Формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П. Скоропадського (квітень – грудень 1918 року)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ В.Н. КАРАЗІНА

УДК 94:342.553(477.54) «1918» (043.3)

Формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П. Скоропадського (квітень - грудень 1918 року)

Спеціальність 07.00.01 - історія України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук

Підлісний Дмитро Вадимович

Харків 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі історії України Харківського національного педагогічного університету імені Г.С. Сковороди Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: кандидат історичних наук, доцент

Сорочан Ніла Антонівна,

Харківський національний педагогічний

університет імені Г.С. Сковороди,

доцент кафедри історії України

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор

Танцюра Василь Іванович,

Харківський національний університет

імені В.Н. Каразіна,

професор кафедри українознавства

кандидат історичних наук, доцент

Жванко Любов Миколаївна,

Харківська національна академія

міського господарства,

доцент кафедри історії та культурології

Захист відбудеться 13 лютого 2009 р. о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 64.051.10 Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна за адресою: 61077, м. Харків, площа Свободи, 4, ауд. V-58.

З дисертацією можна ознайомитися в Центральній науковій бібліотеці Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна за адресою: 61077, м. Харків, площа Свободи, 4.

Автореферат розісланий 22 грудня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Є.П. Пугач

адміністрація самоврядування харківщина гетьманський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Період Української революції 1917-1921 років, який ознаменувався першою за новітньої доби спробою відродження української державності, посідає одне з чільних місць у вітчизняній історії. На різних етапах Визвольних змагань в основу формування системи інститутів центрального та місцевого управління України був покладений широкий спектр державно-політичних концепцій, серед яких і авторитарна модель державного будівництва доби Гетьманату П.Скоропадського. Одним з головних завдань вітчизняної історичної науки є ліквідація усіх так званих «білих плям», наявністю яких продовжує характеризуватись дослідження державотворчої спадщини періоду Визвольних змагань, невід'ємною складовою якої є становлення національних органів влади і управління в окремих регіонах України. Повною мірою це стосується і процесу формування інститутів державної адміністрації і самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського.

Водночас, реорганізація органів державної адміністрації та самоврядування у квітні - грудні 1918 року представляє собою безпрецедентний досвід формування в Україні сильної вертикалі місцевої влади, що ґрунтувалася на авторитарних засадах. Особливого значення цей досвід набуває на сучасному етапі вітчизняного державотворення, коли питання щодо реалізації широкомасштабної реформи системи органів державної адміністрації та самоврядування залишається відкритим. За таких умов не можна нехтувати державотворчою спадщиною гетьманської доби, тим більше, що багато проблем, котрі супроводжують розвиток системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування у сучасній Україні, є аналогічними протиріччям у поступі місцевого апарату доби Української Держави П.Скоропадського.

Зрештою, сучасний стан дослідження актуальних проблем вітчизняної історії, які значно активізувалися після проголошення незалежності України у 1991 році, надалі зумовлює їх вихід на мікрорівень, що зокрема передбачає і розкриття питань історичного розвитку окремих місцевостей нашої держави. Комплексна наукова праця з проблеми розбудови гетьманського апарату влади та самоврядування істотно доповнить сукупність розвідок з історії Харківщини, яка з огляду на свій політико-адміністративний, соціально-економічний та культурний потенціал залишається одним зі стратегічних регіонів України.

Отже, актуальність теми дослідження зумовлюється великим значенням, котре вона має як у контексті відтворення минулого українського народу, так і з огляду на майбутні перспективи вітчизняного державотворення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота має зв'язок з науковою темою кафедри історії України Харківського національного педагогічного університету імені Г.С.Сковороди “Історія України: проблеми суспільного, політичного, культурного, економічного розвитку”.

Об'єктом дослідження виступає місцевий апарат виконавчої влади і самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського.

Предметом дисертаційної роботи є процес формування гетьманських органів державної адміністрації та реорганізації системи земств та міських дум на Харківщині у квітні-грудні 1918 року.

Хронологічні межі дисертації охоплюють проміжок часу, протягом якого відбувалась розробка та реалізація заходів, спрямованих на становлення гетьманського апарату управління і самоврядування у Харківській губернії. Вихідним рубежем дослідження є 29 квітня 1918 року, тобто дата проголошення Гетьманату П.Скоропадського, яке зумовило кардинальну зміну пріоритетів у галузі розбудови національних органів управління на центральному та місцевому рівні. У свою чергу, кінцеву хронологічну межу дисертаційного дослідження вважаємо за доцільне обумовлювати 14 грудня 1918 року, коли внаслідок зречення П.Скоропадського Українська Гетьманська Держава офіційно припинила своє існування.

Територіальні рамки роботи визначаються адміністративними кордонами Харківської губернії за доби Української Гетьманської Держави. У квітні-травні 1918 року влада губернської адміністрації Харківщини поширювалась на 11 повітів, котрі складали територію губернії ще за дореволюційного часу. У червні 1918 року територія Харківської губернії була значно розширена за рахунок тимчасового приєднання п'яти повітів Курської та одного повіту Воронізької губернії. У той же час, протягом жовтня - грудня 1918 року територія, на яку реально поширювалась влада гетьманської адміністрації Харківщини, постійно зменшувалась внаслідок більшовицької експансії у прикордонні повіти та повстання під проводом Директорії УНР.

Мета дослідження полягає в тому, щоб, спираючись на науковий доробок попередників, опубліковані і архівні джерела, об'єктивно проаналізувати процес формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування на терені Харківщини за доби Української Гетьманської Держави П.Скоропадського.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних науково-дослідницьких завдань:

· проаналізувати історіографію і джерельну базу за темою дисертації, обґрунтувати вибір теоретико-методологічних засад і методики дослідження.

