, Могилевская, а также области Бессарабская и Войска Донского. К 1911 году земства существовали в 43 губерниях. Земские учреждения разделялись, согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные и губернские.

1.1 Функции уездных земств, прописанные в Положении 1864 года

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения;

III. Меры обеспечения народного продовольствия;

IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей;

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ;

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности;

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными;

IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности;

X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по Губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, высочайшею властию утвержденных;

XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей Губернии или уезда;

XII. Представление, чрез Губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство, доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся;

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений;

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений [№3].

К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относится:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения;

II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных, и представление означенных предположений в Губернскую Управу;

III. Представление Губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

IV. Разрешение на открытие торгов и базаров;

V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

VI. Содержание бечевников, представление чрез Начальника Губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников на счет казны;

VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству Губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на Губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию, представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Земской Управе [№3].

1.2 Функции губернских земств

I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а равно перемены в сем разделении;

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих;

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней;

IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных;

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ;

VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, высочайшей властию утвержденному, распоряжению правительства;

VII. Рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов [№3].

2. Структура выборов в земства

Основной земский орган - уездное земское собрание формировали три курии - землевладельцев, городских жителей и крестьян (Схема 1 [№4]).

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.

Курия уездных землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения.

Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных.

В курию городских обывателей входили городские промышленники и торговцы, имевшие оборот не менее 6000 руб/год, а также «лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей».

В сельской курии не был установлен имущественный ценз. Однако в ней была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). При этом надо отметить, что из данных трёх курий только крестьянский съезд носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Результаты выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865--67 были таковы: в губернские -- помещиков-дворян -- 74,2%, купцов -- 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) -- 10,6%, прочих -- 4,3%; в уездные -- помещиков-дворян -- 41,7%, духовенства -- 6,5%, купцов -- 10,4%, крестьян -- 38,4%, прочих -- 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883--85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии.

3. Земское собрание и земская управа

Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земское собрание собиралось только раз в год на 10 дней, а губернское собрание - раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором.

Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался в должности Министром Внутренних Дел.

Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это были решения по вопросам дорожного строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения.

Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Наряду с ограничением компетенции проблемой земств, существовавших за счет местных налогов, были скудные финансы. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию российской интеллигенции.

Служащие земств и часть дворянства составили земское движение, главным требованием которого было создание центрального земского учреждения.

Что бы избежать возникновения оппозиции, не допускались контакты между земствами разных губерний. Губернаторам поручалась цензура земских докладов. Публичность земской деятельности ограничивалась.

4. Власть против земств

Несмотря на то, что земствам были поручены исключительно хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств.

Вот что пишет в своей статье «Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)», опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев - земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 - губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. - член Конституционно-демократической партии (партии кадетов):

«Законом [13 июня] 1867 года было запрещено (без разрешения местного губернского начальства) печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях» и это, по заявлению А.И. Кошелева, произвело "самое тяжёлое действие". Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда пугало бюрократию, и земская история в этом направлении больше богата мерами административного пресечения. Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 года соглашение земств друг с другом было ограничено "согласием губернатора", а разъяснением Сената 1867 года объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний. Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880-х годов запрещено министерским циркуляром.

Следствием нового закона стало то, что уже в 1867 году земские учреждения Санкт-Петербургской губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское собрание заявило о необходимости участия земства в законодательных работах.

Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих возможностей по цензуре земских документов в немалой степени зависели как от их личных качеств и убеждений, так и от поведения земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. В начале 70-х годов XIX века управой был составлен доклад «О народном продовольствии» и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 году в губернии «ознаменовался голодом». Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово «голод» заменил словом «недород» и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо «ознаменовался», потому что слово «ознаменовался» подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а «недород» хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное. Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора.

Впрочем, уже 8 октября 1867 года вышло некоторое послабление в этом вопросе - циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных.

Притеснялись земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 года был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

Сильному налоговому давлению подверглась и промышленность - налогами стали облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уже о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 года по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе.

Данный закон сразу поставил земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, и вызывало крайнее их раздражение. Земства увидели в этом один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.

Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 году - положением Комитета министров от 19 сентября 1869 года земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Если взять совокупный доход земств за 1868 год, который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах -- 3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов -- 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов -- 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же.

То есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились.

5. Практические результаты деятельности земств

Несмотря на вышеописанные сложности, земства оставили большой след в истории России своей практической деятельностью, прежде всего на ниве медицины и образования.

В книге З. Г. Френкеля «Очерки земского врачебно-санитарного дела» (1913) приведены сравнительные данные о развитии земских медицинских учреждений

Достижения российской земской медицины были признаны на мировом уровне - земский врачебный участок был рекомендован в 1934 году Гигиенической комиссией Лиги Наций другим странам для организации медпомощи сельскому населению.

Значительную роль земства сыграли в народном образовании. Всего к 1911 году в России насчитывалось уже 27486 земских училищ, а к 1914 - более 40 тысяч, так что можно говорить о всеобщем начальном образовании.

Безусловно, земства - очевидный пример становления гражданского общества в России, которое смогло, несмотря на все сложности, внести значительный вклад в развитие нашего государства.

Заключение

Создание земских учреждений было активно поддержано сторонниками конституционного строя, так как создание местных органов самоуправления воспринималось как шаг к демократическому устройству государства

За годы своего существования земства значительно улучшили уровень образования на местах, стала развиваться региональная экономика и здравоохранение, управление страной стало более простым, так как высшие органы были освобождены от необходимости решать мелкие бытовые вопросы.

Однако, земская реформа была одной из наиболее неудачных реформ Александра II, так как она была не достаточно хорошо продумана. Несмотря на идею отделить местную власть от общегосударственной, этот процесс прошел не в полной мере. К сожалению, государственная власть и чиновники не хотели делить власть, поэтому земские думы осуществляли только ограниченный круг поставленных перед ними задач. Осуждение же и решение задач государственной важности местными думами запрещалось и могло привести к роспуску думы.

Несмотря на все минусы, земская реформа дала толчок регионам к саморазвитию, поэтому ее значение для России не стоит недооценивать.

Список литературы

1. История России с древности до наших дней: Пособие для поступающих в вузы / М. М. Горинов, А. А. Горский, В. О. Дайнес и др.; Под ред. М. Н. Зуева. - М.: Высш. Шк. - 1995. - 431 с.

2. Мунчаев Ш. М., Устинов В. М. История России: Учебник для вузов. 2-е изд. - М.: НОРМА (НОРМА - ИНФА • М), 2000. - 656 с.

3. Петров Ф. А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России 70-х - 80-х гг.XIX века. // Отечественная история. - 1993.- №4. - С.34.

4. Шингарев А.И. Земская и городская Россия (Прошлое и будущее) Пг. - 1915. - С. 182-209. - Режим доступа: HTTP://IBYU.NAROD.RU

5. Новгородский исторический сборник, вып. 6(16) - СПб., 1997 г. - С.250. - Режим доступа: HTTP://ANALLES.INFO

Размещено на Allbest.ru