Особенности государственного управления в России в эпоху Николая I. Характер делопроизводства. Власть столоначальников

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БРЯНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра "Философии, истории и социологии"

Контрольная работа

по истории государственного управления России на тему:

“Особенности государственного управления в России в эпоху Николая I. Характер делопроизводства. Власть столоначальников”

Выполнил студент: Алтухова В.В.

группа 11- ИВТ (ПО) 1,

зачетная книжка № 11.1515

Преподаватель: Чувилин Л.И.

Брянск, 2011

• Оглавление
• Введение
• 1. Особенности государственного управления в эпоху Николая I
• 1.1 Позиция Николая I в начале правления
• 1.2 Кодификация законов
• 1.3 Крестьянский вопрос при Николае I
• 1.4 Полицейская система при Николае I
• 2. Становление цензурного аппарата
• 3. Характер делопроизводства
• 4. Власть столоначальников
• Литература

Введение

Эпоха правления императора Николая I до сих пор тревожит умы историков. Именно поэтому эта тема является актуальной на сегодняшний день. Изучаются документы, анализируются события, постепенно проливая свет на эпоху великих людей, таких как: Сперанский М.М., Канкрин Е.Ф., Киселева П.Д., эпоха мужества Российского народа пусть проигравшей в крымской войне, но дорого продавших это поражение, и культуры.

Тридцатилетнее царствование Николая I (1825 - 1855) составило целую эпоху в отечественной истории. Её содержание традиционно определяется в литературе как период наивысшего могущества самодержавной власти. А. Е. Пресняков стал одним из первых историков называть этот период «апогеем самодержавия». Историк писал: «Время Николая I -- эпоха крайнего самоутверждения русской самодержавной власти в ту самую пору, как во всех государствах Западной Европы монархический абсолютизм, разбитый рядом революционных потрясений, переживал свои последние кризисы». А. Е. Пресняков подчеркивал цельность фигуры Николая I: «Нет сложности в этом мировоззрении, нет колебаний в этой прямолинейности».

Правление императора Николая I во многом определило судьбы России и ее граждан и стереотипы европейских представлений о ней.

кодификация закон цензурный делопроизводство

1. Особенности государственного управления в эпоху Николая I

Император Николай I принадлежал вместе с младшим братом Михаилом ко второму поколению сыновей Павла и получил поэтому иное воспитание, непохожее на то, какое дано было старшим братьям - Александру и Константину. Третий брат готовил себя к очень скромной военной карьере; его не посвящали в вопросы высшей политики, не давали ему участия в серьезных государственных делах.

Не имея серьезных занятий, великий князь каждое утро проводил по нескольку часов во дворцовых передних, теряясь в толпе ждавших аудиенции или доклада. При нем, как при третьем брате, не стеснялись. Великий князь мог наблюдать людей в том виде, как они держались в передней, т. е. в удобнейшем для их наблюдения виде. Он здесь узнал отношения, лица, интриги и порядки, так как в той сфере, где он вращался, интриги были синонимом порядка. Эти мелкие познания очень понадобились ему на престоле; он вступил на престол с очень скромным запасом политических идей, которых так много принес сюда его старший брат. Вот почему он мог заглянуть на существующий порядок с другой стороны, с какой редко удается взглянуть на него монарху. Александр смотрел на Россию сверху, со своей философской политической высоты, а, как мы знаем, на известной высоте реальные очертания или неправильности жизни исчезают. Николай имел возможность взглянуть на существующее снизу, оттуда, откуда смотрят на сложный механизм рабочие, не руководствуясь идеями, не строя планов.

Николай поставил себе задачей ничего не переменять, не вводить ничего нового в основаниях, а только поддерживать существующий порядок, восполнять пробелы, чинить обнаружившиеся ветхости помощью практического законодательства и все это делать без всякого участия общества, даже с подавлением общественной самостоятельности, одними правительственными средствами; но он не снял с очереди тех жгучих вопросов, которые были поставлены в прежнее царствование, и, кажется, понимал их жгучесть еще сильнее, чем его предшественник. Итак, консервативный и бюрократический образ действия - вот характеристика нового царствования; поддержать существующее помощью чиновников - еще так можно обозначить этот характер.