· простежити процес формування місцевих органів державної адміністрації Харківщини за гетьманської доби, дослідити їх штатно-посадову структуру, кадровий склад, визначити місце цих установ у системі органів державного управління губернії.

· з'ясувати основні передумови та зміст заходів щодо реорганізації системи органів міського та земського самоврядування Харківської губернії.

· охарактеризувати взаємовідносини між окремими ланками системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування.

· висвітлити механізм фінансування місцевого апарату та визначити рівень його відповідності функціям органів державної адміністрації та самоврядування.

· узагальнити досвід, здобутий на шляху розбудови національної системи місцевої влади і самоврядування Харківщини за доби Гетьманату П.Скоропадського.

Наукова новизна роботи обумовлюється недостатнім рівнем висвітлення її теми у працях вітчизняних науковців та виявляється насамперед у тому, що у даній дисертації було вперше:

· комплексно досліджено проблему формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського.

· висвітлено питання матеріального забезпечення місцевого апарату Харківщини за гетьманської доби.

· відтворено процес підготовки до позачергових виборів в органи міського та земського самоврядування Харківської губернії.

· реалізовано спробу висвітлити зміст реформування органів волосного управління Харківщини.

· проаналізовано взаємовідносини державних адміністрацій Харківщини з провідними владними органами спеціальної компетенції (правоохоронними, військовими, земельними і продовольчими) та командуванням німецького збройного контингенту, що перебував на терені регіону.

Залучення значного обсягу джерельного матеріалу, який досі не був введений до наукового обігу, дозволило також внести істотні доповнення та уточнення у висвітлення таких питань, як:

· становлення кадрового складу та внутрішньої штатно-посадової структури управлінь старост та органів міського і земського самоврядування.

· зміни в адміністративно-територіальному устрої Харківської губернії за гетьманської доби.

· механізм взаємодії між окремими ланками апарату державної адміністрації та самоврядування.

· розбудова місцевого апарату в приєднаних до Харківщини повітах Курщини та Вороніжчини.

Практичне значення. Фактичний матеріал, висновки та узагальнення даного дослідження можуть надати допомогу під час написання монографій, публікацій та науково-кваліфікаційних праць зі спеціальностей «Історія України», «Історія держави і права України», «Теорія та історія державного управління», наукових і науково-публіцистичних праць з краєзнавчої тематики, при підготовці доповідей на наукові конференції за вищеназваними напрямами, організації музейно-архівних експозицій, присвячених розвитку харківського регіону за доби Української Гетьманської Держави, а також у процесі викладання краєзнавчих курсів («Історія рідного краю», «Харківщинознавство») та спецкурсів у вищих та середніх навчальних закладах Харківщини. Використання результатів дослідження у роботі органів державної влади може бути реалізоване у двох напрямах. Перший з них зумовлюється можливістю залучення матеріалів дисертації до справи популяризації окремих заходів, пов'язаних з функціонуванням місцевих органів управління та самоврядування Харківщини. Сутність другого напряму полягає у тому, що узагальнений у дисертації досвід розбудови місцевого апарату Харківської губернії за гетьманської доби набуває значення з огляду на діяльність спеціалізованих державних установ, котрі займаються розробкою основних положень адміністративної реформи та підготовкою змін до законодавчої бази, яка регламентує порядок формування та діяльності органів місцевого самоврядування.

Апробація результатів дисертації. Основні положення, висновки та рекомендації дисертаційного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри історії України Харківського національного педагогічного університету імені Г.С.Сковороди та були представлені на всеукраїнських наукових конференціях «Українська державність: ґенеза, історичний розвиток, традиція» (м. Житомир, 23-24 березня 2006 року), «Українська державність: історія та сучасність» (м. Луганськ, 25 травня 2006 року), «Українська державність: історія і сучасність» (м. Маріуполь, 30 листопада 2007 року), міжнародній науково-практичній конференції «Каразінські читання (історичні науки)» (м. Харків, 28 лютого 2007 року) та щорічних міжнародних наукових конференціях «Краєзнавство і вчитель - 2006» (м. Харків, 28 лютого 2006 року), «Краєзнавство і вчитель - 2007» (м. Харків, 28 лютого 2007 року), «Краєзнавство і вчитель - 2008» (м.Харків, 28 лютого 2008 року).

Публікації. Основні результати дослідження викладені у десяти публікаціях, вісім з яких надруковані у фахових виданнях з історії та дві - у збірках матеріалів всеукраїнських наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій складає 3,4 друкованих аркушів (у фахових виданнях - 3 авторські аркуші).

Структура дисертації визначається метою і завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури (386 позицій) і додатків. Обсяг основного тексту роботи становить 191 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються об'єкт, предмет, мета та завдання дослідження, розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, подаються відомості щодо апробації основних положень, висновків і рекомендацій роботи та їх викладу у публікаціях, стисло характеризується структура роботи.

У першому розділі - «Історіографія, джерела, методологія та методи дослідження» - визначається рівень наукової розробки теми дисертації, аналізується джерельна база, розкриваються теоретико-методологічні засади та методика дослідження.

Наявна історіографія за темою дисертаційного дослідження може бути умовно поділена на 4 групи:

1. Наукові розвідки безпосередніх учасників Української революції 1917-1921 років.

2. Роботи науковців української діаспори.

3. Дослідження радянської доби.

4. Наукові праці вітчизняних дослідників сучасного періоду.

