Соціально-економічна діяльність органів міського самоврядування на Волині та Поділлі (1892-1918 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ ПЕДАГОГІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ М. П. ДРАГОМАНОВА

УДК 94 (477. 42) “1892 / 1918”: 352. 07

СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ МІСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА ВОЛИНІ ТА ПОДІЛЛІ (1892 - 1918 РР.)

07.00.01 - історія України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

СЕДЛЯР АНАТОЛІЙ ВОЛОДИМИРОВИЧ

Київ ? 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі української історії і етнополітики історичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник доктор історичних наук, професор

Розовик Дмитро Федорович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка,

професор кафедри української історії та етнополітики.

Офіційні опоненти: доктор історичних наук,

старший науковий співробітник

Піскун Валентина Миколаївна,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

старший науковий співробітник Центру

українознавства філософського факультету;

кандидат історичних наук, доцент

Ярмошик Іван Іванович,

Національний педагогічний університет

ім. М. П. Драгоманова, докторант.

Захист відбудеться “17” квітня 2009 р. о _14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.053.02 у Національному педагогічному університеті імені М. П. Драгоманова, 01601, м. Київ, вул. Пирогова, 9.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова, 01601, м. Київ, вул. Пирогова, 9.

Автореферат розісланий “12“ березня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої радиТ. А. Стоян

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У наш час міське самоврядування проходить процес реформування у контексті загальнодержавних політичних, економічних та соціальних змін. Це зумовлює певні труднощі в організації його діяльності, а також викликає необхідність дослідження досвіду роботи муніципальних органів у попередні роки.

Зокрема, корисним є вивчення діяльності міського громадського управління Російської імперії наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Муніципальні органи відігравали значну роль у міському житті того часу, хоча їх компетенція була жорстко обмежена Міським положенням 1892 р. Так, був установлений суворий адміністративний контроль над органами громадського управління з боку губернаторів, зменшений обсяг повноважень міських дум та управ тощо. Проте муніципальні органи контролювали міське господарство, вирішували нагальні питання в соціальній сфері, зокрема щодо опіки над нужденними, аналізували доцільність модернізації існуючих та впровадження нових комунальних підприємств. Суттєвою також була роль міського самоуправління в галузі освіти, оскільки часто саме вони допомагали реалізовувати ініціативу населення щодо організації нових навчальних закладів та побудови для них приміщень. Крім цього, органи самоврядування впливали на розвиток культури, засновуючи та фінансуючи бібліотеки, театри тощо.

Перша світова війна зумовила появу нових обов'язків міського громадського управління. До їхньої сфери діяльності додалися утримання солдатських родин та забезпечення населення міст продовольчими товарами. У ході революційних змін 1917 - 1918 рр. закони, які регулювали діяльність муніципальних органів, було замінено більш прогресивними й демократичними. Вони сприяли збільшенню впливу самоврядування на життя міст.

Таким чином, аналіз вказаних напрямів діяльності міського управління допомагає визначити й перейняти позитивний досвід попередніх поколінь та уникнути їх помилок, зокрема в муніципальному законодавстві. Сучасне становлення органів міського громадського управління робить цю тему особливо актуальною. Проте, хоча у роки незалежності України почалося наукове висвітлення цієї тематики, комплексне дослідження діяльності органів міського громадського управління у Волинській та Подільській губерніях наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. відсутнє. Це викликає необхідність ґрунтовного та уважного огляду роботи самоврядування міст Волині та Поділля у вказаний період.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках науково-дослідної теми “Етнонаціональні виміри української історії” (державний реєстраційний номер 98008), яка входить до Комплексної наукової програми Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Наукові проблеми державотворення України”. Тема дисертації затверджена Вченою радою історичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка 15 грудня 2005 р., протокол № 6.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є висвітлення діяльності органів міського громадського управління Волинської та Подільської губерній у 1892 - 1918 рр., їх значення в розвитку економіки та культури міст вказаних регіонів.

Для реалізації мети були поставлені такі завдання:

визначити стан наукової розробки теми; показати основні історіографічні періоди її вивчення з урахуванням головних особливостей, притаманних кожному з них; проаналізувати джерельну базу проблеми;

розглянути закони, які були правовою основою для органів міського громадського управління в 1892 - 1918 рр. та формували напрями їх діяльності;

дослідити формування міських бюджетів; з'ясувати джерела прибутків органів міського самоврядування та визначити найважливіші з них; виявити фактори, які обмежували надходження коштів до муніципальних скарбниць;

висвітлити роботу органів громадського управління в міському господарстві, визначити їх значення в розвитку економіки міст Волині та Поділля кінця ХІХ - початку ХХ ст.;

розглянути діяльність органів міського самоврядування в соціальній сфері; показати особливості соціальної опіки міських управлінь над різними верствами населення в роки Першої світової війни;

з'ясувати значення муніципальних органів у розвитку освіти та культури в містах Волині та Поділля 1892 - 1918 рр, виявити рівень їх допомоги у створенні й фінансуванні навчальних закладів, бібліотек, театрів та інших установ.

Об'єктом дослідження є органи міського громадського управління Волинської та Подільської губерній кінця ХІХ - початку ХХ ст.

Предметом дослідження стала діяльність органів міського самоврядування в економічній, соціальній, освітній та культурній сферах; законодавчі акти, які регламентували їхнє становище; економічні, соціальні та політичні чинники, які мали негативний або позитивний вплив на їхню роботу.

Хронологічні рамки дослідження охоплюють період з 1892 до 1918 рр. Нижня межа зумовлена впровадженням урядом Міського положення 1892 р., яке принесло суттєві зміни до організації структури та діяльності органів міського самоврядування. Верхньою межею є падіння гетьманату П. Скоропадського, який перед остаточним установленням більшовицької влади був останнім періодом організованої та підзвітної керівним структурам роботи самоуправління міст на Волині та Поділлі.

