Эволюция Законодательной власти в России: структуры органов, прав и обязанностей в конце XIX – начале XXI вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эволюция Законодательной власти в России: структуры органов, прав и обязанностей в конце XIX - начале XXI вв.

План

1. Становление общегосударственной коллегиальной, представительной законодательной власти. Зарождение советской формы народного представительства

2. Эволюция законодательной власти Советов. Формирование и совершенствование законодательной власти в Российской Федерации

Список литературы

1. Становление общегосударственной коллегиальной, представительной законодательной власти. Зарождение советской формы народного представительства

Существование любого государства невозможно без осуществления государственной власти, которая представляет собой разновидность социальной власти, имеющая политический и волевой характер, воплощающаяся в государственно-правовых институтах, основывающаяся на принуждении и предназначенная для осуществления созидательных задач. Составляющими частями государственной власти в рамках современной цивилизации повсеместно признаны законодательная, исполнительная и судебная ее ветви. Соотносятся эти ветви власти на основе принципа разделения властей. законодательный власть советский

Формирование концепции разделения властей имеет давнюю историю. Отдельные составляющие данной теории просматриваются в трудах греческих и римских мыслителей Древнего мира. В работах Аристотеля (384-322 гг. до н.э.), Эпикура (ок. 341-ок. 270 гг.), Полибия (ок. 201-ок. 120 гг. до н.э.). Однако авторство концепции разделения властей, бесспорно, принадлежит англичанину Дж. Локку (1632-1704 гг.) и французу Ш.Л. Монтескье (1689-1755 гг.), американцу Дж. Мэдисону (1751-1836 гг.).

Согласно теории разделения властей, законодательная, исполнительная и судебная ветви власти предоставляются различным людям и органам в соответствие с Конституцией это, во-первых. Во-вторых, все ветви власти равны перед законом и между собой. В-третьих, никакая ветвь власти не может пользоваться правами, предоставляемыми Конституцией другим ветвям власти. И, наконец, судебная власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняются только закону.

Разделение властей является признаком правового государства, гарантией его функционирования, что обеспечивается механизмом "сдержек и противовесов" т.е. частичным совпадением полномочий трех ветвей власти. Назначение принципа разделения властей заключается в исключении возможности концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа.

В деятельности современного государства принцип разделения властей играет определяющую роль и является одним из основополагающих конституционных принципов всех современных государств.

Неслучайно поэтому юридическое оформление принцип разделения властей впервые нашел в Конституции США (1787 г.), принятой в результате победоносного завершения войны за независимость США (1775-1783 гг.), и в конституционных актах Великой французской революции (1789-1794 гг.), которые знаменовали собой ликвидацию основополагающих средневековых устоев, тормозящих развитие цивилизации нового времени.

Конкретное претворение в жизнь принципа разделения властей весьма разнообразно и зависит от множества факторов, в том числе естественно-географических, этно-национальных, социально-экономических, политических, ментальных и т.п.

Идея разделение властей весьма опосредованно, но просматривается в трудах государственных деятелей России уже в XIV-XVI вв. Так, Даниил Заточник, Федор Карпов, Андрей Курбский выступали за симфонию законотворчества монарха и лучших людей. В XVIII в. В.Н. Татищев, исследуя историю российской государственности считал, что издаваемые монархом законы должны соответствовать естественному праву, справедливости и общей пользе. Соблюдение таких требований один человек не может полностью обеспечить, поэтому необходимо, сохранив за монархом формальное право на титул верховного законодателя, потребовать предварительного рассмотрения и одобрения каждого законопроекта различными ведомствами и выборными учреждениями. Роль монарха будет заключаться в подписании готового законопроекта. Князь М.М. Щербатов полагал, что монарх неправомочен объявлять войну, заключать мир. Устанавливать налоги, издавать законы "без согласия народа". Высшее правительство, представительный орган, должен состоять из дворянских, купеческих и мещанских депутатов. Составление законов поручается комиссии, состоящей из компетентных людей. Результаты ее работы следует систематически обнародовать. По мнению профессора юридического факультета Московского университета С.Е. Десницкого "законодательная власть осуществляется монархом совместно с однопалатным Сенатом, состоящим из 600-800 депутатов. Сенату дозволено с приказанием и по усмотрению монархов российских делать указы вновь, старые поправлять или уничтожать … и сверх того, пошлины в государстве налагать … войну продолжать и заключение трактатов с соседними державами наблюдать. Но конечное повеление принадлежит только монарху". А.Н. Радищев Александр Николаевич считал наилучшей политической организацией общества народное собрание, сформированное по образу северно-русских феодальных республик Новгорода и Пскова: "На вече весь народ течет". "Народ в собрании своем на вече был истинный Государь". По мнению Радищева, народ России исстари приверженец республиканской форме правлении.