Перша група наукових праць репрезентована розвідками відомих державних та громадських діячів доби Українських визвольних змагань, які започаткували наукове дослідження проблеми державотворення гетьманської доби. Для науковців цієї групи є притаманним чіткий поділ на представників державницької та народницької (або уенерівської) шкіл, які притримувались діаметрально протилежних поглядів на політико-правову сутність гетьманського режиму. Представники державницької школи - В.К.Липинський і Д.І.Дорошенко - в цілому позитивно оцінюють спробу побудови сильної та незалежної Української Гетьманської Держави на консервативних засадах, тоді як вчені народницького напряму (П.П.Христюк, І.П.Мазепа, В.К.Винниченко тощо) наполягають на її антинародному та навіть антиукраїнському характері. Окрім розробки концептуального підґрунтя висвітлення подій гетьманської доби, учасники Визвольних змагань ввели до наукового обігу великий масив джерельного матеріалу з цієї проблематики. Останнє, насамперед, стосується праць Д.І.Дорошенка та П.П.Христюка, котрі зверталися і до окремих аспектів розбудови гетьманського апарату влади і самоврядування у харківському регіоні. У той же час, маємо відзначити, що наукові результати, отримані безпосередніми учасниками Української революції, котрі при оцінці тих чи інших явищ часто керувались власними політичними уподобаннями, характеризуються високою мірою суб'єктивізму, а, отже, не можуть претендувати на статус беззаперечно достовірних.

Чіткий поділ на прихильників державницького та народницького напрямів залишився характерним і для науковців української діаспори, які по-суті стали спадкоємцями дослідників попередньої групи, котрі після поразки Української революції емігрували до країн Західної Європи і Америки. Загалом можна констатувати, що протягом 30-х - 80-х років поза межами країн соціалістичного табору вийшла значна кількість наукових розвідок, присвячених Українській революції 1917-1921 років, або безпосередньо Українській Державі 1918 року, натомість, завдання комплексного аналізу державотворчого спадку Гетьманату (у тому числі й розбудови місцевих органів державної адміністрації і самоврядування), було реалізовано лише у деяких з цих праць, зокрема, у дослідженнях Н.Полонської-Василенко, П.Мірчука, Т.Гунчака та І.Нагаєвського. Окрім полярності в оцінках внутрішнього і зовнішньополітичного курсу Української Гетьманської Держави, характерною рисою (й безперечним недоліком) робіт дослідників української діаспори є те, що, не маючи змоги використовувати основну масу архівних матеріалів, які залишились на радянській території, вони змушені були будувати свої праці переважно на основі спогадів і наукових праць безпосередніх учасників подій 1917-1921 років. Та навіть незважаючи на це, науковий доробок вчених цієї групи заслуговує на велику увагу, оскільки саме наукова полеміка, що до 90-х років ХХ століття відбувалася у зарубіжній україністиці, заклала підґрунтя для сучасних концептуальних засад висвітлення історії Української революції.

На відміну від наукових розвідок двох попередніх груп, у працях науковців радянського періоду простежується панування єдиної концепції висвітлення подій гетьманської доби, яка розглядалася ними через призму існування в Україні німецького окупаційного режиму і масової протидії останньому з боку трудящих мас України. При цьому комплексне вивчення становища українських територій за гетьманської доби було розпочато радянськими науковцями фактично лише наприкінці 40-х років, коли світ побачила достатньо ґрунтовна розвідка Г.Ф.Заставенка. У подальшому цією проблемою займалися Ю.Я. Бєлан, В.Є.Тичина, М.І.Куличенко та деякі інші дослідники, праці котрих характеризуються використанням великого обсягу архівних документів. У той же час, матеріали, використані цими науковцями, були підібрані насамперед з метою доведення закономірності перемоги радянської влади на терені України та майже не стосувалися питання національного державотворення. Певним винятком на цьому фоні є праця Є.М.Скляренка, який не лише визнає гетьманський уряд і його місцеві структури самостійними владними інститутами, що діяли паралельно з органами окупаційної адміністрації, а і висвітлює окремі напрями діяльності місцевого апарату Харківщини.

Початком сучасного етапу висвітлення теми державотворення доби Української революції можна вважати проголошення незалежності України у 1991 році. Такі чинники, як необхідність наукового обґрунтування традицій української національної державності, відмова від марксистсько-ленінської методології і заохочення методологічного плюралізму, можливість використання багатьох раніше недоступних матеріалів, прагнення пошуку оптимальної державної моделі для сучасної України тощо, зумовили великий інтерес до подій 1917-1921 років з боку вітчизняних науковців.

У 1990-х роках загальні концепції щодо висвітлення питання державотворчої спадщини Гетьманату були запропоновані у працях таких відомих вітчизняних істориків, як О.П.Реєнт, В.Ф.Солдатенко, В.Ф.Верстюк тощо. Разом з цим на терені незалежної України розпочався процес комплексного дослідження проблеми становлення системи місцевих органів влади і самоврядування. Першими повноцінними розвідками, реалізованими у цьому напрямі, стали публікації дослідників-правознавців О.Л.Копиленка та О.М.Мироненка. На рубежі 1990-х - 2000-х років світ побачили дисертаційні дослідження О.І. Яременка і Т.О.Харченко, котрі під час висвітлення теми формування місцевого апарату Української Держави П.Скоропадського звертаються і до матеріалів Харківщини. Зрештою, окремих аспектів проблеми, розгляду якої присвячена дана дисертація, у своїх працях торкаються й інші сучасні науковці, зокрема Ф.М.Проданюк, О.В.Тимощук, О.Є.Бавико.