Територіальні межі дослідження охоплюють Волинську та Подільську губернії. На сьогодні ці території входять до складу Вінницької, Волинської, Житомирської, Одеської, Рівненської, Тернопільської та Хмельницької областей.

Методологічною основою дослідження є загальнонаукові принципи історизму, науковості та об'єктивності при вивченні та аналізі діяльності муніципальних органів на основі комплексного використання джерел і літератури. При написанні роботи було використано такі методи: системно-структурний (логічна послідовність в опрацюванні джерел та літератури, порядок й планування дослідження, формування висновків); конкретно-пошуковий (систематизація аналізу інформації, отриманої з архівних джерел, періодичної преси, літератури тощо); історико-хронологічний (визначення хронологічних та територіальних меж дослідження, поділ його на логічні підгрупи відповідно до історичних періодів); проблемно-хронологічний (оцінка ставлення урядових структур 1892 - 1918 рр. до міського самоврядування, аналіз заміни одних указів державної влади, які стосувалися певних сфер діяльності муніципальних органів, іншими); порівняльний (аналіз і зіставлення основних засад законів про міське громадське управління 1892, 1917, 1918 рр., формування висновків про характер відповідних змін у цих законодавчих актах); статистичний (ілюстрація теоретичної інформації конкретними прикладами діяльності органів міського громадського управління, а також загальними цифровими показниками стану прибутково-видаткових кошторисів, витрат на певні галузі міського господарства тощо), а також методи узагальнення (аналіз історіографії, формування та обґрунтування висновків); аналізу (вивченні діяльності органів міського самоуправління та дослідження особливостей їх роботи у різних сферах економіки та культури) та синтезу (вироблення загальних висновків, які ґрунтувалися на дослідженому матеріалі).

Наукова новизна роботи. У дисертаційному дослідженні вперше здійснено спробу комплексного вивчення діяльності органів міського громадського управління саме на Волині та Поділлі у 1892 - 1918 рр. На основі вивчення літератури, опублікованих джерел, а також архівних матеріалів, переважна більшість із яких вводиться до наукового обігу вперше, проаналізовано основні положення нормативних актів, які регламентували діяльність міського самоврядування; шляхом їх порівняння з попередніми відповідними документами доведено реакційність та недосконалість Міського положення 1892 р.; встановлено основні напрями роботи муніципальних органів Волинської та Подільської губерній у галузі міського господарства, зокрема розвиток комунальних підприємств, покращення міського санітарного стану та благоустрою, медичного обслуговування населення, протипожежної охорони тощо. Також досліджено регіональні особливості та зміни в стані органів міського громадського управління Волині та Поділля в роки Першої світової війни й під час революційних подій 1917 - 1918 рр.; внесок дум та управ у розвиток соціальної сфери та благодійництва; вплив муніципальних органів на діяльність освітніх навчальних закладів, зокрема їх допомогу у поширенні загальної початкової освіти, та культурних установ.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості їх використання в лекційних курсах (наприклад, з історії Волині та Поділля). Результати роботи також можна залучити до розробки спецкурсу “Міське самоврядування в Російській імперії наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст.” Крім цього, дисертаційне дослідження сприяє подальшій науковій розробці проблеми міського самоуправління. Перспективним є вивчення історії становлення й розвитку органів міського громадського управління окремих міст Волинської та Подільської губерній. Додаткову інформацію можуть знайти для себе дослідники різних сфер міського життя - господарства, протипожежної охорони, освіти, культури, соціальної опіки тощо. Оскільки в наш час відбувається процес реформування місцевого самоврядування, матеріали дисертації можна використати для аналізу та пошуку шляхів покращення господарських проблем на місцях у сучасний період.

Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи обговорено на засіданнях кафедри української історії та етнополітики Київського національного університету імені Тараса Шевченка, апробовано на Всеукраїнській науковій конференції “Українська державність: ґенеза, історичний розвиток, традиція” (Житомир, 2006 р.), Міжнародній науково-краєзнавчій конференції “Проблеми українського державотворення: історія і сучасність” (Житомир, 2007 р.), Міжнародній науково-краєзнавчій конференції “Звягель - Новоград-Волинський: від сивої давнини до сьогодення” (Новоград-Волинський, 2007 р.), Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених “Шевченківська весна” (Київ, 2008 р.).

Публікації. Результати дослідження відображено в дев'яти наукових публікаціях (одна - у співавторстві), з яких сім оприлюднено у виданнях, зареєстрованих Вищою атестаційною комісією України як фахові видання зі спеціальностей “Історичні науки”, дві - у матеріалах міжнародних науково-краєзнавчих конференцій.

Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Вона складається зі вступу, чотирьох розділів (дев'яти підрозділів), висновків, списку використаних джерел та літератури. Загальний обсяг дисертації становить 229 сторінок, із них 192 сторінки основного тексту, бібліографія включає 337 позицій і подана на 37 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету й завдання дослідження, його об'єкт і предмет, окреслено зв'язок з науковими програмами, темами, визначено хронологічні рамки та територіальні межі, охарактеризовано методологічну базу, наукову новизну та практичне значення дисертації, подано інформацію про апробацію та публікації результатів дослідження.

Перший розділ “Історіографія та джерельна база дослідження” має два параграфи. У першому - “Історіографія проблеми” - подано аналіз використаної наукової літератури. Історіографічну базу дослідження можна поділити за хронологічним принципом, визначивши такі етапи: дореволюційний, радянський, еміграційний та сучасний. Вони мають певні особливості, зумовлені соціально-політичними обставинами, які визначали світоглядні та методологічні погляди авторів публікацій з досліджуваної проблематики.

