Історіографія концептуальних підходів до розробки проблеми державного управління (історичний контекст)

концептуальний підхід державний управління

Якщо узагальнити підходи сучасних українських дослідників до розробки проблем державного управління, то чи не найпримітнішою їх ознакою є їх «спорідненість» з минулим. Однак, на нашу думку, вимогою часу стає необхідність зміни пріоритетів в управлінні на користь державного управління. Адже втілена в ньому політика задає мету, формує стратегію, програму дій, в цілому алгоритм соціального управління. Тільки таке розуміння політики представляє її як реальну життєдіяльність, як необхідну взаємодію між інтересами та ідеологіями, їх представництвом у процесі ухвалення рішень на державному рівні. На жаль, у деяких наукових публікаціях з даної проблеми, політика трактується звужено: як управління, як апарат, як діяльність на основі раціональності та калькуляцій, як сфера пошуку найефективніших і економічно найдоцільніших шляхів та рішень.

Тема концептуальних підходів до розробки проблеми державного управління розглядається в роботах таких авторів, як Ю. П. Сурмін, В. Є. Шедяков, Ли Якокка, П. Ф. Друкер, М. В. Туленков, Б. Будзан. Але з урахуванням потреб теорії і практики державного управління вона потребує подальшого відповідного дослідження.

Мета статті - довести значення висвітлення концептуальних підходів до розробки проблеми державного управління; перш за все з точки зору формування наукової бази теорії і практики державного управління.

Слід зазначити, що українські вчені мають помітні напрацювання у сфері соціального управління, соціального конструювання, аналізу державної політики. Це стало початком формування сучасної наукової теорії соціального управління, вироблення, реалізації і оцінювання (аналізу) політики (державного управління).

Сьогодні наука уже має певні здобутки у поясненні того що являє собою управління як специфічний вид людської діяльності, у тому числі й державне управління, у чому його необхідність та яка його роль у забезпеченні нормального функціонування суспільства. Відсутність адекватних знань про природу і сукупність соціального управління, тривалий час не дозволяла належним чином здійснювати підготовку відповідних фахівців, а це негативно відбивалося на якості управлінської практики. У цілому ряді економічно успішних країн визнано, що державне управління більше не може спиратися на практиків-дилетантів. Воно потребує порад і керівництва з боку фахової науки, обіпертої на останні досягнення насамперед психології, філософії, соціології економіки та ін.

Наука і практика державного управління сьогодення особливу увагу надають питанням, яким має бути управлінський вплив і як найбільш доцільно його здійснювати, виявленню найбільш загальних закономірностей, функцій і правил, методів, засобів і технологій практичної реалізації управлінської діяльності, щоб забезпечити належну її ефективність.

Не тільки на прикладі України, але, без перебільшення, в усьому світі відчувається гостра потреба у глибокому сучасному осмисленні і трактуванні самого поняття державного управління. Зумовлена така потреба неможливістю використання традиційних світоглядних, методологічних підходів до розуміння змісту феномену управління та його практичної реалізації.

Водночас це не означає, що слід починати «з чистого аркуша»: на підставі аналізу численних досліджень всієї сукупності проблем управління можна вказати на ряд загальноприйнятих засад та позицій.

Для розуміння і ефективного застосування державного управління варто добре розібратися у тому, що таке управління, соціальне управління зокрема, в чому полягає його необхідність та роль у забезпеченні життєдіяльності та нормального функціонування суспільства. А відтак ми зможемо відповісти на питання про те, у чому полягає сутність і природа державного управління як різновиду, вищої форми соціального управління. Тим самим буде розірвано замкнене коло, коли відсутність знань про сутність і специфіку державного управління спричиняє низьку ефективність управлінської практики. Оцінюючи управлінський вплив, ми маємо не зациклюватись на тих чи інших ідеях чи проведених заходах, а з'ясувати, наскільки раціональними є форми і способи управлінської діяльності. Тобто, наскільки вони відповідають меті і закономірностям згаданої діяльності, забезпечуючи взаємозв'язок, взаємозалежність і послідовність етапів, функцій, засобів і технологій, необхідних для досягнення її належної ефективності.

Людська діяльність з розвитком суспільства розчленовується на окремі складові, функції, операції, часом дуже відмінні між собою, але при цьому вона залишається діяльністю людини, відповідно до її інтересів, бажань, цінностей та ідеалів. Через це і державне управління (формування та реалізація управлінських рішень) має спиратися на певні цінності, а ці останні - на систему смисложиттєвих ідеалів суспільства, відповідати моральним нормам і принципам, прийнятих у даному суспільстві.

Звідси витікає ще одна ознака сучасного державного управління - його чітка ідеологічна визначеність, тобто наявність у суб'єкта управління цілісної системи поглядів та ідей, що формують той чи інший підхід до вибору структури управлінської системи, цілей, змісту та методів і технологій управління.