В Российской империи в XIX в. на фоне обострения цивилизационных противоречий, делаются попытки реформирования различных сфер жизни общества и государства, чтобы росткам современной цивилизации не мешали развиваться средневековые устои российской государственности и права.

В работах М.М. Сперанского высказывались идеи о необходимости разделения властей. Критикуя русскую действительность, ученый указывал, что в России император соединяет в своих руках все власти - законодательную, исполнительную и судебную, и только "умственные границы" полагают предел этой власти. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, - "единый законодатель, судья и исполнитель своих законов". Мыслитель проектировал организацию системы представительных органов.

В практике государственного строительства российского государство ветви власти и принцип их разделения воплотились в своеобразные специфические формы.

Одной из ветвей власти является законодательная (представительная) власть. Эта ветвь власти выражает полномочия высших государственных органов издавать законы. Под термином "законодательная власть" понимаются также сами законодательные органы. Представительная (законодательная) власть является безусловным элементом государственного аппарата любого демократического государства.

Законодательная власть необязательно бывает представительная. Может быть законодательная власть монархической, коллегиальной, но не представительной (аристократия-олигархия), коллегиальной, но не представительной - прямой (народный сход), но в условиях Нового времени (большие пространства государств, большая численность населения, специализация по видам профессий) установился со времен просветителей 18 века стереотип, что законодательная власть обязательно сочетает в себе принцип народного представительства. Орган - специализированная часть государственной организации, которая занимается законодательной деятельностью.

История представительных учреждений в России относительно коротка - немного более 100 лет. Только в условиях начавшейся в 1905 г. Великой российской революции царское правительство вынуждено было пойти на определенные изменения системы государственной власти России. В феврале 1905 г. Николай II объявил о разработке проекта закона о привлечении избранных от населения лиц к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений. В августе 1905 г. были приняты Манифест об учреждении Государственной Думы, Положение о выборах в Государственную Думу. По этим законам Государственная Дума была представительным органом, избираемым на 5 лет.

Учреждение Положения о Государственной думе определяло ее компетенцию как органа, создаваемого для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, передаваемых императору через Государственный Совет, то есть законосовещательного органа. Она имела право законодательной инициативы, исключая Основные законы государства. Дума получила право обсуждения государственного бюджета (ограниченное различными оговорками). Положение о Думе определяло ее большую зависимость от императора. По указу императора Дума могла быть распущена досрочно. Его же указами устанавливалась продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и срока их перерывов в течение года.

По Манифесту от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" расширялись права Думы. Утверждалось, что никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной Думы, ей предоставлялось право контроля за исполнительными органами власти. Этот Манифест дополнил Манифест от 19 октября 1905 г.

Для более компетентного понимания сущности проблем, по которым предстоит законотворчество, и понимания эффективности этого законотворчества на практике Государственная Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствам, подчиненным правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня передачи им заявления о запросе дать ответ на запрос или известить Думу о причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.

Министры имели право отказаться от сообщений Думе разъяснений по предметам, которые не подлежали оглашению "по соображениям государственного порядка". Первая Дума за время своей деятельности 391 раз обращалась с запросами к министрам и Совету министров. Из них 198 запросов было адресовано министерству внутренних дел в связи с карательной политикой, сомнительными арестами, смертными приговорами, полицейским произволом. На некоторую часть запросов министры и правительство в целом не ответили. Контроль Думы оказался в значительной мере фикцией. Но, тем не менее, открытое обсуждение острых, политических вопросов на заседаниях Думы не могло не оказывать определенного влияния на правительственную политику. Так же как и по закону от 6 августа, в Думу воспрещалось являться депутациям. А также представлять словесные и письменные заявления и просьбы.

20 февраля 1906 г. было принято новое положение о Государственной Думе, которая наделялась законодательными правами, но законопроекты, принятые Думой, подлежали утверждению в Государственном Совете и Императором. Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничивало право императорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами. Устанавливалось, что Дума может выступить с законодательной инициативой по всем вопросам, за исключением Основных государственных законов.

Верхней палатой российского парламента стал Государственный Совет. 20 февраля 1906 г. был издан царский Указ "О переустройстве учреждения Государственного Совета". Государственный совет состоял из членов по высочайшему назначению и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала, и избирались новые члены. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от академии наук и университетов.

Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном Совете сохранялась государственная канцелярия. Государственный совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.

Согласно ст. 7 Основных государственных законов Российской империи Император осуществлял законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст. 86: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя императора".

Государственный Совет и Государственная Дума по Основным государственным законам сохраняли право законодательной инициативы по всем вопросам. Кроме положений основных законов, сохраняли право запроса. Государственная Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета, но с существенными ограничениями, введенными специальным указом от 8 марта 1906 г.: она не имела права уменьшать или изменять расходную часть бюджета по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы. Дума имела право заслушивать отчеты государственного контроля по исполнению бюджета, о постройке государственных железных дорог, об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.