В первое время под свежим впечатлением недавно пережитых событий новый император был близок к мысли о реформах, но он поставил себе ближайшей задачей предварительно войти в положение дел и принялся усердно изучать самые грязные подробности. В губернии он разослал доверенных сановников для производства строгой ревизии. Вскрывались ужасающие подробности. Обнаруживалось, что в Петербурге, в центре, ни одна касса никогда не проверялась, все денежные отчеты составлялись заведомо фальшиво, несколько чиновников с сотнями тысяч пропали без вести. В судебных местах император нашел два миллиона дел, по которым в тюрьмах сидело 127 тыс. человек. Сенатские указы оставлялись без последствий подчиненными учреждениями. Губернаторам назначен был годовой срок для очистки неисполненных дел; император сократил его до трех месяцев, дав неисправным губернаторам положительное и прямое обещание отдать их под суд.

Чтобы поправить действие правительственного механизма, столь расстроенного, составлена была комиссия, известная под именем сенатора Энгеля. Комиссия должна была выработать проект нового судебного устройства. Выработанный проект отличался очень либеральными началами: уничтожалось тайное канцелярское производство, вводилась несменяемость судей и более строгое распределение судебных дел от административных. Император вполне одобрил эти проекты, но нашел их более рассчитанными на будущее, чем на настоящее, и оставил их без последствий. В этом отношении императора к преобразовательным проектам и выразилось основное начало, которым он руководился. Он одобрял все хорошие предложения, которые могли поправить дело, но никогда не решался их осуществить. Поддерживать существующий порядок - вот программа нового правительства.

1.2 Кодификация законов

К числу бесспорных достижений времени царствования Николая I можно отнести кодификацию законов. Речь шла о Комиссии составления законов, которая была преобразована во II Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Перед II отделения была поставлена задача по кодификации разрозненного и запутанного российского законодательства.

В то же время именно Сперанскому, хотя он и не занял официального поста, было поручено общее "возглавление" всего дела. До самой смерти Сперанский руководил II Отделением без какого-либо юридического оформления своей нелегкой миссии.

Штат II Отделения состоял из 20 человек. Кроме чиновников, во II Отделение были зачислены известные ученые: профессор А.П.Куницын, преподававший в Лицее А.С.Пушкину, и профессор М.Г.Плисов - они оба были уволены из Санкт-Петербургского университета за вольнодумство и демонстративно приняты Сперанским и Балугьянским на службу, а также профессор В.Е.Клоков, действительный статский советник Цейер, коллежский секретарь Н.М. Старцов", ставший ближайшим помощником Сперанского в последние годы его жизни будущего графа, и барон Корф. На содержание II Отделения было ассигновано 37 800 рублей. Отдельной строкой финансировалось приобретение книг для II Отделения - 10 000 рублей в год.

Был подготовлен план, наметивший три главных направления:

1)создание свода всех изданных в России законов;

2)систематизация действующих законов и разработка нового кодекса.

К 1830 г. было составлено Полное собрание законов, которое включало более 30 920 нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г., и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г. , написанным самим Сперанским. Первое издание Полного собрания законов состояло из 40 томов законов и 6 томов приложений (алфавитно-предметный и хронологический указатели, графики, рисунки и т.д.). Забегая вперед, скажем, что сразу же началось второе, а через полвека - третье издание Полного собрания законов. Новые нормативные акты составляли тома, выходившие ежегодно.

Публикация Полного собрания законов стала подготовительным этапом перед составлением и изданием Свода законов, который должен был включать только действующие нормативные акты. Проверка того, является ли тот или иной акт действующим и не противоречащим другим актам, возлагалась на специальные ревизионные комитеты, образованные при министерствах и главных управлениях. Законы систематизировались не по хронологическому, как в полном собрании законов, а по отраслевому принципу. Для каждой статьи Свода законов был подготовлен комментарий, носивший значение толкования, но не имевший силы закона. Свод законов был опубликован в 1832 г. и состоял из 15 томов. За первым изданием Свода законов последовали два полных (1842, 1857) и шесть неполных (1833, 1876, 1885, 1886, 1887, 1889 гг.) изданий.

10 января 1832 г. на заседании Государственного совета были рассмотрены Свод законов и Полное собрание законов. Было принято решение ввести в действие Свод законов с 1 января 1835 г., а перед этим разослать это издание во все правительственные учреждения для ознакомления и подготовки. По плану Сперанского создание Полного собрания законов должно было предварять создание Свода законов, а Свод в свою очередь должен был стать предварительным этапом перед подготовкой нового Уложения. Новое Уложение так и не было составлено, а его роль стал играть сам Свод законов.