Дослідження часів Російської імперії, у яких згадуються органи міського громадського управління кінця ХІХ - початку ХХ ст., можна поділити на довідкові видання Мыш М. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / М Мыш. - Петроград, 1915. - 1298 с., праці, автори яких головною метою вбачали критичний аналіз Міського положення 1892 р. або окремих його аспектів Колычев А. По городским вопросам / А. Колычев. - СПб, б.г. - 120 с.; Шрейдер Г. Наше городское общественное управление / Г. Шрейдер. - СПб., 1902- .- Т. 1.- 1902. - 337 с., та роботи, присвячені окремим видам діяльності міських дум та управ Данилов Ф. Водопроводы русских городов / Ф. Данилов. - М., 1913. - 277 с.; Чехов А. Исторический очерк пожарного дела в России / А. Чехов. - СПб, 1892. - 196 с.. У цілому, дореволюційна історіографія розглядала переважно загальні питання муніципального законодавства. Велику увагу приділено аналізу Міського положення 1892 р. та пошуку рішень для виправлення його недоліків шляхом реформування. Водночас не було здійснено розгляд безпосередньо історії становлення та діяльності органів міського самоврядування досліджуваного періоду. Крім цього, поза увагою залишалися українські, зокрема Волинська та Подільська, губернії.

За радянських часів не було написано робіт, які б комплексно висвітлювали діяльність дум та управ. Можна згадати про видання, які розкривають загальні основи муніципального законодавства кінця ХІХ - початку ХХ ст. Ерошкин Н. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. Ерошкин. - М., 1983. - 352 с.; Зайончковский П. Российское самодержавие в конце 19 столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов) / П. Зайончковский. - М., 1970. - 444 с. Одним із найґрунтовніших досліджень економічної діяльності муніципалітетів Російської імперії кінця ХІХ - початку ХХ ст. є праця Л. Веліхова. У ній автор аналізує закони, які стосувалися міського самоврядування, насамперед Міські положення. Подано опис різних напрямків роботи муніципальних органів, виборчого процесу, міської фінансової системи в дореволюційній Росії. Науковець украй негативно оцінює умови, в яких працювали міські думи й управи Велихов Л. Основы городского хозяйства / Л. Велихов. - М., 1996. - 480 с.. Чимало згадок про органи міського громадського управління можна знайти в радянській літературі, присвяченій революційним періодам 1905 - 1907 та 1917 - 1918 років Бабій Б. Місцеві органи державної влади Української РСР в 1917 - 1920 рр. / Б. Бабій. - К., 1956. - 268 с.; Терещенко Ю. Політична боротьба на виборах до міських дум України в період підготовки Жовтневої революції / Ю. Терещенко. - К., 1974. - 144 с.. При цьому оцінка роботи органів самоуправління була переважно негативною. Радянські історики практично не вивчали впливу муніципальних органів на економічне та культурне життя міст, причинно-наслідкові фактори, які визначали напрямки роботи міського самоврядування тощо.

Деяку інформацію про міське самоврядування міст Волинської та Подільської губерній можна знайти в українській еміграційній літературі Трембіцький В. Позиція Великої Волині в Українській державі 1918 року / В. Трембіцький. - Вінніпег, 1993. - 110 с. - (Інститут дослідів Волині, ч. 65).. Однак для неї не характерний глибокий аналіз різних сфер провінційного життя, зокрема діяльності органів міського громадського управління.

У сучасний період, із здобуттям Україною незалежності, проблема місцевого самоврядування набула актуальності. У зв'язку з цим діяльності органів міського громадського управління присвячено низку праць. Так, загальну роботу муніципальних органів у міських населених пунктах Волині та Поділля досліджували Р. Кондратюк, Н. Стрельбіцька Кондратюк Р. Історія міського самоуправління м. Житомира (15 - 20 ст.) / Р. Кондратюк // Велика Волинь : минуле і сучасне: тези міжнародної краєзнавчої конференції (Житомир, 9 - 11 вересня 1993 р.) / [ред. кол. М. Ю. Костриця (гол.) та ін.]. - Житомир, 1993. - С. 61 - 62; Стрельбіцька Н. Історичні аспекти зародження, розвитку і діяльності міського самоврядування міста Проскурова (70-ті р. ХІХ - 20-ті р. ХХ ст.) / Н. Стрельбіцька // Місто Хмельницький у контексті історії України / [гол. ред. кол. С. І. Мельник]. - Хмельницький - Кам'янець-Подільський, 2006. - С. 64 - 71. - (Студії Кам'янець-Подільського Центру дослідження історії Поділля ; вип. 2).. Вони розглянули адміністративно-правовий статус міст Волинської та Подільської губерній, а також навели приклади діяльності дум та управ у різних сферах. Однак автори не здійснили глибокого аналізу міського самоврядування.

