Государственные преобразования Александра I

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Преобразования высших и центральных органов государственного управления в царствование Александра I

2. План государственных преобразований М. М. Сперанского как попытка модернизации российской администрации: замысел и реальность

3. Итоги государственных преобразований Александра I

Введение

В результате дворцового переворота и убийства Павла I 11 марта 1801 г. к власти пришел его сын Александр I (1801- 1825). Период правления нового императора вошел в историю как время радикальных реформ, в ходе которых была предпринята попытка модернизации общественного строя в России, ставившая целью смягчение и либерализацию политического режима, перестройку системы государственного управления, введение начал свободы и гражданского строя в российском обществе.

Изменения в методах властвования и преобразования в сфере государственного управления определялись рядом как внутренних, так и внешних факторов, были обусловлены кризисом прежней военно-бюрократической модели управления, стремлением преодолеть отсталость страны от передовых европейских государств. Сказывалось также влияние на общество духа времени, тех изменений, которые произошли в Европе под воздействием идей и практики Великой Французской революции 1879 г. (не случайно противники радикальных реформ в России называли окружение Александра I "якобинской шайкой").

Перед властью и обществом остро стояли две основные проблемы, под знаком которых Россия развивалась на всем протяжении нового столетия. Первая из них была непосредственно связана с дальнейшей судьбой самодержавной формы правления, возможностью и целесообразностью введения в России конституционных форм правления. Вторая, не менее важная, была обусловлена нерешенностью крестьянского вопроса, назревшей необходимостью ликвидации крепостного права и установления гражданских свобод в России, что в условиях того времени становилось исторически неизбежным.

Начало нового столетия было отмечено активным поиском новых форм государственной жизни, общественного устройства и управления государством. Именно тогда, как отмечал известный исследователь александровского правления академик А. Н. Пынин, русское общественное мнение "первый раз с известной силой направилось на предметы внутренней политики", впервые ясно поставило вопрос о природе государственной власти в России и путях ее преобразования. Наиболее яркими представителями этого умственного течения были Н. М. Карамзин - создатель знаменитой "Истории государства Российского" и автор нашумевшей "Записки о древней и новой России" (1811) и М. М. Сперанский - не менее известный составитель плана государственных преобразований России, ставший выразителем заветных дум Александра I в его стремлении реформировать государство на новых началах.

Оба общественных деятеля, пользуясь своим положением, - один (Сперанский) как правая рука императора в его преобразовательских планах, другой (Карамзин) как не менее влиятельный наставник императорской фамилии, сумевший убедить паря в гибельности для России конституционных идей и отказаться от осуществления широких либеральных преобразований, -стремились обосновать и провести в жизнь свои политические установки. Их взгляды явились выражением тех политических идеалов, которыми жил образованный слой русского общества в начале XIX в., довольно отчетливо делившийся на два общественных лагеря - традиционалистский и модернистский, на противников и сторонников проводимых Александром I либеральных реформ.

1. Преобразования высших и центральных органов государственного управления в царствование Александра I

Инициатива реформ государственного строя в России в начале XIX в. исходила от самого правительства, осознававшего необходимость перемен. Определяющее значение имела личность самого императора, воспитанного Екатериной II в духе идей европейского Просвещения, справедливого и законного правления, необходимости ограничения произвола власти властью закона (воспитателем будущего императора был приглашенный Екатериной II в Россию швейцарский республиканец Поль Лагарп). В кружке "молодых друзей" Александра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждались вопросы будущего государственного устройства России, вынашивались планы введения в России конституции, перестройки системы управления страной на принципах законности. Взойдя на трон после дворцового переворота, Александр I обещал ввести в России законное правление и уйти отдел, передав власть выборному органу. Однако противоречивость ситуации в России, наследие авторитарных методов властвования, сопротивление многим прогрессивным начинаниям власти со стороны дворянства привели в конечном счете к поражению замысла превратить Россию в цивилизованное и свободное государство.