Вместе с тем кодификация права была огромным шагом вперед. Заслуги Сперанского в осуществлении этого титанического труда были бесспорны и признаны Николаем I перед лицом всех сановников на заседании Государственного совета 19 января 1833, принявшем решении о введении в действие Свода законов.

1.3 Крестьянский вопрос при Николае I

В первые годы своего царствования Николай I не придавал большого значения крестьянскому вопросу. Постепенно, однако, царь и его ближайшее окружение приходили к мысли, что крепостное право таит в себе опасность новой пугачевщины, что оно задерживает развитие производительных сил страны и ставит ее в невыгодное положение перед другими странами -- в том числе и в военном отношении.

Разрешение крестьянского вопроса предполагалось вести постепенно и осторожно, рядом частичных реформ. Первым шагом в этом направлении должна была стать реформа управления государственной деревней. В 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, которое возглавил П. Д. Киселев. Это был боевой генерал и деятельный администратор с широким кругозором. В свое время он подавал Александру I записку о постепенной отмене крепостного права, дружил с декабристами, не зная об их заговоре. В 1837--1841 гг. Киселев добился проведения ряда мер, в результате которых удалось упорядочить управление государственными крестьянами. В их деревнях стали открываться школы, больницы, ветеринарные пункты. Малоземельные сельские общества переселялись в другие губернии на свободные земли.

Особое внимание киселевское министерство уделяло поднятию агротехнического уровня крестьянского земледелия. Широко внедрялись посадки картофеля. Местные чиновники принудительно выделяли из крестьянского надела лучшие земли, заставляли крестьян сообща, засевать их картофелем, а урожай изымали и распределяли по своему усмотрению, иногда даже увозили в другие места. Это называлось «общественной запашкой» призванной страховать население на случай неурожая. Крестьяне же увидели в этом попытку внедрить казенную барщину.

По государственным деревням в 1840--1844 гг. прокатилась волна «картофельных бунтов». Вместе с русскими в них участвовали мари, чуваши, удмурты, коми.

Помещики тоже были недовольны реформой Киселева. Они опасались, что попытки улучшить быт государственных крестьян усилят тяготение их крепостных к переходу в казенное ведомство. Еще большее недовольство помещиков вызывали дальнейшие планы Киселева. Он намеревался провести личное освобождение крестьян от крепостной зависимости, выделить им небольшие земельные наделы и точно определить размер барщины и оброка.

Недовольство помещиков и «картофельные бунты» вызвали в правительстве опасение, что с началом отмены крепостного права придут в движение все социальные группы и сословия огромной страны. Именно роста общественного движения больше всего боялся Николай I.

Реформа управления государственной деревней оказалась единственным значительным мероприятием в крестьянском вопросе за все 30-летнее царствование Николая I.

Волостное и сельское управление были построены на начале крестьянского самоуправления. Министерство графа П. Д. Киселева заботилось об удовлетворении хозяйственных и бытовых нужд крестьян: производило размежевание земель, отводило дополнительные наделы для малоземельных, устраивало ссудо - сберегательные кассы, школы и больницы. Реформа государственной деревни, проведенная П. Д. Киселевым, новая форма организации казенных крестьян (в том числе введение самоуправления) послужила образцом для устройства помещичьих крестьян по освобождении их от крепостной зависимости.

1.4 Полицейская система при Николае I

В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского величества (СЕИВ) канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения СЕИВ канцелярии. Из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

Одной из обязанностей Третьего Отделения, которые частично совпадали с обязанностями обычных министерств, было предоставление Императору «донесения о всех делах». Сведения поставляла сеть осведомителей, а затем эти сведения анализировались в самом отделении узким кругом доверенных чиновников. На Третье отделение была возложена ответственность за элитный корпус жандармов, набиравшихся из армейских офицеров.

Два года спустя, в 1828 г., секретным указом император поручил Третьему отделению осуществлять цензуру и доносить о произведениях, «способствовавших распространению безверия или о тех, в коих чувствовалось уклонение автора от обязанностей верноподданного».

III Отделение было объявлено органом «высшей полиции». В сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К Функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о «всех без исключения происшествиях, а также статистических сведений «до полиции относящихся».