Наступну групу досліджень становлять праці, у яких розглянуто господарську діяльність муніципальних органів Казьмирчук М. Ломбарди України на зламі ХІХ - ХХ столітть / М. Казьмирчук. - К., 2004. - 190 с.; Мокрицький Г. Житомирське трамвайно-тролейбусне управління: 100 років трамвайному руху : [історико-краєзнавчий ілюстративний нарис] / Г. Мокрицький. - Житомир, 1999. - 144 с.. У них проаналізовано становлення міського громадського транспорту, водогонів, електростанцій, ломбардів тощо. Ці дослідження підкреслюють вагому роль різних галузей муніципальної економіки для повноцінного життя населення, а також загострюють увагу на головній проблемі, яку доводилося вирішувати муніципальним органам, - обмеженості міських бюджетів. Водночас автори цих праць не аналізували безпосередньо діяльність міського самоврядування, згадуючи його лише в контексті власної теми. Роботу органів міського громадського управління в галузі культури, вплив театрів, музеїв тощо на духовне та патріотичне виховання населення вивчали А. Безуглий та П. Слотюк, В. Іваневич, В. Піскун Безуглий А. Деякі особливості становлення вінницького муздрамтеатру та його вплив на формування культурного середовища міста в першій чверті 20 ст. / Безуглий А., Слотюк П. // Наукові записки Вінницького державного педагогічного університету імені Михайла Коцюбинського. Серія : історія : зб. наук. праць / [за заг. ред. проф. Григорчука П. С.]. - Вінниця, 2001. - Вип. 3. - С. 63 - 67.. Проте названі автори не розкривають повністю значення громадського управління міст у процесі становлення й розвитку культури у Волинській та Подільській губерніях наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Інформацію про становище органів міського самоврядування Волині та Поділля під час Першої світової війни та революційних змін 1917 - 1918 рр. можна знайти в дослідженнях О. Соловйова, І. Ярмошика Соловйов О. Міста Волині у вирі фронтового життя Великої Європейської війни / Соловйов О. // Науковий вісник Волинського державного університету ім. Лесі Українки. Історичні науки. - Луцьк , 2000. - № 1. - С. 112 - 117; Ярмошик І. Становлення місцевих органів державної влади Волинської губернії в період гетьманату (травень - грудень 1918 року) / Ярмошик І. // Матеріали ХІ Подільської історико-краєзнавчої конференції / [ред. кол.: Завальнюк О. М. (відп. ред.), Баженов Л. В., Винокур І. С. та ін.]. - Кам'янець-Подільський, 2004. - С. 264 - 273.. Однак ґрунтовного вивчення діяльності міського громадського управління у різних галузях суспільного життя в них немає.

Таким чином, аналіз історіографії діяльності муніципальних органів показав, що поза увагою науковців залишилася низка важливих аспектів організації та роботи міського самоврядування. Тому відсутність висвітлення цих проблем дала можливість нам визначити структуру дисертації та провести вивчення недосліджених або маловисвітлених питань із цієї теми.

У другому підрозділі “Джерельна база дослідження” зазначено, що джерельна база вивчення діяльності органів міського самоврядування на Волині та Поділлі в 1892 - 1918 рр. є досить об'ємною. Її найважливішу групу складають архівні матеріали 19 фондів сімох архівів України. Насамперед, значний масив даних про роботу міського самоврядування губерній Південно-Західного краю містить фонд Канцелярії Київського, Волинського та Подільського генерал-губернатора (ф. 442) у Центральному державному історичному архіві України в м. Києві (ЦДІАУК). Тут знаходяться урядові постанови та циркуляри, роз'яснення з боку Державного Сенату суперечливих питань, звіти губернаторів - як загальні, так і про ситуацію в окремих містах, прибутково-видаткові міські кошториси, клопотання дум про позики та дозвіл на впровадження певних проектів, скарги населення на зловживання міських посадовців та недосконалість організації ведення муніципального господарства тощо.

Для вивчення організації та роботи органів міського громадського управління Волині та Поділля під час революційних подій 1917 - 1918 рр. використовувалися матеріали Центрального державного архіву вищих органів влади та управління (ЦДАВОВУ): справи фондів Української Центральної Ради (ф. 1115), Подільського губернського комісара Тимчасового уряду (ф. 1792), Міністерства внутрішніх справ Української Держави (ф. 1216), Подільського губернського старости (ф. 1793) та інших. Тут можна відшукати урядові закони й постанови, які регулювали діяльність муніципальних органів, звіти про вибори до дум, відомості про особовий склад управ, матеріали ревізій міського громадського управління, інформацію про ситуацію з продовольством у містах тощо.

Додаткові відомості про роботу муніципальних органів знаходяться в обласних архівах. Зокрема, з Державного архіву Житомирської області (ДАЖО) використано фонди Житомирської міської управи (ф. 62), Волинського губернського старости (ф. Р-1644). З Державного архіву Рівненської області (ДАРО) опрацьовано матеріали фондів Рівненської міської управи (ф. 165), Дубненського міського громадського управління (ф. 359) тощо. З Державного архіву Волинської області (ДАВО) використано фонд Луцької міської управи (ф. 3). Інформація про органи міського самоврядування є й у подільських архівах. Так, у Державному архіві Хмельницької області (ДАХмО) досліджено справи фондів Проскурівської міської думи (ф. 54), Подільського губернського з міських справ присутствія (ф. 117), Подільського губернського із земських та міських справ присутствія (ф. 409). З Державного архіву Вінницької області (ДАВінО) було використано справи фондів Вінницької міської думи (ф. 262), Вінницької міської управи (ф. 230). У зазначених фондах зберігаються матеріали про діяльність міських дум та управ у різних сферах муніципального господарства. Вони допомогли детальніше проаналізувати роботу органів громадського управління.

Серед опублікованих документів можна відзначити законодавчі акти, які встановлювали організацію та порядок дії міського самоуправління, збірники документів і матеріалів, присвячені історії міст, тощо Новый закон о выборах в городские думы. - К., 1917; Ровно 700 років. 1283 - 1983 : [Збірник документів і матеріалів / упоряд. З. А. Андросова, О. Ф. Бобрик та ін.]. - К., 1983. - 200 с..

Важливе місце в дослідженні займають матеріали періодичних видань, тому були розглянуті житомирські газети “Волынь”, “Жизнь Волыни”, “Наша Волынь”, кам'янець-подільські “Подолянин”, “Подолия”, вінницька “Юго-Западный край”. У них подано інформацію про засідання дум, рішення міських управлінь, основні напрямки їхньої діяльності тощо.

Отже, джерельна база діяльності органів міського громадського управління на Волині та Поділлі у 1892 - 1918 рр. дає можливість провести дослідження з обраної теми.

Другий розділ “Організаційно-правова основа діяльності органів міського громадського управління на Волині та Поділлі у 1892 - 1918 рр.” складається з двох підрозділів. У першому з них “Міське положення 1892 р.” досліджено основний закон, який визначав роботу органів міського громадського управління Волинської та Подільської губерній кінця ХІХ - початку ХХ ст., - Міське положення, прийняте урядом 11 червня 1892 р.