Натомість, незважаючи на те, що сучасний період став найбільш продуктивним з огляду на наукову розробку проблеми державотворення гетьманської доби, питання, розгляду якого присвячена дисертаційна робота, продовжує належати до малодосліджених. До того ж висвітлення процесу розбудови гетьманського апарату виконавчої влади та самоврядування у працях дослідників продовжує характеризуватись істотними протиріччями, котрі іноді доходять до відвертого антагонізму.

Таким чином, розкриття проблеми формування місцевого апарату Гетьманської Держави П.Скоропадського у наявних наукових працях носить переважно загальний характер, котрий передбачає лише фрагментарне використання матеріалів Харківської губернії.

Джерельну базу дослідження склали опубліковані та архівні матеріали, які за типолого-видовим принципом можуть бути поділені на 3 основні групи: 1) документальні джерела; 2) матеріали періодичної преси гетьманської доби; 3) джерела особового походження.

Першу групу джерел складають нормативні акти Гетьманської Держави, діловодна документація центральних та місцевих органів влади, установ самоврядування, громадсько-політичних об'єднань та статистичні матеріали, котрі у даному дослідженні представлені кошторисами земств та міських дум. Процес оприлюднення документальних джерел (насамперед, нормативних актів) за темою дисертації був започаткований ще за доби Української Гетьманської Держави та продовжений радянськими науковцями, які протягом 20 - 70-х років опублікували низку важливих

матеріалів діловодного характеру, деякі з котрих безпосередньо стосуються функціонування місцевого апарату Харківщини. Певний внесок в оприлюднення документів гетьманської доби був зроблений і дослідниками діаспори. Щодо сучасного етапу, то істотних зрушень у справі публікації документів, що стосуються Української Держави П.Скоропадського, на жаль, не спостерігається і по сьогодні, а ті матеріали, що увійшли до складу деяких тематичних збірок, раніше вже видавались науковцями Радянської України та діаспори.

За таких умов на перший план виходять документи, що зберігаються в архівних установах України. Під час розв'язання науково-дослідницьких завдань дисертації були використані матеріали Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України), Центрального державного архіву громадських об'єднань України (ЦДАГО України) та Державного архіву Харківської області (ДАХО).

Найбільший масив документів за темою дисертації міститься у фондах ЦДАВО України, серед яких необхідно насамперед відзначити фонд канцелярії харківського губернського старости (Ф.1325), матеріали якого стосуються не лише становлення системи органів державної адміністрації, а і розвитку міського і земського самоврядування Харківщини за гетьманських часів. Документи цього фонду органічно доповнюються матеріалами, які зберігаються у фонді валківського повітового старости (Ф.3164). Прослідкувати основні напрями державної політики щодо розбудови місцевого апарату Харківщини допомагають фонди Міністерства внутрішніх справ (Ф.1216) та Міністерства фінансів Української Держави (Ф.2199). Окремі документи щодо розвитку системи органів земського самоврядування містяться також у персональному фонді С.Петлюри (Ф.3809).

У ЦДАГО України було використано матеріали фонду Партії народної свободи (Ф.268), який містить важливі документи щодо участі харківських кадетів у справах місцевого управління.

У свою чергу, в ДАХО зберігаються фонди міських та земських управ Харківщини, а також громадських організацій, які діяли на терені регіону за гетьманської доби. При роботі над дисертацією була залучена значна кількість матеріалів з фондів Харківської губернської земської управи (Ф.304), Вовчанської повітової земської управи (Ф.308), Ізюмської міської управи (Ф.83) та Харківської ради робітничих профспілок (Ф.Р-4856).

Другу за значенням групу джерел становлять матеріали періодичних видань гетьманської доби. Під час вирішення науково-дослідницьких завдань дисертації були використані усі тогочасні центральні видання України («Державний вісник», «Вісті крайової преси», «Відродження», «Нова Рада» та інші), а також низка місцевих газет. Серед останніх найбільший інтерес становлять офіційні видання органів державної адміністрації та самоврядування, на шпальтах яких висвітлювались основні напрями діяльності місцевого апарату (періодичні видання публікувалися при управліннях харківського губернського та сумського повітового старост, Харківській губернській земській управі та управах Валуйського, Старобільського та Лебединського повітових земств). Великий інтерес представляють також популярні харківські міські часописи («Южный край», «Русская жизнь», «Возрождение» тощо), які приділяли велику увагу не лише громадсько-політичному життю губернського центру, а і поступу всієї території регіону (міські часописи видавались і у деяких повітових містах, зокрема у Сумах, Куп'янську та Охтирці).

Щодо джерел особового походження (спогади, щоденники та приватне листування свідків та безпосередніх учасників подій гетьманської доби), то вони майже не відображають проблему розбудови системи місцевих органів влади та самоврядування Харківщини. У той же час, матеріали цієї групи, а насамперед спогади П.П.Скоропадського, Д.І.Дорошенка, М.М.Могилянського та інших провідних державних та громадських діячів Гетьманату, надають змогу глибше з'ясувати зміст урядової політики щодо розбудови місцевого апарату та комплексно реконструювати суспільно-політичні та соціально-економічні умови, у яких відбувалась її реалізація.

Основу теоретико-методологічної бази дослідження склали загальнонаукові принципи об'єктивності, історизму, системності, багатофакторності, світоглядного плюралізму. Вищеназвані принципи реалізуються шляхом використання низки загальнонаукових (аналіз, узагальнення, статистичний) та спеціально-історичних (історико-генетичний, історико-типологічний, діахронний, історико-порівняльний, історико-ретроспективний) методів наукового дослідження.

Таким чином, джерельна і теоретико-методологічна база дослідження надають можливість комплексно та об'єктивно відтворити картину формування системи органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського.