Продолжительность заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором. Ст. 87 Основных государственных законов ограничивала законодательные права Государственной думы, предоставив право издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов Императору в период прекращения заседаний Думы. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном совете, ни в Положение о Думе и Государственном совете, ни в постановления о выборах в Государственный совет или в Думу.

Царское правительство широко использовало ст. 87 для принятия чрезвычайных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, Указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства. В период между первой и второй сессиями Государственной думы с 8 июля 1906 г. по 20 февраля 1907 г. было издано 60 указов.

На первом этапе Великой Российской революции - становление конституционной монархии (январь 1905г.- февраль 1917 г.), не произошло создания независимой специализированной законодательной власти. Законодательный процесс по-прежнему находился во власти монарха. Несмотря на то, что по закону никакой законодательный акт не мог быть принят без одобрения Государственной думы, Император не был ограничен в законотворчестве. Избирательный закон, Положение о Государственном совете, как верхней палате парламента, положение о самой Государственной думе не давали возможности создания полноценного независимого законодательного органа власти, представляющего интересы широких слоев российского общества. Государственная дума и Государственный совет оставались собраниями представителей правящей элиты с незначительным участием представителей от рабочих и крестьян.

В феврале-марте 1917 г. правление представителей династии Романовых прекратилось. Монархическая законодательная власть была ликвидирована. Начался новый, второй этап Великой Российской революции - формирование республиканского строя в России. 27 февраля 1917 г. членами Государственной думы было принято решение о создании временного комитета во главе с председателем Думы октябристом М.В. Родзянко. В этот же день состоялось так же первое заседание Петроградского Совета рабочих депутатов. Председателем Петросовета был избран меньшевик Н.С. Чхеидзе. 2 марта по согласованию Петроградского Совета и Временного комитета Государственной думы было сформировано Временное правительство, председателем которого стал князь Г.Е. Львов.

В связи с бессистемными попытками найти выход из политического кризиса после свержения с императорского престола Николая II Временное правительство в мае 1917 г. вынуждено было упразднить должности членов Государственного совета империи по назначению. Последующие события показали всю непрочность сложившейся конструкции власти, в т.ч. и законодательной. Без Государя Императора такой "парламент" перестал быть дееспособным. Он оказался бесполезным инородным телом на политико-правовом ландшафте России. В октябре 1917 г. была распущенна не работавшая Государственная дума и аннулированы полномочия членов Государственного совета по выборам.

В начале второго этапа Великой Российской революции, формирования республиканского строя в России, по всей стране стали создаваться представительные органы непривилегированных социальных групп - Советы. Согласно приказу № 1 Петроградского Совета от 1 марта, в воинских частях прошли выборы в солдатские комитеты, которые организационно сливались с Советами рабочих депутатов, образуя в них солдатские секции.

Так в России сложилась противоречивая система управления - двоевластие, при которой, по образному выражению современников: Временному правительству принадлежала власть, а Советам сила. Эти органы, выражавшие интересы столь различных слоев населения на определенном этапе революции нуждались в поддержке друг друга, но в результате июльского политического кризиса было сформировано второе коалиционное Временное правительство во главе с эсером А.Ф. Керенским и Советы объявили новое правительство "правительством спасения революции", наделив его чрезвычайными полномочиями.

В целом в ходе второго этапа Великой Российской революции не произошло слома прежней правовой системы. Однако существенно изменились субъекты законотворчества. Временное правительство издавало свои правовые акты в развитие и дополнения Основных государственных законов и Свода законов Российской империи. Стремясь развернуть активную законодательную деятельность, для подготовки законопроектов Временное правительство постановлением от 22 марта создало Юридическое совещание. В него вошли крупнейшие юристы России, что обеспечило высокое качество юридических актов, принимавшихся правительством. В основном приглашенные для работы юристы являлись членами партии конституционных демократов. Среди юристов России партия кадетов была настолько популярна, что ее называли юридической партией. Совещание должно было разработать проблемы публичного права, давать предварительные юридические заключения по законодательным и иным предложениям Временного правительства. Оно рекомендовало предоставить женщинам право занимать государственные должности. Одобрило создание примирительных камер для разрешения земельных конфликтов.

Созыв в мае 1917 г. съезда крестьянских представителей, а в июне - съезда Советов рабочих и солдатских депутатов породил идею придания самому съезду полномочий органа, перед которым отвечало бы правительство. На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. меньшевики и эсеры согласились с тем, что министры-социалисты, то есть эсеры и меньшевики, народные социалисты, должны нести ответственность перед рабочим съездом Советов. Но большевики потребовали образования правительства из среды съезда, следовательно, передачи власти Советам. Это исключало бы участие в правительстве кадетов. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило предложение большевиков.