Досліджено, що відповідно до цього закону міське самоврядування було представлене розпорядчими (дума) та виконавчими (управа) органами. Думу формували гласні, термін повноваження яких складав чотири роки. У деяких містах замість дум та управ вводилося спрощене громадське управління. За положенням 1892 року право представництва в органах міського управління обмежувалося високим майновим цензом. Воно належало: 1) особам та установам, які володіли в межах міста не менше одного року нерухомим майном вартістю (зважаючи на значення міста) від 300 до 3000 руб.; 2) особам та установам, які утримували в тих же межах торговельно-промисловий заклад, що потребував свідоцтва першої чи другої гільдії. Недоліком, порівняно з попереднім Міським положенням, було зменшення кількості обраних із нехристиян - вона не могла перебільшувати одну п'яту частину всієї кількості гласних, хоча раніше третина гласних складалася з представників інших релігій. Це було актуальним для Волинської та Подільської губерній, оскільки в містах вказаних регіонів більше половини населення складали євреї.

Наслідком стала втрата можливості переважної більшості міського населення не лише бути обраним до дум та управ, але й узагалі брати участь у виборах. Це було одним із найбільших недоліків роботи міського самоврядування.

Коло обов'язків міського громадського управління охоплювало лише безпосередньо господарську сферу. Для організації роботи міського самоврядування дума мала право на проведення виборів на посади, вказані в положенні, та визначати розміри грошового утримання за цими посадами, установлювати порядок дій виконавчих органів громадського управління, надавати їм відповідні інструкції. Для безпосереднього завідування окремими галузями міського господарства думи призначали окремих осіб, а в разі необхідності - спеціальні виконавчі комісії.

Нове положення встановило значно більшу залежність органів міського громадського управління від рішень представників центральної влади, насамперед губернатора. Керівник губернії мав право скасовувати практично будь-які постанови дум та управ. Усі посадові особи виконавчої міської влади також затверджувалися губернатором. Наслідком було обмеження самостійності муніципальних органів, а також утрата стимулів до прояву ініціативи, нових прогресивних методів ведення міського господарства.

Таким чином, зазначені повноваження давали змогу думам бути головним керівним органом на місцях щодо муніципального господарства. Водночас міське громадське управління не могло впливати на управління поліцією, було змушене витрачати значні кошти на утримання військових частин тощо. Це означало, що на органи самоврядування було покладено виключно господарську роль у житті міст.

У другому підрозділі “Положення про громадське управління міст 1917 та 1918 років” проаналізовано зміни в муніципальному законодавстві, які відбулися під час революційних подій 1917 - 1918 рр. Міське положення 1892 року залишалося дійсним до Лютневої революції 1917 р. У ході процесів загальної демократизації Тимчасовий уряд проголосив курс на реформування чинної системи міського управління. Так, він заборонив губернським комісарам втручатися в роботу дум та управ, ліквідував присутствія з міських і земських справ тощо. Також Тимчасовий уряд установив нові правила про вибори гласних дум, відповідно до яких правом участі у виборах гласних користувалися громадяни Росії обох статей, усіх віросповідань та національностей, яким виповнилося 20 років. У червні 1917 р. Тимчасовий уряд видав постанову “Про зміну діючих Положень про громадське управління міст”, яка стала основою нового Міського положення від 5 жовтня 1917 року. Окрім функцій, які були закріплені за органами міського громадського управління муніципальним законодавством царської Росії, постанова Тимчасового уряду надала їм цілу низку нових повноважень. Зокрема, значно посилювалася роль муніципальних органів у сфері організації громадського порядку.

Таким чином, усі ці зміни посилили роль органів самоврядування на місцях. Міські думи відтепер мали широке коло повноважень, які виходили за межі виключно господарських функцій, як це було до лютого 1917 р. Переважна більшість населення отримала можливість брати участь у виборчому процесі.

Гетьманський уряд Павла Скоропадського провів певні зміни в роботі муніципальних органів. Так, наприкінці червня 1918 р. міністр внутрішніх справ заборонив проводити засідання міських дум без відповідного дозволу губернських старост. 2 жовтня 1918 року П. Скоропадський затвердив закон “Про заміну діючого статуту громадського управління міст”. Цим документом було визначено провести нові вибори до міських дум та внесено деякі зміни до переліку вимог щодо права участі у виборчому процесі. Зокрема, віковий ценз голосуючих збільшувався до 25 років. Для допущення до виборів слід було прожити не менше одного року в цьому населеному пункті та сплачувати на його користь податки.

У загальному висновку до розділу акцентовано увагу на обмеженості повноважень та самостійності в діях органів міського громадського управління відповідно до Міського положення 1892 р. Після Лютневої революції 1917 р. муніципальне законодавство було змінено на більш демократичне.

Третій розділ “Економічна діяльність органів міського громадського управління Волинської та Подільської губерній” має три підрозділи. У першому - “Система прибутків органів міського самоврядування на Волині та Поділлі у 1892 - 1918 рр.” - розглянуто джерела доходів органів міського громадського управління, які формували муніципальні бюджети, та слугували основою діяльності дум та управ. Зазначено, що система прибутків органів міського громадського управління на Волині та Поділлі у 1892 - 1918 рр. базувалася на податках, основними з яких були оціночний збір та доходи від оренди міської землі. Станом на 1913 р. у сумі вони приносили близько третини всіх прибутків міст обох губерній. Перший стягувався з нерухомого майна і залежав від його прибутковості або вартості. Оціночний збір був обмежений (його розмір не мав перевищувати 10 % прибутковості або 1 % вартості нерухомості), тому міста не могли його збільшувати на власний розсуд. Серед інших податків можна відзначити збір із промислової та торговельної діяльності, трактирного, візницького промислів, за утримання собак та користування велосипедами, за перевезення через річки пасажирів, вантажів тощо. Для міст із невеликою кількістю населення головне значення мали прибутки з орендованих приватними особами міських земель, насамперед орних та для випасу худоби. Великі міста найбільше коштів отримували від комунальних підприємств, зокрема водогонів та електростанцій. Окреме місце в муніципальних бюджетах займали державні кредити на утримання військ та поліції. Вони становили велику частину всіх прибутків, однак не були передбачені для витрат на безпосередньо міські потреби. Зазначено, що система прибутків органів міського самоврядування не давала змоги думам та управам суттєво покращувати міське господарство. Вона була недосконалою, оскільки не було взято до уваги чимало можливих джерел оподаткування, зокрема збір на додану вартість, податки з прибутків тощо.