Дещо абстрагуючись, можна, за прикладом відомих українських вчених Ю. Сурміна та І. Бідзюри, сам термін «управління» описати у таких значеннях: це й галузь людського знання, досвід, мистецтво вирішення складних завдань, певний вид діяльності, процес реалізації певних дій людей, які керують організацією, орган або апарат цього керівництва. Адже при цьому не слід забувати, що все, що означено вище, стосується людей. Звідси - соціальне управління є сферою взаємодії людей або управління одних людей іншими [1, с. 103].

Дуже важливим у державному управлінні є поєднання історичного досвіду з баченням майбутнього, те, що має назву стратегічного мислення. Приклад багатьох країн засвідчує, що тільки сміливий, у межах можливого об'єктивний аналіз минулого досвіду, управлінського у тому числі, дозволяє мотивувати вибір мети, пріоритетів та напрям подальшого розвитку, тобто формувати стратегію управління як на державному, регіональному, так і на корпоративному рівнях. Але зважимо на те, що теоретичні основи стратегічного управління, розроблені І. Ансоффон, П. Друкером, А. Томпсоном та ін. відповідно до умов стабільних і успішних країн, не враховують умов перехідних країн та країн, суспільства яких вражені системними кризами. У цих останніх, а до них безумовно слід зарахувати і Україну, немає стабільної, усталеної законодавчої бази, відсутня прогнозованість у змінах зовнішніх умов і власних ресурсів, населення по-справжньому не адаптувалося до ринкових відносин, далеко не сучасний рівень інформаційного забезпечення фахівців. А тому традиційні підходи до управління на теоретичних засадах стратегічного мислення минулої епохи не забезпечують належної його ефективності у наших умовах, що викликає необхідність розробки теоретичних основ стратегічного управління трансформаційними процесами у складних соціально- економічних системах [2].

Нарешті, щоб перейти до конкретних характеристик державного управління, варто також залучити до розгляду і сучасні концепції менеджменту, тим більше, що майже всі українські автори ототожнюють поняття «управління» і «менеджмент».

На наше переконання, це не зовсім коректно.

Так, відомий американський менеджер Лі Якокка вважає, що управління являє собою ні що інше, як напрацювання інших людей на працю. З позицій менеджменту це цілком справедливо, адже за наявності людей і предметів праці мета стає очевидно [3]. У свою чергу авторитетний фахівець у сфері теорії і практики менеджменту Пітер Друкер вбачає суть менеджменту у його спрямованості на підвищення продуктивності ресурсів, удосконалення організації виробництва, чим була так швидко забезпечена необхідність і популярність цього інституту [4].

М. Туленкову, автору багатьох публікацій на теми управління, видається, що потребу у використанні поряд з терміном «управління» поняття «менеджмент» в Україні зумовила нова соціальна реальність (ринкові відносини, демократичні інститути, інтеграція у світову економічну спільноту). Причому, друге поняття ширше за змістом, оскільки, поміж усього іншого, управління завжди авторитарне, а менеджмент - демократичний. Цей дослідник наголошує, що в управлінні людина - працівник, для менеджменту вона ще й соціальна цілісність, носій звичок, потреб, інтересів, переконань [5, с. 22].

Ю. Сурмін та І. Бідзюра, на відміну від таких «аргументів», тотожність понять «управління» і «менеджмент» пов'язують тільки на етапі п'ятої управлінської революції - з цього етапу (початок XX ст.) управління набирає змісту і значення наукового менеджменту (книги Фредеріка Тейлора «Цеховий менеджмент», «Принцип й методи наукового менеджменту») [1, с. 32]. І в цьому є логіка.

Посилаючись на класичну працю П. Друкера «Завдання менеджменту у XXI століття», Богдан Будзан, директор Міжнародного інституту менеджменту в Україні (ІМІ-МІМ), дає, на наш погляд, найбільш повне вичерпне визначення поняття «менеджмент» у всіх тих значеннєвих відтінках, яких воно набуває у практиці використання.

Отже:

- менеджмент - це процес управління ресурсами і людьми, який включає певні цілі, планування, організацію, лідерство й контроль, що спрямовуються на досягнення кінцевої мети;

- це діяльність, що спрямована на здійснення цього процесу;

- це певний прошарок (категорія) людей, які професійно займаються цією діяльністю і зосереджені в апаратах управління;

- це мистецтво управління;

- це галузь науки, тобто теорія, сума знань, накопичених за всю історію розвитку суспільства, що подається у вигляді концепцій, підходів, принципів, методів і способів [6, с. 32].