Для разработки Конституции была создана особая комиссия, которая действовала весьма пассивно, поэтому разработанный проект не был вынесен для обсуждения и не стал законом. Такая же участь постигла проект закона об отмене социального деления общества и связанных с ним привилегий и ограничений. Под давлением Советов и Министерства Юстиции была образована комиссия для проведения "великих реформ". Для этого была создана специальная комиссия, которая так и не приступила к работе. Однако временное правительство приняло многочисленные нормативные акты по второстепенным вопросам, а проведение кардинальных преобразований российского законодательства было отложено до созыва Учредительного собрания.

В нормотворчестве этого периода позитивной оценки заслуживают Правила об охране лесов и об использовании вод.

1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой, и в начале осени предпринимались попытки сознания республиканского органа власти. Законодательным органом власти должен был стать Временный Совет Республики (предпарламент), созданный в ходе работы Демократического совещания, призванного сыграть роль новой государственной власти. 7 октября 1917 года предпарламент начал работу. Однако правительство перед ним не отвечало, и Временный совет республики стал совещательным органом при правительстве. Создание такого органа власти порождало иллюзию возможного мирного развития революции. Большевики, получившие 53 мандатов из 555, при сложившимся соотношении сил в предпарламенте саботировали его работу. Причем, лидер большевиков В.И. Ленин считал, что Россия должна быть не парламентской республикой, а республикой Советов.

Активное законотворчество началось в начале третьего этапа Великой Российской революции, этапа становления советской государственности.

Важную роль в становлении советского государственной власти и советского права сыграл II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, начавший свою работу в 22 ч 40 мин 25 октября 1917 г., который носил учредительный характер. На нем в законодательном порядке была закреплена Советская власть в России и намечена программа первоочередных мероприятий Советского государства.

В это время в стране существовало две системы Советов: Советы рабочих и солдатских депутатов и Советы крестьянских депутатов. Некоторые исследователи считают, что съезд неправомочен был решать вопросы за всю страну, так как на нем не было представлено крестьянство. Другие ученые, например Р.С. Мулукаев, им возражают, утверждая, что крестьяне были представлены на съезде через представителей 19 крестьянских Советов, 119 объединенных Советов и что солдаты в советах рабочих и солдатских депутатов были в основном крестьяне. Почти все окраины бывшей Российской империи прислали своих делегатов на съезд: Украина - 100, Прибалтика - 26, Белоруссия - 15, Закавказье - 12. северный Кавказ - 9, средняя Азия - 5, от Бесарабии было 3 делегата.

В первом же документе, принятом съезд - обращении к "рабочим, солдатским и крестьянам" - говорилось, что съезд берет власть в свои руки, что временное правительство низложено, и большинство его членов уже арестовано. Были приняты важнейшие законодательные акты: декреты "О мире" и "О земле". Кроме того, съезд постановил, что власть на местах переходит к Советам рабочих и крестьянских депутатов. Был обещан своевременный созыв Учредительного собрания.

П Всероссийский съезд Советов избрал Всероссийский Центральный комитет - высший орган власти в период между съездами, в составе 101 человека. Первым председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев, а 8 ноября 1917 г. его на этом посту заменил большевик Я.М. Свердлов.

Съезд Советов и ВЦИК должны были сосредоточить в себе в основном законодательную власть. В состав первого ВЦИК вошли представители партии большевиков (62), левых эсеров (29), и 10 представителей от умеренных социалистов. Политическая система в России формировалась как многопартийная. Однако после событий 6 июля 1918 г., когда левые эсеры вышли из состава ВЦИК на долгие десятилетия в советском государстве установилась однопартийная политическая система.

При ВЦИК были созданы отделы: агитационный, иногородний, казачий, по местному самоуправлению, экономический, по созыву Учредительного собрания и др. Рабочим органом ВЦИК являлся его Президиум, который готовил материалы для заседаний ВЦИК. В дальнейшем состав ВЦИК пополнялся. Вечером 15 ноября 1917 г. произошло слияние ВЦИК, избранного II Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов, с исполнительным комитетом (108 человек), избранным на чрезвычайном Всероссийском крестьянском съезде. Объединенное заседание ЦИК и Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов единогласно подтвердило законы о земле, о мире, принятые II всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, и закон о рабочем контроле, принятый ВЦИК.

Начало третьего этапа Великой Российской революции (формирования советской государственности), ознаменовалось попыткой реализовать, задачу создания высшего органа власти - Учредительного собрания, выдвигаемую еще на втором этапе революции, этапе формирования республиканского строя в России.