Постійна обмежена кількість коштів у міських скарбницях була важливим наслідком недосконалості муніципального законодавства Російської імперії. Під час революційних подій 1917 - 1918 рр. система прибутків дещо покращилася. На початку вересня 1917 р. Тимчасовий уряд видав закон, відповідно до якого були змінені правила про міські прибутки та витрати. Одним із найважливіших пунктів у ньому було збільшення максимального розміру оціночного збору до 20 % середнього чистого прибутку з нерухомості, або 2 % її вартості. Також важливим нововведенням було надання думам права встановлювати самостійний міський подохідний збір з осіб та установ, чий річний прибуток перевищував 600 руб. Крім цього, органи міського громадського управління отримали можливість стягувати квартирні податки, збори з видовищ та аукціонів. Ці зміни мали збільшити кількість міських прибутків. Проте реального покращення прибуткової системи досягти не вдалося, передусім через погіршення загальноекономічного стану, зниження доходів населення, а також через відсутність реального контролю за збором податків з боку правоохоронних органів.

Отже, система прибутків муніципальних органів не могла у повному обсязі забезпечити громадському управлінню всі напрямки для розвитку міського господарства, соціальної, освітньої та культурної сфер. Думи та управи були змушені з року в рік констатувати неможливість вирішення тих завдань, які були покладені на них законодавством.

У другому підрозділі “Робота органів міського громадського управління у сфері муніципального господарства” проаналізовано діяльність міського самоврядування Волинської та Подільської губерній 1892 - 1918 рр. у господарській сфері. Підкреслено, що вказані органи суттєво впливали на розвиток господарства міст і виконували цілу низку важливих функцій, які мали прямий або опосередкований вплив на умови життя населення. Вони займалися організацією водопостачання та освітлення вулиць, телефонізацією, будівництвом водогонів, електростанцій та електричного транспорту. Проте побудова й утримання комунальних підприємств була під силу лише небагатьом містам Волинської та Подільської губерній. Зокрема, водогони на Волині та Поділлі у 1914 р. працювали в Житомирі, Вінниці, Могилеві-Подільському та Жмеринці. Трамвай мали лише Житомир та Вінниця, а каналізації не було в жодному з міст цих регіонів. Наступним напрямком занять міських управлінь був контроль за будівництвом приватних будинків та промислових підприємств. Суттєве значення для міського життя мало утримання вулиць та площ населеного пункту, брукування доріг. Зазначено, що переважна більшість міських управлінь була не в змозі забрукувати всі вулиці та утримувати їх у належному стані. Тісно пов'язаним із цією сферою господарства було дотримання громадським самоуправлінням належного санітарного стану в місті, а також боротьба з епідеміями, що включала проведення профілактичних робіт, побудову тимчасового житла для хворих і бідних, безкоштовну роздачу ліків тощо. Також міське самоврядування займалося організацією служби протипожежної безпеки. Муніципальні органи асигнували кошти на утримання пожежних команд та обозів, установлювали правила протипожежної безпеки шляхом видачі обов'язкових для виконання населенням постанов, допомагали потерпілим від пожеж. Водночас думам та управам доводилося займатися справами, які не стосувалися безпосередньо міста. До таких слід віднести квартирну військову повинність та асигнування на потреби поліції. На ці видатки йшло близько 23 % усіх коштів міст Подільської губернії та 44 % - Волинської. Ці статті витрат були наймасштабнішими в міських бюджетах, що вкрай негативно позначалося на фінансуванні решти сфер муніципальної економіки. Такі субсидії були вкрай обтяжливими для органів громадського управління, спричинивши велику заборгованість перед державою та приватними особами.

Таким чином, робота органів громадського управління у міському господарстві була досить багатогранною, проте гальмувалася низкою негативних факторів.

У третьому підрозділі “Особливості діяльності міського самоврядування Волині та Поділля у 1914 - 1918 рр.” проаналізовано появу з початком Першої світової війни в органів міського громадського управління Волині та Поділля низки нових обов'язків, викликаних особливостями воєнного часу. Найбільш важливим серед них було постачання товарів споживання першої необхідності для населення внаслідок економічної кризи, яка виникла у воєнні роки. Її безпосереднім наслідком став дефіцит продовольства та промислових товарів у містах. Для покращення відповідної ситуації муніципальні органи організовували продовольчі комітети, які входили до складу виконавчих структур міського управління. Згодом, з приходом до влади Тимчасового уряду, думи отримали право делегації своїх представників до міських продовольчих управ. Для продажу товарів споживання громадські управління відкривали міські крамниці. У період гетьманату П. Скоропадського повноваження міського самоврядування в продовольчій сфері були дещо обмеженими контролем Державного Хлібного Бюро. Однак через відсутність коштів, вільного залізничного транспорту та загальний дефіцит продуктів харчування в південно-західних губерніях ситуація з товарами споживання в 1914 - 1918 рр. була вкрай напруженою. До інших обов'язків, які постали перед думами й управами Волині та Поділля в цей період, була участь у постачанні для населення матеріалів для опалення, допомога загальнодержавним гуманітарним організаціям, спрямованим на допомогу армії, тощо. Усі ці обставини суттєво ускладнювали діяльність органів самоврядування в галузі міського господарства в роки Першої світової війни та революційних змін.