Сложность положения нового императора, обязанного своим приходом к власти действиям заговорщиков, физически устранивших законного императора Павла I, заставляла его первоначально действовать осторожно, лавируя между различными придворными группировками. Не отстраняя от дел опытных сановников екатерининского времени, "екатерининских стариков" (людей "бабушкина века"), которым была поручена текущая практика управления, Александр I в то же время в выработке общих принципов и задач управления стремился опереться на близких ему по духу "молодых друзей", сочувственно относившихся к европейскому конституционному движению и не понаслышке знавших основы европейской государственности. Именно из них был составлен в начале правления Александра I так называемый "Негласный ("интимный") комитет. Еще раньше, 30 марта 1801 г., был учрежден в составе 12 высших екатерининских сановников Непременный совет, основной задачей которого был пересмотр существующего законодательства и по возможности подготовка проектов преобразований государственного устройства. Как очень точно заметил С. Ф. Платонов, Александр I хотел управлять с одними, а советоваться с другими.

Существуют различные точки зрения о государственных взглядах Александра I и характере проводимых им реформ. Одна из них принадлежит известному дореволюционному историку М. М. Богдановичу, издавшему в 1869-1870 гг. шеститомный труд "История царствования императора Александра 1". Автор объяснял стремление Александра 1 ввести в Россию законное управление исключительно его ненавистью к деспотизму, особенно характерному для правления его отца императора Павла I. Неудача многих начинаний Александра 1, но мнению Богдановича, была связана с непомерными амбициями и неопытностью "молодых друзей", которые необдуманно толкали императора на путь конституционных преобразований, которые, как считал Богданович, были чужды для России. В то же время вина "екатерининских стариков (Г. Р.Державин, Н. С. Мордвинов, С. П. Румянцев, II. В. Завадовский) состояла в том, что они предпочитали бездействовать в создавшихся условиях.

Другой точки зрения придерживался Л. Н. Пынин. автор известного сочинения "Общественное движение при Александре I", выдержавшего несколько изданий. По его мнению, не "молодые друзья", а сам Александр I был сторонником введения в России конституционного правления. И эти конституционные идеи были не случайным, а закономерным явлением, обусловленным историческим развитием России в XVIII в. Автор ссылался на факт существования конституционных планов в среде образованной части русского общества еще при правлении Екатерины II (проект конституции Н. И. Панина). По мнению автора, правление Павла I еще более усилило конституционные настроения в обществе, и Александр I и его "молодые друзья" стали выразителями этих настроений. Рядом с этим в начале XIX в. появляются так называемые "аристократические конституции", заключавшие в себе требования старой аристократии восстановить в правах Сенат, что должно было привести к ограничению власти монарха п усилению влияния аристократии на верховную власть. Неудачи реформ А. П. Пынин объяснял двойственностью и непоследовательностью политики Александра I. Император был проникнут идеальными мечтами о совершенном государстве, ограничении произвола власти, но у него не хватило реальных знаний жизни общества, он много идеализировал, стремился подчинить деспотизм закону, надеясь на гуманность русского дворянства. В то же время в своей практической деятельности он проявил неуверенность, и "осуществление собственного плана пугало его".

Как бы то ни было, вопрос о том, насколько искренним был Александр I в своем намерении ввести в России конституционное правление, и какой смысл вкладывал он и его окружение в понятие "конституция", требует дальнейшего обсуждения. Очевидно, что император и его "молодые друзья", много говорившие о конституции, вряд ли имели в виду европейское понимание конституции, которая ставила бы исполнительную власть в подчинение выборной законодательной власти. Можно предположить, что под понятием "конституция" Александр I и его окружение понимали необходимость создания в России современной системы власти и управления, построенной на прочных основаниях закона и свободной от произвола. Такой подход вполне вписывался в разделяемую этими людьми концепцию "истинной монархии" и в целом отвечал общему для того времени настроению утверждения в государственном управлении принципов просвещенного абсолютизма, ставивших власть в рамки установленных законом норм и правил.