27 октября 1917 г. ВЦИК на своем первом заседании постановил провести выборы в учредительное собрание в назначенный ранее срок, а именно 12 ноября 1917 г. Выборы состоялись в назначенный срок по спискам, составленным еще до октябрьских революционных событий. В них, в частности, левые и правые эсеры шли одним списком как эсеры, хотя к моменту выборов это были уже две партии с разными политическими предпочтениями В списке в основном были представлены правые эсеры.

По разным данным в голосовании участвовало 40-50 млн. избирателей. Было выбрано 715 депутатов, по другим данным - 703. 20 декабря 1917 г. СНК постановил созвать Учредительное собрание 5 января 1918 г. Такое же решение принял 22 декабря 1917 г. ВЦИК. Накануне созыва Учредительного собрания 3 января 1918 г. ВЦИК принял постановление "О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти", где говорилось, что вся власть принадлежит Советам и советским учреждениям и поэтому никакая попытка присвоить функции государственной власти будет рассматриваться как контрреволюционное действие и будет подавляться вплоть до применения вооруженной силы.

Учредительное собрание начало свою работу 5 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце. По некоторым данным, присутствовало около 410 депутатов. Председателем учредительного собрания был избран правый эсер В.М. Чернов, за которого проголосовало 244 депутата, а за левую эсерку М.А. Спиридонову - 153 человека. Я.М. Свердлов зачитал "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и предложил собранию принять ее, то есть признать Советскую власть и ее важнейшие декреты: "О мире", "О земле" и т.д. Левый эсер Штейнберг также призвал собрание принять декларацию и передать власть Советам. Учредительное собрание этого не сделало. Была утверждена эсеровская повестка большинством в 237 голосов против 146. После этого большевики покинули собрание. Вскоре это сделали и левые эсеры. Перед уходом левых эсеров собрание приняло постановление о том, что верховная власть в стране принадлежит ему и что СНК должен подчиниться собранию. В пятом часу командовавший охраной анархист матрос А.Г. Железняков предложил В.М. Чернову прекратить работу собрания. 6 января 1918 года в 04:40 утра Учредительное собрание прекратило свою деятельность.

6 января 1918 г. ВЦИК принял декрет "О роспуске Учредительного собрания", в котором отмечалось, что ушедшие с собрания большевики и левые эсеры составляют громадное большинство в Советах и пользуются доверием рабочих и крестьян. Поэтому ВЦИК постановил, что учредительное собрание распускается.

Вскоре после роспуска Учредительного собрания 10 января 1918 г. собрался III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, на котором присутствовало 710 делегатов, из которых 434 были большевики, много было сочувствующих большевикам. Эти съезды объединились и, таким образом, в стране образовался единый центральный высший орган власти. Съезд одобрил роспуск Учредительного собрания и постановил устранить во всех новых изданиях нормативных актов ссылки на Учредительное собрание.

Съезд также решил снять в наименовании правительства слово: "временное". На съезде была принята "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Другим важным актом, принятым съездом, было резолюция "О федеральных учреждениях Российской республики", согласно которой Российская Социалистическая Советская республика учреждалась на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов. В п. 7 данного документа Съезд поручил ВЦИК разработку основных положений Конституции Российской Федеративной республики для внесения их на следующий съезд Советов. Съезд также принял закон "о социализации земли", основанный на декрете II Всероссийского съезда "о земле". На съезде был избран ВЦИК в количестве 306 членов, среди которых было 160 большевиков, 125 левых эсеров и представители других левых партий.

Таким образом, важнейшими составляющими государственной власти в рамках современной цивилизации являются законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Соотносятся эти ветви власти на основе принципа разделения властей.

В практике государственного строительства российского государство ветви власти и принцип их разделения воплотились в своеобразные специфические формы. Первый шаг в этом направлении был сделан в ходе Великой Российской революции на этапе становления конституционной монархии.

Свержение монархии приводит к распаду всей единой централизованной системы политической власти, к созданию многообразных представительно-законодательных органов по всей стране. Многочисленные Советы рабочих, солдат, матросов, крестьян стали реализовывать свою власть в виде созыва Всероссийского съезда советов. В ходе работы I, II, III Съездов создается единая многоуровневая система Советов, создается верховная законодательная власть. Движущей силой этого процесса являлась партия большевиков, создавшая новое правительство в октябре 1917 года. Являясь сплоченной военизированной и относительно популярной политической силой в российском обществе, большевики сумели распустить Учредительное собрание и установить свое господство в Советах. Они поддержали принцип неразделенности властей и господства законодательной представительной власти над судебной и исполнительной властями.

2. Эволюция законодательной власти Советов. Формирование и совершенствование законодательной власти в Российской Федерации

В Советском государстве принцип разделения властей отвергался. Единая государственная власть понималась как власть Советов, и это преподносилось в качестве высочайшего достижения советского правоведения и советской государственной системы. Однако, в силу необходимости специализации государственной деятельности удалось формально возвысить законодательную власть в лице Съездов, Советов, Президиума Верховного Совета над другими органами власти, наподобие парламентских республик западной Европы.