У другому розділі - «Розбудова інститутів державної адміністрації Харківської губернії» - здійснено аналіз діяльності урядових структур Гетьманату щодо утворення системи органів адміністрації на терені Харківщини.

Показано, що за станом на кінець квітня - початок травня 1918 року кардинальні перетворення системи місцевих органів виконавчої влади набули статусу неминучих. Ще з 1917 року система місцевих адміністрацій уряду УНР перебувала у стані повного занепаду і не могла забезпечити повноцінної реалізації внутрішньополітичного курсу держави на терені регіонів. З іншого боку, системні перетворення місцевої влади ставали необхідними внаслідок зміни політичного режиму в країні, яка сталася після 29 квітня 1918 року.

На підставі аналізу значного обсягу джерельного матеріалу у процесі формування гетьманських органів державної адміністрації Харківщини було виділено два етапи. Протягом першого етапу, який припадає на квітень - червень 1918 року на терені губернії були утворені принципово нові у порівнянні з добою Центральної ради органи державної адміністрації, якими стали управління губернського та повітових старост. Процес розбудови цих установ розпочався з призначення голів губернської та повітових адміністрацій, які за надважких умов, котрими характеризувались перші місяці становлення центрального та місцевого владного апарату Гетьманської Держави, у порівняно короткий термін спромоглися сформувати штати своїх управлінь та забезпечити їх діяльність необхідною матеріально-технічною базою. У свою чергу, другий етап, котрий охопив проміжок часу з липня по грудень 1918 року, охарактеризувався здійсненням низки заходів, спрямованих на оптимізацію функціонування місцевих органів виконавчої влади. Зокрема, протягом цього часу центральним урядом Української Держави було затверджено єдині штатні розклади для управлінь старост, проведено низку кадрових перестановок на відповідальних посадах губернської і повітових адміністрацій Харківщини та істотно змінено правовий статус цих установ.

З'ясовано, що за гетьманської доби проводився незмінний курс на утворення дієздатних органів державної адміністрації, які мали координувати розвиток усіх ключових галузей громадсько-політичного та соціально-економічного життя регіону. Повноваження інституту старост, які спочатку мали відповідати межам компетенції губернаторів доби Російської імперії та губернських і повітових комісарів Центральної ради, постійно розширювались, причому цей процес не завжди був належним чином регламентований, а окремі його прояви відбувались з власної ініціативи голів місцевих адміністрацій. Апогеєм цього стало утворення наприкінці жовтня 1918 року інституту «главноначальствующего» губернського старости Харківщини, який мав фактично необмежені владні повноваження на терені регіону.

Такий правовий статус інституту старост зумовлював багатофункціональність органів державної адміністрації, внаслідок чого ці установи, а насамперед Управління харківського губернського старости, мали значні штати службовців та розгалужену внутрішню структуру, котра дозволяла здійснювати управління як у цивільній, так і у військово-поліцейській галузі. Щодо кадрового складу органів місцевої адміністрації, то він формувався насамперед за принципами фахової підготовки та лояльності до діючої влади, внаслідок чого більшість провідних посад у них обійняли місцеві діячі консервативного табору, котрі належали до місцевої інтелектуальної та ділової еліти. При цьому масова зрусифікованість заможних прошарків населення, котра була особливо актуальною для Харківщини як східного регіону України, спричинила певні прояви українофобії з боку окремих посадовців. У той же час, першочергові завдання гетьманської адміністрації Харківщини, котрі були окреслені у наказі губернського старости від 11 травня 1918 року та полягали у відновленні громадського ладу та стабілізації соціально-економічного поступу регіону, закладали міцне підґрунтя для продуктивної співпраці українських та російських діячів поміркованого напрямку.

Доведено, що установи місцевої адміністрації Гетьманату постійно прагнули посісти провідне місце у системі владних органів Харківщини. Спираючись на законодавчі акти гетьманського уряду, управління губернського та повітових старост спромоглися ліквідувати земельні та продовольчі комітети, підпорядкувати собі та реорганізувати правоохоронні структури, встановити контроль над діяльністю новоутворених земельних комісій, що надало їм суттєві важелі впливу на стратегічні напрями розвитку харківського регіону. Водночас, спроби встановити контроль над інститутом військових комендантів призвели до гострого конфлікту представників цивільної та військової влади, який був повністю вичерпаний лише після ліквідації вищеназваного інституту. Неоднозначну роль у визначенні реального кола повноважень губернських та повітових старост відіграло явище паралельного функціонування адміністрації німецького збройного контингенту, яка з одного боку фактично не втручалася у справи української влади, а з іншого - підривала її авторитет своїми непопулярними діями під час проведення реквізицій.

Підкреслено, що єдиним компонентом розвитку системи органів державної адміністрації, який за гетьманської доби залишився майже без змін, став механізм фінансування. З огляду на те, що за попередніх урядів рівень фінансування органів місцевої влади був незадовільним, це стало серйозною проблемою на шляху розбудови державних адміністрацій Харківщини. Управління губернського та особливо повітових старост постійно відчували гостру нестачу коштів, що відчутно позначалося на їх ефективності.

Вищеназвані тенденції у розбудові органів державної адміністрації поширювались на всю територію Харківської губернії, адміністративно-територіальний устрій якої зазнав змін за рахунок приєднання шести повітів та кількох окремих волостей, які раніше належали до Курщини та Вороніжчини (єдиним винятком став Ново-Оскольський повіт, який увійшов до складу губернії лише формально). У той же час, процес формування органів місцевого управління в окремих місцевостях регіону характеризувався відчутним дисбалансом, який насамперед був пов'язаний з уповільненими темпами розбудови місцевого апарату у приєднаних повітах, що пояснюється надважкими умовами їх розвитку, відсутністю стійких адміністративних зв'язків з новим губернським центром та, зрештою, тим, що ці території потрапили під владу харківського губернського старости лише влітку 1918 року.