В значительной мере этому способствовали объективные причины, связанные с естественным для того времени процессом рационализации управления, сопровождавшимся ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно "экспроприировали" часть прерогатив монарха. Как уже отмечалось, при Екатерине II утверждается мнение о необходимости ограничения вмешательства императора во все дела государственного управления, которое в условиях усложнения государственной жизни часто ставило императора в положение дилетанта, нанося ущерб авторитету и престижу верховной власти.

В свете сказанного можно выделить следующие четыре основные задачи, решение которых было положено в основу реформаторской деятельности Александра I в начале его правления:

1) осуществление кодификации законов (эта задача, как известно, ставилась еще Екатериной II в ходе работы Уложенной комиссии, но не была решена и Александром I);

2) введение твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (с этой целью был создан Государственный совет);

3) установление действенного контроля над государственным аппаратом и создание в стране подзаконной бюрократии (с этой целью предполагалось восстановить в правах Сенат);

4) создание в России современной и эффективной системы администрации (решению этой задачи было подчинено главное нововведение Александра I: замена коллегиальной системы центрального управления министерской, построенной на принципах единоначалия и ответственности министров).

Таким образом, речь должна была идти не только о том, чтобы рядом мер модернизировать русскую администрацию, придав ей более современный цивилизованный вид (министерства), но и о том, чтобы ввести принцип законности в управление, поставить власть и бюрократический аппарат под контроль закона. Эти идеи являлись центральными также в подготовленном по поручению Александра I плане государственных преобразований М. М. Сперанского.

Отличительной чертой начального этана реформаторской деятельности Александра I следует считать наличие определенного консенсуса, который в первые годы правления нового императора установился между властью, передовым обществом и просвещенной бюрократией на почве осознания необходимости перемен в характере политического строя и методах управления государством, что во многом обеспечило относительный успех начатых преобразований. Нарушение этого консенсуса (восстание декабристов 1825 г.) стало исторической трагедией России: отсюда берет начало глубокого раскола между обществом и государством, способствовавшего отчуждению общества от власти, в конечном счете предопределившего крушение российской государственности в 1917 г.

Первые преобразования в системе управления государством, начатые Александром I, проходили в обстановке острой борьбы различных политических сил, стремившихся оказывать влияние на молодого императора. Помимо двух основных группировок, боровшихся за влияние на царя ("молодые друзья" и "екатерининские старики"), активно заявляла о себе группа высших сановников, возглавляемая главным участником дворцового переворота и убийства Павла I, бывшим екатерининским фаворитом Платоном Зубовым. Как свидетельствуют источники, именно "зубовцы" в первые месяцы правления Александра I настаивали на введении в России конституции, ограничивающей власть монарха. Однако Александра I тяготила близость "зубовцев" к власти, и он стремился от них избавиться, делая ставку на "молодых друзей". После отставки одного из наиболее влиятельных участников дворцового переворота графа П. А. Палена 24 июня 1801 г. был образованНегласный комитет, с деятельностью которого связывают большинство перемен в административном строе, осуществленных в первые пять лет царствования Александра I.

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного Совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий (рис. 1). Важное место в работе интимного комитета занимали вопросы сословного устройства российского общества и, в частности, вопрос о крепостном праве.

Рис. 1. Изменения в системе органов государственной власти и управления в ходе реформ Александра I

Наиболее крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н. Н. Новосильцева и Адама Чарторыйского. По замыслу составителей плана преобразований, реорганизацию системы государственного управления необходимо было пронести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) "Управление", или исполнительная власть; 2) "Юстиция", или судебная власть; 3) "Охранительная власть". Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган из директоров департаментов министерств. Судебная власть должна была представлена тремя уровнями: гражданского суда, уголовного суда и полиции. В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские и апелляционные суды двух-трех губерний. Охранительную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения - правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М. М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

Согласно изданному 8 сентября 1802 г. Манифесту "Об учреждении министерств" для управления государственными делами создавались восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Иностранных дел; Финансов; Коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в МВД, часть - в Министерство финансов); Народного просвещения. Позднее были созданы: Министерство полиции, Главное управление путей сообщения и публичных зданий, Главное управление почт. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в МВД, министерствах Юстиции, Финансов, Иностранных дел и Народного просвещения была также учреждена должность товарища министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти.