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

2. Становление цензурного аппарата

В отношении цензуры Николаю I не пришлось изобретать что-то новое: на первых порах его вполне устроила та политика, которую проводил министр духовных дел и народного просвещения в 1824-1828 гг. А.С. Шишков в конце жизни Александра I. Именно при Николае I этот государственный деятель смог реализовать свои идеи о цензуре, не имевшие поддержки Александра I. Шишков предлагал свой проект цензурного аппарата. По нему цензурное управление должно состоять из двух комитетов: верхнего (министры народного просвещения, полиции, обер-прокурор Синода и президент Академии наук) и нижнего («избранные, возмужалые, добронравные люди», ученые, знающие языки и словесность), включающего отделы по родам подлежащих цензуре книг.

Новый цензурный устав был принят 10 июня 1826 г. и лег в основу осуществляемой цензурной реформы. В 11 главах определялись цели и задачи цензуры, излагались ее организационные основы, фактически предлагалась первая в истории России структура цензурного аппарата. В остальных 8 главах подробнейшим образом раскрывался характер, способы и методы цензуры разных типов произведений печати.

Положения цензурного устава 1826 г. сводились к следующему:

- цензура должна контролировать три сферы общественно-политической и культурной жизни общества: 1) права и внутреннюю безопасность; 2) направление общественного мнения согласно с настоящими обстоятельствами и видами правительства; 3) науку и воспитание юношества;

- традиционно цензура вверялась Министерству народного просвещения, а руководило всею ее деятельностью Главное управление цензуры;

- право на цензуру оставалось за духовным ведомством, академией и университетами, некоторыми административными, центральными и местными учреждениями.

Деятельность цензуры регламентировалась в 8 главах устава. Запрещалось:

- места в сочинениях и переводах, «имеющие двоякий смысл, ежели один из них противен цензурным правилам», т.е. цензор получил право по-своему улавливать заднюю мысль автора, видеть то, чего нет в произведении, которое он рассматривает;

- «всякое историческое сочинение, в котором посягатели на законную власть, приявшие справедливое по делам наказание, представляются как жертвы общественного блага, заслужившие лучшую участь»;

Новый цензурный устав был перегружен такими подробностями, которые не имели прямого отношения к цензуре, загромождали и без того громоздкий его текст, а потому вносили путаницу в действия цензоров. Поэтому император решил пересмотреть устав в целом.

По Высочайшему повелению для этого была организована авторитетная комиссия, состоявшая из В.С. Ланского, А.X. Бенкендорфа, князя И.В. Васильчикова, тайного советника графа С.С. Уварова, действительного статского советника Д.В. Дашкова. Комиссия выработала проект нового цензурного устава, который был вынесен на Государственный совет. Мнение последнего, представленное Николаю I, довольно основательно и вполне объективно показывало преимущества этого нового цензурного документа. 22 апреля 1828 г. третий цензурный устав был утвержден. Долгие годы, фактически до 60-х годов, он служил законным руководством для цензурного аппарата страны. В противоположность старому уставу устав 1828 г. предписывал цензорам:

- «принимать всегда за основание явный смысл речи, не дозволяя себе произвольное толкование оной в дурную сторону», не придираясь к словам и отдельным выражениям;

- не «входить в разбор справедливости или неосновательности частных мнений или суждений писателя», а также и в «суждение о том, полезно или бесполезно рассматриваемое сочинение»;

- «исправлять слог или заменять ошибки автора в литературном отношении», т.е. не выступать в качестве редактора.

Существенно отличалась по новому цензурному уставу в сравнении с прежним организационная структура цензурных учреждений: она упрощалась, а число цензоров увеличивалось, и их труд облегчался. Впервые создавался столь представительный и авторитетный орган, объединявший разные заинтересованные в цензурной политике стороны.

Созданная по уставу 1828 г. структура цензурного аппарата стала основой на последующие годы.

Постепенно расширялся круг ведомств и учреждений, имевших право на цензуру, а этим расширялась возможность цензурного произвола. Рядом повелений императора Николая I 30-40-х годов разным ведомствам и учреждениям: Министерствам Двора, Финансов, Военному, Внутренних дел, II и III отделениям С. Е. Императорского Величества Канцелярии, Военно-топографическому депо, шефу жандармов, Почтовому департаменту, Вольно-Экономическому обществу, Комиссии построения Исаакиевского собора, Кавказскому комитету, Главному попечительству детских приютов, Управлению государственного Коннозаводства и т д. - было предоставлено право просматривать и одобрять к печати книги, журнальные и газетные

Решение всех цензурных вопросов в период царствования Николая I происходило при самом активном участии императора, что составляет особенность этого периода истории цензуры. Николай I всегда ревностно следил за журналистикой и действиями цензуры, сам выступал в качестве главного цензора в своей державе и цензора цензоров.