Отрицая разделение властей, советской юридическая наука обычно выделяла три ветви власти: административную, представительную и контрольную. Причем административная власть формировалась государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами. Представительная власть образовалась Советами народных депутатов и их органами управления. Контрольная власть формировалась государственными органами, в функции которых входили законоохранительная и нормоохранительная деятельность (прокуратура, народные суды, Государственный арбитраж, Комитет народного контроля и другие аналогичные общегосударственные контрольные институты), а также структурные подразделения министерств и ведомств, осуществляющих надзор за соблюдением норм и правил (санитарно-эпидемиологические станции Минздрава, охотинспекции и др.).

Кроме того, реально в дополнении к названным трем ветвям власти в советском государстве существовала и четвертая власть - политическая. Ее носителем являлась коммунистическая партия, которая была элементом общей структуры власти.

Сопоставление классической триады ветвей власти с изысканиями советской юриспруденции позволяет, с большой долей допустимости, видеть значительные элементы, составляющие законодательную власть во власти представительной, исполнительной власти в административной, судебной в контрольной.

Развитие органов власти, их функций нашли отражение в советских Конституциях, в которых фиксировалась, например, все возрастающая роль политической власти в лице ВКП (б) - КПСС в государственном управлении. Так, в Конституции СССР 1936 г. об этом свидетельствовала 126 ст, а, в Основном законе СССР 1977 г. ст. 6. Отмена руководящей и направляющей роли КПСС в политической системе советского общества произошла в 1990 г.

Высшим органом власти в РСФСР по Конституции РСФСР 1918 г. являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - ВЦИК. ВЦИК образовывал Совет народных комиссаров для общего управления страной. Конституция определила компетенцию этих органов, они наделялись законодательными полномочиями.

В Конституции СССР 1924 г. Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР. Он избирался от Советов городов из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей и от губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей. В республиках, где не было губернского деления, делегаты избирались на съездах Советов этих республик. Конституция СССР предусматривала как очередные съезды Советов СССР, созываемые ЦИК один раз в год, так и чрезвычайные, созываемые ЦИК СССР, или по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или по требованию двух союзных республик.

Съезд Советов СССР не был постоянно действующим органом власти. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета национальностей.

Союзный Совет избирался съездом Советов СССР из представителей союзных республик пропорционально населению каждой, в количестве 414 человек. Совет национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик - по 5 от каждой республики и по одному представителю от автономных областей - и утверждался съездом Советов СССР. Такое утверждение уравнивало Совет Национальностей в правах с Союзным Советом и придавало им обоим должный авторитет и властные полномочия непосредственно из рук самого съезда Советов СССР. Конституция не устанавливала количественного состава Совета Национальностей. Образованный II съездом Советов СССР Совет Национальностей состоял из 100 человек. Союзный Совет и Совет Национальностей для руководства своей работой избирали президиум.

Законопроекты, рассмотренные ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их одобрения, как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. ЦИК СССР избирал по числу союзных республик четырех председателей из состава своего Президиума, что также подчеркивало равноправие союзных республик. ЦИК СССР не являлся постоянно действующим органом, созывался на сессии Президиумом ЦИК три раза в год. Могли созываться и чрезвычайные сессии по постановлению Президиума ЦИК СССР, по требованию Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из союзных республик.

В период между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека, включая и Президиумы обоих Советов, что еще раз подчеркивало равноправие палат, несмотря на их различный количественный состав. Происходило раздельное голосование палат при выборе Президиума. Данное положение Конституции СССР было принято II съездом Советов СССР.

Президиум ВЦИК по Конституции РСФСР 1925 г. в период между сессиями ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР избираемым ВЦИК. По его инициативе могли быть созваны чрезвычайные сессии ВЦИК. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК. Перед ним были ответственны народные комиссары. В случае несогласия коллегии с решением народного комиссара она могла обжаловать их в Президиум ВЦИК. Это же право принадлежало и отдельным членам коллегии. Президиум ВЦИК имел право отменять распоряжения Народных комиссариатов.

По Конституции СССР 1936 г. высшим органом государственной власти в СССР являлся Верховный Совет СССР, избиравшийся на 4 года. Выборы производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, имели право участвовать в выборах депутатов и быть избранными, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав.

Законодательную власть в СССР осуществлял Верховный Совет СССР. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, которым в одинаковой мере принадлежала законодательная инициатива. Сессии Совета Союза и Совета Национальностей начинались и заканчивались одновременно. Законы считались утвержденными, если были они приняты обеими палатами простым большинством голосов. Законы публиковались на языках союзных республик. Совет Союза избирался гражданами СССР по норме - 1 депутат на 300 тыс. населения. Совет Национальностей избирался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по форме: от каждой союзной республики - по 25 депутатов, от автономной республики - по 11 депутатов, от автономной области - по 5 депутатов и от национального округа - по 1 депутату. Совет Союза и Совет Национальностей избирали мандатные комиссии, которые проверяли полномочия депутатов каждой палаты.