Министерства делились на департаменты во главе с директором департамента, департаменты - на отделения во главе с начальником отделения, отделения на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений - в Сенате, все остальные чиновники - в департаментах). Высшей судебной властью в государстве был Сенат, а Министерство юстиции являлось блюстителем правосудия. Возглавлял министерство генерал-прокурор Сената. Особое место среди созданных министерств занимало Министерство внутренних дел, глава которого согласно Манифесту об учреждении министерств должен был заботиться о "благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". При создании МВД ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др. В подчинении МВД находились губернаторы и губернские правления, приказы общественного призрения, что свидетельствовало о сохранении и дальнейшем усилении полицейского характера государства.

Вся совокупность задач, которые пытались решить император и его окружение, приступая к реформам, сводилась, как уже говорилось, к попытке ввести законность в систему управления, поставить предел произволу власти. Первым шагом в этом направлении в известном смысле можно считать учреждение в 1802 г. Непременного совета (Государственного совета), который заменил созданный при Екатерине II Совет при высочайшем дворе, отличавшийся весьма неопределенным статусом. 26 марта 1802 г. екатерининский Совет был упразднен, а 30 марта образован Государственный совет из 12 человек. Согласно изданному указу императора Совет определялся как постоянный высший административный орган при императоре для обсуждения государственных дел и одновременно как законосовещательный орган, наделявшийся правом вырабатывать проекты государственных реформ. Ранее, 25 марта, императором был подписан "Наказ Совету", который расценивался многими как своего рода конституция. Первоначально главная роль в Совете принадлежала "зубовцам" (П. А. Зубову, П. А. Палену, Н. П. Панину, доводившемуся племянником Н. И. Панину), а также ряду высокопоставленных особ, в связи с чем само учреждение Государственного совета воспринималось значительной частью столичного дворянства как создание очередного олигархического органа. Однако вскоре император пополнил Непременный совет "достойными особами": в него вошли граф П. В. Завадовский, граф А. Р. Воронцов и др.

Не следует при этом забывать о той специфике, которая всегда отличала государственную власть и управление в России. Суть ее состояла в том, что русские монархи вопреки своим заявлениям предпочитали управлять государством лично через уполномоченных и доверенных лиц, минуя официальные органы управления. Александр I не был здесь исключением. Хотя Непременный совет был объявлен постоянным органом при императоре, он не получил доверия верховной власти. По существу, с самого начала его роль была второстепенной, поскольку параллельно с ним был создан Негласный комитет из приближенного круга личных друзей императора. Создание тайных советов приближенных к монарху лиц, с помощью которых он управлял государством, обходя официальные органы, являлось неотъемлемой чертой абсолютизма, его родовой чертой. Но и после того как Александр II разочаровался в "молодых друзьях", убедившись в их непрактичности и прожектерском характере их установок, он предпочитал действовать в обход официальных органов. Негласный комитет был заменен отдельными лицами, которым Александр I доверял. К последним относились сначала М. М. Сперанский, а позже один из наиболее консервативных государственных деятелей А. А. Аракчеев.

Ограничению произвола верховной власти мог послужить изданный 8 сентября 1802 г. указ императора "О правах и обязанностях Сената". Несмотря на сопротивление высших кругов элиты и советы Лагарпа (оказавшегося в то время в Москве), Александр I настоял на расширении прав Сената, согласившись не отдавать ему законодательную власть. Обер-прокурором Сената и руководителем первого департамента был назначен один из "молодых друзей" Александра I граф П. А. Строганов.