Николай I, без сомнения, был настоящим цензором цензоров, о чем они хорошо знали. Наделенный неограниченной властью, он мог не только административно наказать, но и лишить места работы. Именно Николай I определил целый ряд направлений, на которые цензура должна была обращать пристальное внимание. На протяжении всего царствования Николай I, бдительно следил за деятельностью самого цензурного аппарата, контролировал творчество ведущих литераторов и публицистов, основные издания страны и способствовал установлению субъективного и жесткого режима цензуры в своем государстве, особенно в последние годы правления.

Министерству народного просвещения приходилось постоянно считаться с этой бурной цензурной деятельностью самодержца, а также С. Е. Императорского Величества Канцелярии и особенно III отделения и Министерства Двора.

3. Характер делопроизводства

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».

«Общим учреждением министерств» - законодательным актом, определившим всю систему министерского устройства, вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения.

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (или письмоводство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и глав управляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) -- донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации -- журнальная.

Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе -- «исполнительные бумаги».

От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета -- высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров -- выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления.

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, написание адреса и др.). Законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел -- проверка ведения дел составляла самостоятельный участок делопроизводства. Она являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях -- начальников присутственных мест и самого губернатора. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

Последняя стадия «производства дел» -- отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах -- отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

При Николае I и на протяжении всего XIX осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

4. Власть столоначальников

Областное управление при Николае I осталось на прежних основаниях, даже в прежнем виде; оно не было усложнено, подобно центральному; подверглось некоторым изменениям только управление сословное, дворянское. Как мы знаем, дворянству было предоставлено учреждениями решительное господство в местном управлении. По закону 1831 г. дворянству предоставлено было право выбирать председателей обеих палат. Таким образом, и общий суд, несословный, в губернии отдан был в распоряжение дворянства, но зато было ограничено право участия дворянства в губернском управлении установлением ценза. В губернских учреждениях 1775 г. на дворянских съездах право выбора имел каждый потомственный дворянин или высший штаб-офицерский чин. Положение точнее определяло участие дворян в съездах и выборах: именно, одни дворяне могли участвовать в съездах с голосом, другие - без голоса. Право участвовать с голосом имел потомственный дворянин, достигший 21 года, имевший недвижимую собственность в губернии, получивший на действительной службе по крайней мере чин 14-го класса или служивший три года по дворянским выборам, вот главные условия. Не удовлетворявшие им потомственные дворяне участвовали в съездах без голоса. При том и право голоса было двоякое: одни дворяне подавали голос во всех делах, обсуждавшихся в собрании, другие во всех, кроме выборов; право участвовать во всех делах и в выборах предоставлено было потомственным дворянам, которые имели в губернии не менее 100 душ крестьян или не менее 3 тыс. десятин удобной, хотя и незаселенной, земли. Голос во всех делах, кроме выбора, принадлежал потомственным дворянам, которые имели в губернии менее 100 душ или 3 тыс. десятин земли. Один разряд дворян имел непосредственное право голоса, другой - посредственный голос через уполномоченных; именно мелкие участки складывались в одно, так чтобы их совокупность составляла нормальный участок в 100 душ, и выбирали одного уполномоченного на дворянский съезд. Законом 1837 г. усложнено было устройство земской полиции, как известно, руководимой дворянством. Исправник, начальник уездной полиции, действовал по-прежнему, но каждый уезд разделен на станы, и во главе стана поставлен был становой; становой - коронный чиновник, который назначается губернским управлением только по рекомендации дворянского собрания. Принимая во внимание все перемены, внесенные в губернское управление, следует сказать, что влияние дворянства на местное управление не было усилено; расширено было участие, но вместе и ослаблено введением цензов и сочетанием выборных должностей с коронными. До сих пор дворянство было руководящим классом в местном управлении; со времени издания законов 1831 и 1837 гг. дворянство стало вспомогательным средством коронной администрации, полицейским орудием правительства.