Верховный Совет СССР мог назначить, когда сочтет нужным, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, причем все учреждения и должностные лица обязаны были выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы.

Высшим органом власти Союза ССР в период между сессиями Верховного Совета СССР является подотчетный ему Президиум Верховного Совета СССР, избиравшийся на совместном заседании обеих палат, компетенция которого была определена в Конституции СССР. Согласно ст. 49 Конституции Президиум Верховного Совета СССР, давал толкование действовавших законов СССР, издавал указы, распускал Верховный Совет СССР при отсутствии согласованного решения двух его палат и назначил новые выборы, производил всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик в случае их несоответствия закону, в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождал от должности и назначал отдельных народных комиссаров СССР по представлению председателя СНК СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР, награждал орденами и присваивал почетные звания СССР, осуществлял право помилования, назначал и сменял высшие командование Вооруженных Сил СССР, в период между сессиями Верховного Совета СССР объявлял состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии, объявлял общую и частичную мобилизацию, ратифицировал международные договоры, назначал и отзывал полномочных представителей СССР в иностранных государствах, принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств.

Конституция СССР 1936 г. не предусматривала порядка осуществления государственной власти в период чрезвычайных положений и в условиях военного времени, не была закреплена структура таких органов. Поэтому с начала Великой Отечественной войны 30 июня 1941 г. был образован Государственный комитет обороны (ГКО) во главе с Председателем СНК, Генеральным секретарем ЦК ВКП (б) И.В. Сталиным. В состав ГКО вошли также Молотов, Булганин, Ворошилов, Маленков. Несколько позже в него были введены Булганин, Вознесенский, Микоян. ГКО в годы войны осуществлял всю полноту государственной власти, в т.ч. и законодательной. Государственный комитет обороны принимал постановления, которые обладали высшей юридической силой, присущие законам СССР.

ГКО осуществлял интенсивную нормотворческую деятельность. Им было издано более 10 тыс. постановлений. Так, 17 сентября 1941 г. ГКО издал постановление "О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР", по которому с 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение граждан СССР мужского пола в возрасте от 16 до 50 лет. Было установлено, что обязательное военное обучение должно осуществляться вневойсковым порядком без отрыва лиц, привлеченных к прохождению военного обучения, от работы на фабриках, заводах, в совхозах, колхозах, учреждениях. Время занятий не должно было мешать нормальному ходу работы предприятий и учреждений. Организация этого обучения была возложена на Наркомат обороны и его органы на местах.

Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. выборы в Советы не проводились. Верховный Совет СССР в первые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но реже, чем это было предусмотрено Конституцией (2 раза в год).

За период с 1946 г. по 1954 г. Верховный Совет СССР созывался лишь 9 раз. Недостаточно широк был круг вопросов, рассматриваемых Верховным Советом СССР. По существу, он сводился к внесению изменений в Конституцию, утверждению народно-хозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета. За это время им было обсуждено 37 вопросов, причем на 5 сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и указы Президиума Верховного Совета СССР.

25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже 1 раза в 3 месяца.

В марте 1946 г. количественный состав Президиума Верховного Совета СССР был сокращен на 9 человек (из прежних 42) с целью превращения его в более оперативный орган. В феврале 1947 г. была несколько расширена компетенция Президиума Верховного Совета СССР. К его ведению было отнесено денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий. В резолюции Президиума Верховного Совета СССР от 6 августа 1951 г. отмечалось, что он объединяет работу Совета Союза и Совета Национальностей.

В феврале 1957 г. была создана Экономическая комиссия Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На комиссию были возложены подготовка для Совета Национальностей предложений по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках, предварительное рассмотрение запросов союзных республик о проведении тех или иных мероприятий в области хозяйственного строительства, а также в области народного просвещения, здравоохранения и т.д. Экономическая комиссия готовила также заключения для Совета Национальностей о соответствии народно-хозяйственных планов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, задачам экономического развития союзных республик.

В 1966 г. была изменена организационная структура палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Национальностей. Если раньше в первой из них было 4 постоянные комиссии, а во второй - 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 постоянных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий. Таким образом, и в той и в другой палате функционировало по 16 постоянных комиссий (мандатная, законодательных предложений, планово-бюджетная, по промышленности, по транспорту и связи, по сельскому хозяйству, по науке и технике и др.).