Согласно указу Сенат наделялся широкими правами. Он объявлялся "хранителем законов" и "верховным местом в Империи", его решения по судебным делам не подлежали апелляции. Власть Сената ограничивалась только императором, все императорские указы, общие и частные в обязательном порядке направлялись в Сенат и им распубликовывались. Сенат ведал вопросами высшей полиции в государстве, обеспечивал общий порядок в стране. Ему было предоставлено широкое право ревизии всех учреждений в государстве (сенатские ревизии и ревизоры были настоящим бедствием для коррумпированного русского чиновничества). В целях обеспечения надлежащего производства дел и контроля за правильностью выносимых решений при каждом департаменте и каждом отделении стояли обер-прокуроры; при общих петербургских собраниях Сената - генерал-прокурор; при московском общем собрании Сената - особый обер-прокурор. Председателем Сената объявлялся сам император. Для эффективного осуществления наделенных властью функций Сената при нем были образованы многочисленные канцелярии с огромным чиновничьим аппаратом. Факты в то же время свидетельствуют, что именно в сенатских канцеляриях, более чем в других ведомствах, процветали взяточничество, злоупотребления, подкупы.

Особое значение в рамках проведенной реформы Сената должно было иметь наделение Сената новым для него правом -правом делать "представления" по поводу законности и целесообразности издаваемых верховной властью законодательных актов. В сущности, этот шаг Александра I не являлся чем-то неожиданным. Еще Екатерина II намеревалась предоставить Сенату, сохраняя незыблемым абсолютный характер царской власти, право обращать внимание монарха на вредность и несоответствие тех или иных его указов существующему Уложению. Тем самым императрица хотела создать в России механизм, который удерживал бы монарха от незаконных дел.

Однако первая же попытка сенаторов воспользоваться предоставленным им указом 8 сентября 1802 г. "правом представления" вызвала резкое недовольство Александра I. Инцидент произошел в связи с очень важным для Александра I вопросом. Объявив о своем намерении править по заветам "нашей бабки" Екатерины II, император восстановил отмененную Павлом I Жалованную грамоту дворянству. Однако он видел и недостаток законодательного акта Екатерины II, освободившего дворян от обязательной государственной службы. Государство стало испытывать трудность в кадрах, особенно в армии. Стремясь как-то поправить положение, император поручил Негласному комитету подготовить указ, запрещающий дворянам увольняться с военной службы, не дослужившись до унтер-офицерского чина. Когда же Сенат попытался опротестовать это решение как незаконное, нарушающее Жалованную грамоту дворянству, ему разъяснили, что полученное им "право представления" распространяется только на существующие, а не на вновь издаваемые указы императора. "Сенатский инцидент" 1803 г. похоронил саму идею влияния Сената на решения императора. преобразование царствование реформа администрация

Охлаждение Александра I к Сенату отчасти объяснялось тем, что император вынашивал планы отмены крепостного права и опасался столкнуться с оппозицией вельможных кругов в Сенате. В 1803 г. появился Указ о "вольных хлебопашцах", который разрешал освобождение крестьян от крепостной зависимости за выкуп с землей по согласованию с помещиками. Более серьезной, по своим последствиям, была крестьянская реформа в Остзейском крае (Латвия, Эстония). В 1804 г. было принято специальное положение о лифляндских крестьянах (Литва), по которому крестьяне становились пожизненными и наследственными держателями своих земель, которые они арендовали у помещиков. Особенно большое значение имело издание Указа от 12 декабря 1801 г., подготовленного по инициативе адмирала Н. С. Мордвинова, о праве покупки земли купцами, мещанами (городскими жителями), государственными крестьянами, что составляло до того времени исключительную монополию дворянского сословия.

2. План государственных преобразований М. М. Сперанского как попытка модернизации российской администрации: замысел и реальность

Новый этап реформ был связан с именем М. М. Сперанского (1772-1839), блестящего знатока административного управления, составившего по поручению Александра I в 1809 г. план государственных преобразований под названием "Введение к уложению государственных законов".

Проект М. М. Сперанского базировался на европейских принципах построения администрации, в первую очередь на опыте французской административной системы. Его основу составили: установление пределов императорской власти путем введения разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, создание законосовещательного Государственного совета и законодательной Государственной Думы, независимость суда, ответственность исполнительной власти перед законодательной (рис. 2).

Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований Сперанского являлось разделение функций законодательных у исполнительных и судебных органов власти. Этот принцип последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительственного Сената, так и со стороны Государственной Думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов.

Рис. 2. Государственное устройство Российской империи по плану М. М. Сперанского.

На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных крестьян. В свою очередь, волостные думы избирали гласных в окружные думы и судей в волостные суды, окружные думы -гласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в окружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государственную Думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды.

Все части управления в проекте государственных преобразований М. М. Сперанского соединялись в Государственном совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным советом и после их одобрения императором, направлялись в Государственную Думу для обсуждения. Так же как и местные думы, Государственная Дума возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной Думе предполагалась еще и должность канцлера). Впервые в российской административной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением).

Верховная власть в государстве принадлежала монарху, являвшемуся главой государства, источником, носителем и выразителем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную Думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного совета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключительно императору. Кроме того, император мог не только в любое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назначив новые выборы.

В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, "когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия". Отсюда вывод: "правление, доселе самодержавное, постановить на непременном законе", обязательном не только для подданных, но и для государя.

Особое место п связи с этим М. М. Сперанский отводил реформированию Сената. Это объяснялось тем, что созданный Петром I Сенат к началу ХТХ в. находился в плачевном состоянии. По оценкам современников это было плохо управляемое, громоздкое учреждение, не имевшее четко установленной сферы деятельности в системе государственного управления. Как высший орган государственной власти Сенат выполнял одновременно судебные, административные и законодательные функции: наблюдал за точным соблюдением законов, осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов, в первую очередь посредством проведения регулярных сенаторских ревизий губерний и отдельных учреждений, функций и предметов ведения. Сенат являлся высшим апелляционным судом по уголовным и гражданским делам в империи, рассматривал вопросы назначения чиновников на должности, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, определял награды, объявлял призыв рекрутов, ревизовал винные откупа, выполнял ряд других функций. Поэтому вопрос о превращении Сената в эффективно действующее высшее государственное учреждение становился вопросом государственной важности. Кроме того, не изменив роли и положения Сената в системе государственной власти и управления, нельзя было на практике реализовать идею разделения властей, которая являлась основополагающей в проекте М. М. Сперанского. Явным анахронизмом в новых условиях являлось сосредоточение в Сенате всей исполнительной власти, что не только создавало трудности для самого Сената, постоянно заваленного тысячами дел и вынужденного заниматься мелочами, но и вступало в явное противоречие с формировавшейся в то время в России новой министерской системой управления. Бесцеремонное, часто некомпетентное (учитывая низкий профессиональный уровень сенаторов и аппарата) вмешательство Сената в процесс принятия управленческих решений принижало значение и роль министерств, деятельность которых напрямую зависела от людей, по существу не только не управлявших, но и, по мнению М. М. Сперанского, не несших никакой ответственности за исполнение принятых решений.

Неопределенность положения Сената в системе государственного управления усиливалась тем, что с 1802 г. должность генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции, что по существу ставило высший судебный орган государства в зависимость от представителя исполнительной власти. Все это требовало безотлагательного, как полагал М. М. Сперанский, реформирования Сената. Согласно подготовленному реформатором проекту Сенат прежде всего должен был восстановлен в правах как высший судебно-административный орган. Однако замыслы М. М. Сперанского шли гораздо дальше. Он предлагал принципиально изменить саму структуру Сената, отделив его административную функцию от судебной, и создать два самостоятельных учреждения - Сенат Судебный и Сенат Правительствующий. Правительствующий Сенат должен был состоять из государственных министров, их товарищей (заместителей) и быть единым для всей империи. Он обязан был контролировать деятельность государственной администрации, губернаторов и проводить ревизии местных органов власти и управления. В его компетенцию должны были входить три категории дел: 1) не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов); 2) дела, в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на "важные" суммы, назначение на ответственные должности); 3) дела, которые должны докладываться императору. В свою очередь, Судебный Сенат, половина членов которого, по проекту реформатора, выбиралась из дворянского сословия, становился в значительной мере независимым учреждением, что уже тогда воспринималось оппонентами и противниками М. М. Сперанского как попытка превратить самодержавную монархию в России в монархию конституционную.