Вот и все важные перемены, какие были внесены в центральное и губернское управление. Этими переменами нарушено было равновесие между тем и другим; центральное управление было страшно расширено, и в нем получила необыкновенное развитие канцелярия; местное управление осталось в прежней форме. Если мы представим усиленную деятельность, какая внесена была императором в учреждения, то нам понятен будет главный недостаток управления. Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а "очистить" бумагу - вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги. Этот недостаток и выражен был самим наблюдательным императором, который сказал раз, что Россией правит не император, а столоначальники. Такой вид представляло здание бюрократизма, как оно было поставлено в это царствование, т. е. как оно было тогда завершено. Не доверяя общественности, Николай I видел главную свою опору в армии и чиновничестве. В николаевское царствование шло дальнейшее разрастание бюрократического аппарата. Появлялись новые министерства и ведомства, стремившиеся создать свои органы на местах. Объектами бюрократического регулирования становились самые различные отрасли человеческой деятельности, в том числе религия, искусство, литература, наука. Быстро росла численность чиновников. В начале XIX в. их насчитывалось 15--16 тысяч, в 1847 г.--61,5 тысяч и в 1857 г.-- 86 тысяч.

Усиливался, переходя все разумные пределы, управленческий централизм. Почти все дела решались в центральных ведомствах. Даже высшие учреждения (Государственный совет и Сенат) были перегружены массой мелких дел. Это породило громадную переписку, нередко носившую формальный характер. Губернские чиновники иногда строчили ответ на бумагу из Петербурга, даже не прочитав ее. Однако сущность бюрократического управления состоит не в исписывании большого количества бумаг и канцелярской волоките. Это -- его внешние признаки. Сущность же в том, что решения принимаются и проводятся в жизнь не каким-либо собранием представителей, не единолично ответственным должностным лицом (министром, губернатором), а всей административной машиной в целом. Министр же или губернатор составляют только часть этой машины, хотя и очень важную.

Заключение

Николая I не готовили к управлению государством. Но железная воли и природный ум дали возможность достаточно эффективно управлять государством. В качестве главной опоры Николай I видел разветвленный полицейский и бюрократический аппарат, по средствам которого он стремился контролировать все стороны жизни общества и государства. Цель политики он видел в укрепление внутреннего и внешнего положения России. Роль государственного совета, как законосовещательного органа уменьшилась.

Было составлено Полное собрание законов Российской империи. Высшая тайна полиция и цензура. Во главе с Бенкендорфом. Эта канцелярия осуществляла контроль за всеми сторонами российской жизни, ведала политическим сыском в России и за ее пределами. Это канцелярии подчинялся корпус жандармов. Он был образован в 1827 г. Страна была разделена на округа, во главе с жандармскими генералами.

Важность крестьянского вопроса осознавалось правительством Николая I. Создавались комитеты для решения этого вопроса. В 1841 г. был издан закон, запрещавший продавать крестьян по одиночке и без земли. В 1842 г. был издан указ об обязанных крестьянах. Он позволял помещикам отпускать крестьян на волю, предоставляя им землю в пользование, за что крестьянин отрабатывал повинность. В 1837-1841 гг. была проведена реформа государственной деревни. Государственным крестьянам было дано самоуправление, было упорядочен аппарат управления государственной Деревней.

Центральное управление было страшно расширено, и в нем получила необыкновенное развитие канцелярия. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Руководство делами уходило с центра вниз.

В 1826 г. был издан новый цензурный устав. Создаются два специальных надзорных комитета: Первый во главе с Меньшиковым, надзор над периодической печатью, второй во главе Бутурлиным, надзор над книгопечатанием.

Решение всех цензурных вопросов в период царствования Николая I происходило при самом активном участии императора, что составляет особенность этого периода истории цензуры. Николай I всегда ревностно следил за журналистикой и действиями цензуры, сам выступал в качестве главного цензора в своей державе и цензора цензоров.

Литература

- Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И. «Система государственного управления».

- Байнова М.С. «История государственного управления в России».

- Васильев В.И. «Местное самоуправление». Учебное и научно - практическое пособие.

- «Государственное управление в России». Учебник для вузов / Под ред. А.Н. Марковой.

- «История государственного управления в России» / Под ред. Р.Г. Пихои.

- Куликов В.И. «История государственного управления в России».

- Омельченко Н.А. « История России». Учебник.

- Рахматуллин М.А. «Император Николай I и его царствование. Наука и жизнь».

- Троицкий Н.А. «Николаевская Россия: Реформы Николая I». Журнал «Скепсис».

- Чиркин В.Е. « Государственное управление».

Размещено на Allbest.ru