Результатом дослідження, проведеного в розділі, стали висновки про стан та функціонування прибутково-видаткової системи органів міського громадського управління Волинської та Подільської губерній у 1892 - 1918 рр. Підкреслено важливість ролі міського самоврядування в розвитку господарства міст, а також обмеженість можливостей муніципальних органів внаслідок дефіциту коштів.

Четвертий розділ “Робота органів міського самоврядування у соціальній та культурно-освітній сферах” має два підрозділи. У першому - “Діяльність органів міського громадського управління у сфері соціальної опіки” - досліджено роботу муніципальних органів Волинської та Подільської губерній у 1892 - 1918 рр. у соціальній сфері. Наголошено на тому, що діяльність міського самоуправління щодо соціальної опіки була багатогранною. Зокрема, до його компетенції входили виплати коштів на користь осіб, які не могли забезпечити собі належних умов для проживання. При цьому міста робили асигнування державним чи приватним благодійним установам або організовували власні попечительства, які призначалися для збору пожертвувань, надання допомоги нужденним та постійного нагляду за ними. Їх очолювали міські голови або особи, обрані управою. Одним із варіантів допомоги незаможним із боку муніципальних органів було відкриття для них закладів дешевого харчування. Наступний крок у цьому напрямку - продаж бідному населенню дров за пільговими цінами. Дуже важливою в діяльності муніципальних органів була турбота про дітей, позбавлених батьківського нагляду. Для них створювали притулки та школи. Заслуговує на увагу також допомога дум колишнім службовцям установ, які мали зв'язок з міським управлінням, та особам, позбавленим соціального становища внаслідок ув'язнення.

Соціальна допомога нужденним стала одним із найголовніших завдань, яке постало перед органами міського самоврядування в роки Першої світової війни. Насамперед це стосувалося родин чоловіків, мобілізованих до армії, які були позбавлені засобів для існування. Для них було організовано щомісячну виплату утримань. Крім цього, управління міст брало участь в організації громадської зайнятості для безробітних, догляді за пораненими, будівництві та роботі шпиталів, допомагало державним та приватним гуманітарним установам тощо.

Великою перешкодою в роботі муніципальних органів була обмеженість коштів. Це призводило до того, що асигнування на благодійність були вкрай обмеженими. Міста Подільської губернії у 1912 р. виділили на цю статтю витрат лише 10978 руб., що становило 0,7 % всіх видатків, а міста Волині у 1913 році - менше 9 тис. руб., або 0,6 %. Відсутність вільних коштів не дозволяла міським думам суттєво покращувати роботу в соціальній сфері.

Отже, соціальна допомога населенню з боку органів міського самоврядування була досить різноманітною, однак обмеженою через фінансову бідність муніципальних бюджетів.

У другому підрозділі “Роль муніципальних органів Волині та Поділля у розвитку культури та освіти” проаналізовано вплив органів міського громадського управління на розвиток освіти та культури. Підкреслено, що вони відігравали важливу роль в утриманні навчальних закладів, зокрема у сфері початкової освіти. Так, однокласні молодші школи, як правило, повністю перебували на утриманні органів міського громадського управління. Участь органів самоврядування в роботі двокласних початкових та чотирикласних училищ полягала в допомозі державі щодо їх утримання шляхом надання фінансування з місцевого бюджету. Також органи міського громадського управління призначали субсидії для покращення їх внутрішнього благоустрою церковно-приходським училищам. На початку другого десятиліття ХХ ст. органи самоврядування включилися в реалізацію урядового проекту введення загальної початкової освіти, завершити який не вдалося через події Першої світової війни та революційні зміни 1917 - 1918 рр.

Особливу увагу думи й управи звертали на розвиток середніх шкіл. Міські управління були уповноважені клопотати перед урядом про відкриття шкіл, наймали приватні будинки або розташовували училища та гімназії в спорудах, які належали місту. Крім цього, міське самоуправління асигнувало кошти на облаштування навчальних закладів, виплату заробітної плати вчителям та обслуговуючому персоналу, стипендії учням тощо. Доведено, що освіта займала провідне місце серед завдань для муніципальної влади. Також на території Волині та Поділля в досліджуваний період за підтримки міського громадського управління було відкрито два вищі навчальні заклади - Вінницький учительський інститут та Кам'янець-Подільський державний український університет.

У сфері культури муніципальні органи займалися розвитком бібліотечної справи, зокрема заснуванням та фінансуванням громадських бібліотек-читалень, а також розробкою правил користування літературою. Вказано на те, що в житті бібліотек провінційних міст значення міського самоврядування було вагомішим, ніж у Житомирі та Кам'янці-Подільському. Також міста утримували театри та контролювали проведення вистав. Крім цього, громадське самоврядування засновувало художні школи, установлювало порядок роботи міських кінотеатрів, асигнувало кошти на утримання музеїв тощо. Окремо необхідно відзначити проведення культурно-масових заходів із нагоди відзначення роковин подій, пам'ятних у російській історії, а також ювілеїв визначних осіб. Водночас муніципальні органи не мали можливості вшановувати пам'ять українських культурних діячів через заборону губернської влади. Лише після Лютневої революції 1917 р. ці обмеження були зняті.

Отже, окрім роботи, пов'язаної безпосередньо з міським господарством, органи громадського управління працювали також у соціальній сфері та галузі освіти й культури.