Отже, протягом квітня - грудня 1918 року на терені Харківщини була побудована сильна вертикаль місцевих органів державної адміністрації, які з огляду на свій правовий статус, кадровий склад, штатно-посадову структуру тощо мали здатність реалізовувати курс гетьманського уряду у надзвичайних умовах, котрими характеризувався поступ регіону.

У третьому розділі - «Розвиток системи органів місцевого самоврядування Харківщини» - висвітлюється діяльність центрального уряду та місцевих владних установ Української Держави щодо перетворень органів земського та міського самоврядування Харківської губернії.

Зазначено, що на момент проголошення Гетьманату П.Скоропадського у Харківській губернії функціонувала розгалужена система органів місцевого самоврядування, основні елементи якої були закладені ще за дореволюційного часу. Діючий склад земств та міських дум був сформований за результатами демократичних виборів 1917 року, переконливу перемогу на яких здобули українські та російські революційні партії. Як доводить аналіз фактичного матеріалу, у надзвичайних умовах, якими характеризувався розвиток Харківщини у 1917 - на початку 1918 року, представники лівих сил не зуміли забезпечити нормальне функціонування міської і земської інфраструктури, яка перебувала у повній стагнації. При цьому у діяльності демократичних органів самоврядування чітко простежувалось домінування громадсько-політичної компоненти над соціально-економічною та культурно-просвітницькою. З огляду на свій переважно лівий склад земства та міські думи вже на початку травня 1918 року задекларували свою жорстку опозиційність до консервативного уряду Гетьманської Держави (відповідні резолюції були ухвалені Харківською і Чугуївською міськими думами, нарадою представників губернської і повітових земських управ Харківщини та цілою низкою земств волосного рівня).

З'ясовано, що, врахувавши вищеназвані чинники, гетьманський уряд майже одразу після свого призначення розпочав планомірну підготовку до перетворень місцевого самоврядування, під час якої діючий склад органів самоврядування мав продовжувати виконання обов'язків. У той же час, з травня 1918 року низка локальних дій, спрямованих на оптимізацію функціонування земств та міських дум, була вжита з боку місцевої адміністрації Харківщини.

Доведено, що основним напрямом локальних перетворень органів самоврядування стало повне або часткове відсторонення складу окремих міських та земських установ, діяльність яких характеризувалась найбільшою мірою недієздатності або відвертим опором політиці діючої влади. За ініціативою органів адміністрації такі заходи було вжито щодо Чугуївської міської думи, Богодухівської, Валківської, Зміївської, Ізюмської, Куп'янської повітових земських управ та близько 70-ти волосних земств, замість яких були утворені нові органи - волосні ради. Це, як і нав'язування органам самоврядування волі старост з приводу вирішення тих чи інших питань місцевого життя, викликало шалений опір з боку земств і міських дум та відчутно загострило конфлікт між ними та місцевими установами державної влади, що, зокрема, призвело до масових арештів міських та земських діячів у серпні - вересні 1918 року. У той же час, маємо відзначити, що втручання місцевої адміністрації у справи установ самоврядування мало і позитивні наслідки, які знайшли прояв у відчутному зниженні темпів занепаду міського та земського господарства. Натомість, відбудова місцевої інфраструктури, яка зазнала руйнації на першому етапі Української революції, потребувала докорінних перетворень системи господарювання земських та міських органів, а насамперед механізму стягнення місцевих податків, котрі були головним джерелом фінансування цих установ. Як доводить аналіз фактичного матеріалу, соціалістична більшість земств та міських дум Харківщини проявила щодо цього велику міру пасивності і, як наслідок, вже восени 1918 року більшість органів місцевого самоврядування губернії знов опинилися без джерел до існування.

Визначено, що складовими державної політики відносно установ місцевого самоврядування стали реалізація ревізії міського та земського господарства, підготовка позачергових виборів до земських зборів і міських дум та державне кредитування цих органів. Внаслідок урядової ревізії від виконання обов'язків протягом липня - листопада 1918 року було відсторонено Харківську, Ізюмську, Слов'янську міські управи, Харківську губернську земську управу, Вовчанську, Старобільську, Сумську повітові земські управи, а також органи самоврядування, склад яких на той час вже був замінений за ініціативою старост. Наприкінці вересня - на початку жовтня у зв'язку з виходом нових виборчих законів було розпущено земські збори та міські думи демократичного складу, повноваження яких перейшли до управ, велика частина яких була призначена в адміністративному порядку. При цьому необхідно відзначити, що до складу останніх було залучено чимало осіб, котрі мали не лише необхідну фахову підготовку, а і чималий досвід роботи в органах управління, внаслідок чого діяльність оновлених управ у цілому позитивно позначилась на вирішенні першочергових проблем розвитку місцевого самоврядування. У листопаді 1918 року низка установ самоврядування Харківщини отримала істотну фінансову допомогу, яка надавалась у рамках програми державного кредитування земств та міських дум. Розпочата гетьманським урядом реформа місцевого самоврядування мала увінчатись реалізацією виборів, які, ґрунтуючись на відновленні майнового цензу, мали повністю змінити вектор громадсько-політичного спрямування земських зборів та міських дум. Як доводить аналіз фактичного матеріалу, протягом вересня - першої половини грудня 1918 року органами управління Харківщини було вжито великих зусиль щодо забезпечення виборчого процесу на терені регіону, але внаслідок повалення гетьманського режиму другі за доби Української революції вибори до органів самоврядування так і не відбулися. Так само нереалізованими залишились і нормативні акти гетьманського уряду щодо ліквідації інституту волосного земства та утворення замість нього принципово нової системи органів управління сільськими місцевостями.