Нетрудно заметить, что реформой Сената М. М. Сперанский решал одновременно две взаимосвязанные задачи. С одной стороны, создание двух ведомств высшей инстанции в виде независимых друг от друга Судебного и Правительствующего Сената означало важный шаг па пути реального отделения суда от административной власти. По мысли М. М. Сперанского, независимое положение Сената, выражавшееся в предоставлении ему широких прав по пересмотру судебных решений и управлению судебными местами в стране, должно было обеспечить населению законность, в которой оно столь сильно нуждалось. Эту же цель преследовал план размещения сенатских присутствий по четырем округам (в Петербурге, Москве, Киеве и Казани), что должно было приблизить Судебный Сенат к населению. С другой стороны, по мнению ряда исследователей, реформой Сената М. М. Сперанский подготавливал условия для создания законодательной Государственной Думы. Выдающийся реформатор был убежден, что Сенат в России, возникший и длительное время существовавший как высший судебный и исполнительный орган, не может быть одновременно законодательным учреждением, каким он являлся, например в Риме, Венеции, Швеции и в тогдашней Франции. Таким законодательным, высшим политическим учреждением в России, по замыслу М. М. Сперанского, должна была стать Государственная Дума.

Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуру)] и подготовить формирование в России эффективной и ответственной администрации.

Реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет был торжественно открыт 1-го января 1810 г. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при императорах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал более определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный "государственный" характер, что уже само по себе предполагало "незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона"1. Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров - "в их звании". Все члены Совета приносили присягу по установленной форме. Председательствовал в Совете сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсовета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственная канцелярия готовила дела, составляла мемории (выписки и доклады но делам), устанавливала очередность в их слушании, вела всю текущую переписку, отчетность. При Государственной канцелярии действовала Государственная типография.

Государственный совет состоял из четырех департаментов: 1) департамента законов; 2) военных дел; 3) гражданских и духовных дел; 4) государственной экономии (в 1831 г. был создан пятый департамент - департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета.

Создание Государственного совета имею чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил тех функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанского, с его созданием были заложены основы формирования в России отлаженного законодательного механизма, подготовки, принятия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената.

Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внутренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX - начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская реформы второй половины XIX в.) проходили утверждение в Государственном совете. С учетом тех функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на самом деле это было далеко не так), и поэтому большинство конституционных проектов второй половины XIX - начала XX в. связывали переход России к конституционному правления именно с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти.

Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперанским проекта государственных преобразований стала реорганизация министерств. В июне 1811 г. было издано "Общее учреждение министерств", которое принято называть "вторым учреждением министерств", завершившим министерскую реформу. На его основе была перестроена и значительно улучшена организация министерств, особенно если учесть, что первая министерская реформа 1802 г. представляла собой не столько учреждение министерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно "Общему учреждению министерств" создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: Военное, Морское, МИД, МВД, Народного просвещения, Финансов, Юстиции, Полиции, Государственного контроля, Государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление Духовных дел.

Для координации деятельности министерств в 1812 г. был законодательно оформлен новый орган управления - Комитет министров. Формально и по существу он не являлся еще правительством в западном смысле слова (в России полноценное правительство, возглавляемое самостоятельным председателем, возникло только в 1905 г. при подготовке выборов в Государственную Думу). В отличие от западных правительств, стоящих во главе исполнительной вертикали власти, Комитет министров представлял собой совещание министров, собиравшееся по инициативе и под председательством императора для обсуждения сложных межведомственных вопросов.

Создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги в сторону создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты первых в истории России законов огосударственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. В 1809 г. были изданы два указа императора (от 3 апреля и б августа), определившие новый порядок и правила получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (VIII и V чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чипы и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения, в котором служил данный чиновник (министра).

Во второй половине 1812 г. в чрезвычайных условиях военного времени была образована Собственная его императорского величества канцелярия императора, которой впоследствии в период правления Николая I будет принадлежать особая роль в системе государственного управления в России. Первоначально новое ведомство, возглавляемое известным царедворцем А. А. Аракчеевым, занималось исключительно военными делами, но со временем крут его деятельности существенно расширился, включив многие вопросы гражданского управления. В составе канцелярии действовали два особых учреждения: Комитет о службе членов гражданского ведомства; Комитет о наградах и призрении заслуженных гражданских чиновников. В 1818 г. было подготовлено "Образование Собственной его величества канцелярии", включавшее 11 глав, содержащих основные положения о назначении и задачах Канцелярии.

3. Итоги государственных преобразований Александра I

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его царствования административные реформы имели позитивное значение. В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более "безличный" характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, назначаемые императором; губернаторы, назначаемые также монархом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах, уездные начальники и волостные начальники.

Однако с началом Отечественной войны 1812 г. с Наполеоном реформы были свернуты. План государственных преобразований М. М. Сперанского, подготовленный по поручению самого императора, был реализован лишь частично. Сам его автор в результате придворных интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. Главные идеи его проекта государственных преобразований -разделение вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении остались на бумаге. Не реализована была также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления.

В результате безупречная во многих отношениях схема М. М. Сперанского рассыпалась. На практике от нее оставалась жесткая бюрократическая вертикаль: император - министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно возросла роль Комитета Министров, против расширения прав которого активно возражал М. M. Сперанский. Таким образом, выстраивалась система централизованного бюрократического управления, которая при Николае I было доведена до своего логического завершения.

После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепоручив большинство государственных дел А. А. Аракчееву, стал проявлять склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение H. Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившей название"Государственная уставная грамота Российской империи", проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора. Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан Александром I.

Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации в основном объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных администраторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям явились, на наш взгляд, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волокита, незнание дела стали к тому времени отличительными чертами русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Высшее училище правоведения просуществовало 10 лет и было упразднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказалась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александру I в записке "О древней и новой России" Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения па почву России, для управления которой, но мысли маститого историографа, достаточно "пятьдесят грамотных губернаторов". Не мог не считаться Александр I также с мнениями, высказывавшимися его советниками, относительно реальной опасности замены самодержавия в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии - "всевластием сильных персон".

Несмотря на ряд достижений в реформировании государственного устройства России возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государственного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без исключения законопроекты, государь часто принимал законы и без рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула "вняв мнению Государственного совета", используемая при утверждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о министерских должностях с неопределенным характером министерской ответственности. Очевидно, сам Александр I не стремился к иному, поскольку это давало ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкуренцию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти. В известном смысле это было оправданно, так как в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государственного аппарата личный надзор императора являлся в то время единственным средством, позволявшим принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам.

Исследователи обращают внимание и на другую сторону вопроса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. По существу, в России в условиях самодержавной формы правления реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько сто бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим. Отныне министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже Сенат не мог контролировать их деятельность). Во время "всеподданнейших" личных докладов министров императору нередко решались наиболее важные вопросы государственной жизни, включая вопросы законодательного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра I связывали возникновение в России "бюрократического средостения" между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпировав функции монарха, отрезало его не только от нации, по и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного у правления "министерской олигархией", указывая, что в административном управлении "государь самодержавен только по имени".

Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в России в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господствующее положение во всех сферах государственного управления, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, упраздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята попытка законодательно оформить положение генерал-губернаторов. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губернаторов промежуточное властное звено между министрами и губернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном современном исследовании, чиновники "одолели" комиссаров, вытеснив "проводников государевой воли" из обычной системы управления, частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел.

Размещено на Allbest.ru