Конституция СССР 1977 г. установила новое название Советов - Советы народных депутатов. Такое название отражало тот факт, что советское государство именовалось государством всего народа, общенародным государством. Советы народных депутатов составляли его политическую основу. Срок полномочий Верховного Совета СССР был увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов - с 2 до 2,5 лет. Основным Законом СССР устанавливалась равное число депутатов в палатах Верховного Совета СССР - Совете Союза и Совета Национальностей - по 750 человек.

Конституция СССР 1977 г. расширяла круг полномочий Верховного Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Верховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех органов, образуемых высшим представительным учреждением, - председателю Совета Министров СССР, министрам, к председателю Комитета народного контроля СССР, председателю Верховного суда СССР, Генеральному прокурору СССР.

Верховный Совет СССР законом от 19 апреля 1979 г. утвердил Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей, в котором определялись порядок их образования, компетенция, права и обязанности. Конституция СССР 1977 г. расширила права местных Советов, которые могли координировать и контролировать деятельность расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 г. были внесены изменения в Конституцию, которыми вводилась двухуровневая система высших представительных органов власти. Такая двухуровневая структура представительных органов власти в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета должна была совмещать достоинства профессиональной законодательной деятельности парламента с широким участием в формировании политики представителей населения, не порывающих со своей средой, то есть реально представляющих повседневные нужды широких слоев граждан страны. Съезд народных депутатов СССР становиться высшим органом государственной власти в стране. Этот орган наделялся полнотой власти, имея право принять к рассмотрению любой вопрос.

Съезд состоял из 2250 депутатов, третья часть из которых (750 человек) избиралась по территориальным округам с приблизительно одинаковым количеством избирателей, другая треть избирались по национально-территориальным округам с нормой представительства: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и 1 депутат от автономного округа, а третья часть (750 депутатов) избиралась от общественных организаций на их высших форумах. При этом 100 мест выделялось для представителей от КПСС, профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 - для депутатов от ВЛКСМ, организаций женщин, ветеранов, объединений, имеющих общесоюзные структуры, среди которых, например, были представлены Общество борьбы за трезвость, Общество филателистов и многие другие. Первый Съезд народных депутатов СССР проходил с 25 мая по 9 июня 1989 г. Всего созывалось 5 Съездов народных депутатов СССР - последний состоялся 3-5 сентября 1991 г.

В соответствии с изменениями в Конституции Верховный Совет СССР потерял роль органа, олицетворяющего полновластие Советов. Теперь он становится постоянно действующим высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти в стране. В этой связи ему передается ряд полномочий, ранее принадлежавших Президиуму Верховного Совета СССР и Совету Министров СССР, что значительно увеличивает роль представительных органов в реальном осуществлении власти в стране. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат, сохранивших прежние названия и выбиравшихся Съездами народных депутатов. Палаты имели одинаковую численность - по 271 депутату каждая (всего 542 делегата). Палаты избирались на съезде по определенным правилам. Совет Национальностей избирался от депутатов, избранных на съезд от национально-территориальных округов и от общественных организаций, по норме: 11 депутатов от союзной республики, 4 депутата - от автономной республики, 2 депутата - от автономной области и 1 депутат - от автономного округа. Верховный Совет созывался два раза в год на сессии протяженностью 3-4 месяца.

Реформирование государственного механизма Российской Федерации начинается с принятия 27 октября 1989 г. Верховным Советом РСФСР Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и Закона о выборах. Эти акты во многом отражали перемены, произошедшие в Союзе ССР. Изменения Конституции предусматривали введение двухуровневой системы представительных органов власти в центре, учитывающих федеративное построение Российской Федерации, - Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Особенность законодательной власти Советов заключалось в том, что верховную законодательную силу фактически приобрело нормотворчество РКП (б) - ВКП (б) - КПСС. В ходе эволюции законодательной власти Советов большевикам удалось установить политическую диктатуру своей партии. Официально создавалась иллюзия подлинной народной власти рабочих и крестьян (трудящихся), а не элиты партийно-государственной бюрократии. Советские Конституции содержат нормы права, утверждающие выборный процесс создания законодательных органов власти, нормы права, регулирующие процедуру принятия законов, положения о структуре законодательных органов. Однако все изменения носят лишь номинальный характер. Декларируется всеобщее избирательное право, меняются название верховного законодательного органа, его структура, возраст избирателей и избираемых, но в стране по-прежнему нет независимого представительного законодательного органа власти. Ст. 126 Конституции СССР 1936 г., ст. 6 Конституции СССР 1977 г. прямо провозглашают политическое верховенство Партии над всеми остальными государственными органами власти, и в том числе над законодательной властью. Отмена конституционного положения о руководящей и направляющей роли КПСС в 1990 г. приводит к кратковременному возрождению советской власти. Но искусственность и противоречивость этой конструкции стала очевидной в период конституционного кризиса 1993 г.