Отже, здобутий за гетьманської доби досвід перетворень системи органів місцевого самоврядування характеризується великою мірою неоднозначності. З одного боку, заходи центральних та місцевих органів влади, котрі були спрямовані на встановлення контролю за діяльністю земств та міських дум, дозволили врятувати інфраструктуру останніх від остаточного занепаду та утворити умови для проведення повноцінної реформи місцевого самоврядування, котра мала розв'язати низку суперечностей у цій галузі. У той же час, жорстка політика щодо демократичних земств та міських дум, у тому числі й практика призначення їх складу в адміністративному порядку, призводила до порушення основоположного принципу устрою місцевого самоврядування - формування його структур територіальними громадами, що істотно поглиблювало конфліктну ситуацію в суспільстві.

У висновках викладаються найважливіші результати дослідження та подаються рекомендації щодо їх практичного застосування.

Реалізація науково-дослідницьких завдань, поставлених у дисертації, дозволила отримати наступні висновки, які дозволяють скласти цілісне уявлення щодо процесу формування системи місцевих установ державної адміністрації та самоврядування Харківщини за часів Гетьманату П.Скоропадського:

1. Реформування органів державної адміністрації та місцевого самоврядування Харківської губернії за гетьманської доби було пов'язане з об'єктивними передумовами, головною з яких став повний занепад місцевого апарату губернії навесні 1918 року.

2. Перетворення органів державної адміністрації та самоврядування Харківщини носили системний характер та позначились на розвитку усіх ланок місцевого апарату.

3. За гетьманської доби на терені харківського регіону чітко простежувалась тенденція утворення сильної вертикалі державних адміністрацій, які мали спрямовувати функціонування усього місцевого апарату.

4. Розвиток органів міського та земського самоврядування визначався ліквідацією наслідків реформи місцевого самоврядування, реалізованої у 1917 році.

5. Штатно-посадова структура та кадрове забезпечення усіх елементів місцевого апарату Харківщини відповідали повноцінному виконанню покладених на них повноважень.

6. Кардинальні перетворення правового статусу, штатно-посадової структури та кадрового забезпечення органів державної адміністрації та самоврядування не були підкріплені відповідними змінами механізму фінансування місцевого апарату, що стало головним недоліком у його розбудові.

7. Протягом майже всього часу існування Української Гетьманської Держави взаємовідносини між окремими ланками системи установ державної адміністрації та самоврядування Харківщини характеризувалися наявністю істотних суперечностей, які відчутно позначились на ефективності їх функціонування.

8. Процес формування місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Української Держави П.Скоропадського на терені Харківщини носив перманентний характер та залишився незавершеним.

Узагальнення досвіду, набутого під час розбудови місцевого апарату Харківщини за гетьманської доби, дозволяє надати низку практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи місцевих органів державної адміністрації і самоврядування у сучасній Україні. Ці рекомендації насамперед стосуються попередження конфліктів між державними адміністраціями та органами самоврядування, для чого необхідно чітко розмежувати компетенцію цих установ та вжити заходів щодо покращення координації їх діяльності. З огляду на суперечливість структурної побудови місцевого самоврядування та низьку ефективність функціонування сільських та селищних рад (що чимось нагадує ситуацію із недієздатністю волосних земств у 1918р.), доцільно делегувати частину їх повноважень органам регіонального самоврядування, тобто обласним та районним радам. Бажаним є також надання спеціального статусу (на зразок міських отаманств гетьманської доби), який вже мають Київ та Севастополь, іншим стратегічним містам України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Підлісний Д.В. Проблеми становлення системи місцевих органів влади та управління Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Збірник наукових праць. Серія «Історія та географія» / Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С.Сковороди.-Харків : Майдан, 2005.-Вип.21-22.-С.52-55.

2. Підлісний Д.В. Інститут «главноначальствующего» губернського старости Харківщини: становлення та діяльність (жовтень-листопад 1918 р.) / Д.В. Підлісний // Історичні записки: збірник наукових праць / Східноукраїнський національний університет ім. В.Даля.-Луганськ : Вид-во СНУ, 2006.-Вип.10.-С.163-168.

3. Підлісний Д.В. Підготовка до виборів в органи місцевого самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Збірник навчально-методичних і наукових статей історичного факультету / Волинський державний університет ім. Лесі Українки.-Луцьк : Вежа, 2006.-Вип.11.-С.41-45.

4. Підлісний Д.В. Харківська міська дума за часів Гетьманату П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Збірник наукових праць. Серія «Історія та географія» / Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С.Сковороди.-Харків : Майдан, 2006.-Вип.24.-С.140-145.

5. Підлісний Д.В. Діяльність П.І.Заліського на посаді харківського губернського старости (травень-липень 1918 року) / Д.В. Підлісний // Інтелігенція і влада : громадсько-політичний науковий збірник. Серія: Історія.-Одеса : Астропринт, 2007.-Вип.9.-С.226-234.

6. Підлісний Д.В. Зміни в адміністративно-територіальному устрої Харківської губернії за часів Української Держави П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Збірник наукових праць. Серія «Історія та географія» / Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С. Сковороди.-Харків : Майдан, 2007.-Вип.28.-С.142-147.