У висновках узагальнено результати дослідження визначених у дисертації проблем, головними з яких є такі:

історіографія теми має кілька періодів, визначених за хронологічним принципом: дореволюційний, радянський, еміграційний та сучасний. Основу дореволюційної літератури складають видання, присвячені пошуку шляхів покращення умов праці для самоврядування міст та критичному аналізу Міського положення 1892 р. Радянські дослідники, як правило, згадували органи міського управління у контексті розгляду революційних подій та діяльності більшовиків. При цьому вони давали переважно негативну оцінку муніципальним органам. Українська еміграційна література практично не розглядає тему міського самоврядування. Лише у період незалежності з'явилися праці, присвячені різним аспектам діяльності муніципальних органів наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Їх тематична спрямованість є досить широкою. Разом з тим відсутнє комплексне дослідження соціально-економічної діяльності органів міського самоврядування у Волинській та Подільській губерніях у 1892 - 1918 рр. Джерельна база, яка представлена матеріалами низки центральних та обласних архівів, опублікованими документами, періодичними виданнями, дозволяє вирішити поставлені у дисертації завдання;

органи міського громадського управління наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. керувалися у своїх діях Міським положенням 1892 р., яке, порівняно з попереднім законом 1870 р., значно обмежувало права та рівень самостійності в роботі міського самоврядування. Так, коло обов'язків міського громадського управління стосувалося лише безпосередньо господарської сфери, значно суттєвішою стала залежність органів міського громадського управління від рішень представників центральної влади тощо. Актуальним для Волинської та Подільської губерній, які були місцем осілості для євреїв, було зменшення можливої кількості членів дум із нехристиян - вона не могла перебільшувати одну п'яту частину всіх гласних. Натомість муніципальне законодавство періоду 1917 - 1918 рр. було більш демократичним. Коло повноважень розпорядчих та виконавчих органів самоуправління, визначених Міським положенням 1892 р., було виключно господарським. Вони були позбавлені будь-якого адміністративного впливу на різні галузі міського життя. У 1917 р. роль громадського управління в житті міст було дещо розширено. Окрім господарської сфери діяльності, муніципальні органи отримали право контролю міської міліції, адміністративного впливу на освітні заклади тощо;

основними складовими прибуткової системи міського самоврядування були податки та доходи від майна, яке належало місту. До податків входили оціночний збір, збори з патентів на право займатися торговельною та промисловою діяльністю, податки з готелів, постоялих дворів, пивних крамниць та винних складів, з візницького та перевозного промислу, з коней та екіпажів, які належали приватним особам, з велосипедів та автомобілів тощо. Оціночний збір був основним податком, який стягувався на користь міст. Серед прибутків від майна головне значення для більшості міст Волині та Поділля мала оренда міської землі приватними особами. Приносили прибутки також оренда міської нерухомості, експлуатація комунальних підприємств тощо. Система прибутків була недосконалою, оскільки не було взято до уваги чимало можливих джерел оподаткування, зокрема податків на прибутки та на додану вартість, а також суттєво обмежено існуючі, насамперед оціночний збір;

серед напрямків діяльності муніципальних органів у міському господарстві можна відзначити заходи, спрямовані на створення необхідних та безпечних умов для проживання населення. Так, думи та управи вирішували проблеми організації протипожежної безпеки, водопостачання, комунального транспорту, брукування та освітлення вулиць, медичної сфери тощо. Вони суттєво впливали на розвиток господарства міст і виконували цілу низку важливих функцій, які мали прямий або опосередкований вплив на умови життя населення. Водночас міста витрачали великі кошти на потреби, не пов'язані безпосередньо з їх інтересами. Насамперед це стосується асигнувань на утримання військових частин та поліції, які робили муніципальні органи, незважаючи на надходження відповідних кредитів від держави. Варто відзначити, що міста Волині та Поділля були змушені робити значні витрати на потреби військових частин. Велика кількість військовослужбовців у містах пояснюється прикордонним розташуванням вказаних губерній. Ці фактори помітно гальмували діяльність дум та управ;

основними напрямками діяльності міського громадського управління в соціальній сфері були організація догляду за особами, які не могли забезпечити для себе належних умов для існування, захист дітей, позбавлених батьківської опіки, утримування колишніх власних службовців, а також працівників установ, які фінансувалися з муніципальної скарбниці, тощо. У роки Першої світової війни головним завданням міського самоврядування у галузі соціальної опіки стала допомога родинам чоловіків, призваних до армії. Крім цього, в цей час управління міст брало участь у організації громадської зайнятості для безробітних, догляді за пораненими, будівництві та роботі шпиталів, допомагало державним та приватним гуманітарним установам, відкривало притулки та майстерні для колишніх військових, постраждалих в ході боїв, надсилало подарунки на свята солдатам діючої армії тощо;

в освітній галузі органи міського громадського управління були уповноважені клопотати перед урядом про відкриття шкіл, передавали для їх побудови ділянки землі, брали участь у спорудженні будинків для розміщення навчальних закладів. У початкових училищах та гімназіях, які фінансувалися виключно міським управлінням, із муніципальної скарбниці отримували заробітну плату вчителі та обслуговуючий персонал. На початку другого десятиліття ХХ ст. органи самоврядування залучено до реалізації урядового проекту введення загальної молодшої освіти, відповідно до якого було заплановано відкриття початкових училищ. У галузі культури громадське управління міст засновувало та фінансувало бібліотеки, сприяло розвитку театральної справи, відкривало школи мистецтва, контролювало діяльність міських кінотеатрів тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Седляр А. В. Діяльність органів міського самоврядування в період правління гетьмана П. Скоропадського (на матеріалах Волинської губернії) / А. В. Седляр // Часопис української історії: Збірник наукових статей. - К., 2006. - Вип. 5. - С. 94 - 99.

Седляр А. В. Соціальна допомога місцевому населенню органів міського самоврядування на Волині та Поділлі під час Першої світової війни (липень 1914 - лютий 1917 рр.) / А. В. Седляр // Часопис української історії. - К., 2007. - Вип. 6. - С. 64 - 68.