7. Підлісний Д.В. Фінансове забезпечення органів місцевого самоврядування Харківської губернії в Українській Державі П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Збірник наукових праць. Серія «Історія та географія» / Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С.Сковороди.-Харків : Майдан, 2007.-Вип.25-26.-С.146-150.

8. Підлісний Д.В. Діяльність владних структур Гетьманату П.Скоропадського щодо оновлення складу міських і земських управ Харківської губернії / Д.В. Підлісний // Каразінські читання (історичні науки): матеріали міжнародної наукової конференції.-Харків : Вид-во ХНУ ім.В.Каразіна, 2007.-С.218-220.

9. Підлісний Д.В. Становлення місцевих органів державної адміністрації та самоврядування у приєднаних до Харківської губернії повітах Курщини та Вороніжчини (червень-листопад 1918 року) / Д.В. Підлісний // Збірник наукових праць. Серія «Історія та географія» / Харківський національний педагогічний університет ім. Г.С.Сковороди.-Харків : Майдан, 2008.-Вип.31.-С.11-15.

10. Підлісний Д.В. Взаємовідносини органів державної адміністрації та земського самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського / Д.В. Підлісний // Українська державність (історія і сучасність) : матеріали міжнародної наукової конференції.- Маріуполь : Вид-во Маріупольського гуманітарного університету, 2008.-С.175-178

АНОТАЦІЇ

Підлісний Д.В. Формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П.Скоропадського (квітень - грудень 1918 року).-Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук за спеціальністю 07.00.01 - історія України. - Харківський національний університет ім. В.Н. Каразіна, - Харків, 2008.

У дисертації на підставі сучасних теоретико-методологічних засад вперше у вітчизняній історіографії відтворюється процес розбудови місцевих органів державної адміністрації та реорганізації установ місцевого самоврядування Харківщини у період кінця квітня - середини грудня 1918 року. За допомогою залучення широкого кола нових джерел було проаналізовано зміни у кадровому складі, штатно-посадовій структурі, механізмі фінансування цих органів, визначено коло їх повноважень, висвітлено взаємовідносини між окремими ланками системи органів виконавчої влади та самоврядування Харківської губернії. Робиться висновок, що гетьманські перетворення органів державної адміністрації та самоврядування носили системний характер та позначились на розвитку усіх без винятку складових місцевого апарату Харківщини.

Ключові слова: державотворення, місцева адміністрація, місцеве самоврядування, земства, міські думи, старости, Гетьманат П.Скоропадського, Харківська губернія.

Pidlisny D.V. Forming of Kharkiv Hubernia System of Local Bodies of State Administration and Self-Government during Hetmanat of P.Skoropadsky (April-December 1918). - Manuscript. The dissertation for the degree of Candidate of Historical Sciences, speciality 07.00.01 - History of Ukraine. - Kharkiv V.N.Karazin National University. - Kharkiv, 2008.

On the basis of modern theoretical and methodological approach the dissertation presents the process of creating local bodies of state administration and restructuring of local self-government institutions in Kharkivschyna in the period beginning at the end of April and finishing in the middle of December of 1918. To solve this task the reasons for reforming the system of local authorities in Kharkivschyna are revealed, changes in the staff and its structure and the financing mechanisms of these bodies are analyzed, the scope of their functions is defined, the relations among agencies of the system of executive organs and self-government institutions of different levels in Kharkiv Hubernia are studied and the experience of the development of the local authorities during the period of the Ukrainian Hetman state are generalized. The results of the research are characterized by a high level of novelty as the problem of forming the bodies of local administration and self-government in Kharkivschyna have only been fragmentarily reflected in the works of Ukrainian scholars.

On the basis of the analysis of a wide range of archival documents and newspaper periodicals of 1918 the conclusion has been made that the period from April,29 to December, 14 of 1918 was one of the most active in the history of the local bodies of executive authorities and self-government in Kharkiv Hubernia. Hetman's reforms in this sphere were of a system character and influenced all the components of the local bodies in Kharkivschyna. It has been revealed that these transformations were predefined by the objective conditions: complete decline of the system of local bodies of power and self-government since 1917 and the change of political regime in the country as a result of Hetman's coup d'etat.

The dissertation stresses that the main priority in setting up the bodies of local administration and self-government during the period of P.Skoropadsky's Hetmanat became the creation of a strict vertical structure of bodies of local government which could become a reliable guarantor of carrying out the home policy of the state. During a rather short period of time completely new bodies of state administration in comparison with the period of Central Rada were formed - bodies of hubernia and povit starostas had to direct the activity of the whole local staff. The system of Kharkivschyna local self-government bodies also underwent cardinal changes. First of all they were directed at the elimination of the consequences of municipal and zemstvo's reforms of 1917, which being aimed at full democratization and decentralization of the self-government system caused complete inability to function properly on the side of zemstvos and city dumas. It has been proved that Hetman government efforts concerning democratization and decentralization of the self-government system practically contributed to raising the efficiency of state administration and local authorities functioning in Kharkivschyna.

The conclusion has been made that the experience of state building gained in the process of forming national local authorities and self-government system in Kharkiv Hubernia during the period of Hetman P.Skoropadsky ruling is characterized by a high level of ambiguousness but is still valuable. The analysis of achievements and mistakes made in the course of forming the bodies of state administration and self-government in Kharkivschyna during the period of Hetman P.Skoropadsky ruling makes us stress the importance of adequate financial provision, serious staff policy, search for compromises in the relations of separate branches of the government system bodies and self-government agencies and search for the optimum modes of their joint work.

Factual data, conclusions and generalizations presented in the dissertation are of scientific theoretical and practical importance and can be used for scientific researches, for museum and archival activities, in the teaching process and in the work of bodies of state power and self-government.