Приймаючи це визначення (дану характеристику) менеджменту, вважаємо за необхідне ще раз наголосити: науковий і практичний менеджмент істотно збагачує управління як вид соціальної діяльності, але він не є тотожний управлінню у всіх його аспектах, зокрема соціальному і тим більше державному управлінню. Звідси витікає і наше несприйняття поняття «держаний менеджмент» у значенні «державне управління».

У процесі дослідження було з'ясовано, що переважна більшість українських дослідників прагне акцентувати увагу на тих аспектах державного управління що й закордонні вчені [7]. При цьому, правда, не завжди враховується розбіжність у термінології (іноземні дослідники, як правило, уникають використання поняття «державне управління», інколи вживають термін «державне регулювання»; там поширене словосполучення «державна політика»). Особливо популярними виявилися підручник Девіда Л. Веймера та Ейдена Р. Вайнінга «Аналіз політики: концепції і практика» (Вища школа державної політики Каліфорнійського університету в Берклі, США) та дослідження Леслі А. Пала «Аналіз державної політики» (Калгарський університет, Канада).

Перша книга вийшла двома виданнями (1998 і 2000 рр.), її переклад зробили І. Дзюба та А. Олійник, а автор другої (теж перекладеної І. Дзюбою) кілька років був запрошеним консультантом в Академії державного управління при Президентові України. Обидві праці вийшли друком у видавництві «Основи».

У чому ж вбачають сутність, призначення державної політики (державного управління) закордонні автори? Скористаємось для цього тезами з публікації Леслі А. Пала.

Це - діяльність, критеріями якої є:

- рівність як однакове ставлення до кожного, що є справедливим, рівність усіх перед законом та рівністю можливостей кожного;

- відповідальність держави за ощадливе витрачання коштів платників податків;

- безпека як першочергова людська і суспільна потреба; держава створює механізми (поліція, система судочинства, збройні сили), які регулюють і контролюють внутрішні ризики та зовнішні загрози;

- це реальна можливість індивідів робити те, що їм вигідно чи подобається, якщо вони не шкодять своїми діями іншим;

- збереження спільноти, тобто наскільки добре державна політика (управління) підтримує колективне життя всієї спільноти (суспільна злагода) [8, с. 161-162].

Можливо, у наведених тезах відбивається національна специфіка країни, державну політику якої аналізує дослідник. І водночас, підбиваючи підсумок вищевикладеному у цьому розділі, можна заключити: добре було б, коли б на таких критеріях засновувалася теорія і практика державного управління в Україні, на такі високі цілі воно було націлене у своїй реалізації і зрештою, забезпечило їх досягнення в осяжному майбутньому.

Державне управління як визначальний чинник у комплексі цілеспрямованих впливів на соціальні процеси з метою приведення суспільства до заданого стану або збереження певних параметрів його функціонування трансформується на основі інновацій, самодіяльності, яка ініціює його самоорганізацію. Тобто, йдеться не про чергову реформу управління, а про глибокі суспільні зміни, які потрібно і можна регулювати. Посилити місцеве самоврядування, ліквідувати надцентралізацію, номенклатурну систему - це і означає знищити матеріальну базу бюрократизму, відновити втрачену керованість.

А оскільки одним із стратегічних пріоритетів державної політики України є інтеграція в європейські структури, логічним буде завершити цей розділ коротким аналізом європейської доктрини та європейських стандартів державного управління.

Спочатку про термінологію. Те, що в українській науці і практиці розуміється і функціонує під назвою «державне управління», в Європі (у межах Європейського Співтовариства) представлено як складна, цілісна, диференційована система публічної адміністрації, покликана забезпечувати реалізацію прав та юридичних осіб, ефективне та якісне надання адміністративних послуг. Орієнтиром для більшості країн континенту (і не тільки Європейського) служать концепції належного урядування (від англ. - good govemance) та належного управління (від англ. - good administration) [9].

Варто наголосити, що для першої (належного урядування) концепції основою та передумовою виступають демократія та верховенство права. Конкретно йдеться про необхідність узгодженості та зрозумілості політики, що впроваджується на різних рівнях управління, з метою її найбільш ефективної реалізації завдяки правовій визначеності, відкритості, прозорості та відповідальності органів управління. Як справедливо відзначається у фаховій юридичній літературі, українськими вченими зроблено лише перші кроки щодо аналізу згаданої концепції. Більшість принципів, на яких вона засновується, не присутні в українській правовій науці та теорії державного управління. Для прикладу, принцип правової (юридичної) визначеності закордонні колеги трактують як такий, відповідно до якого всі учасники управлінського процесу повинні керуватися у своїх діях правовими приписами (нормами), до держави, установ, організацій висувається вимога діяти добросовісно та з повагою (тобто відповідально) до наданих прав. Як і коли цей та інші базові принципи концепції належного урядування ввійдуть в український правовий і політичний простір, покаже час, але думка про те, що необхідно йти саме таким шляхом, без сумніву, уже стала пануючою у середовищі науковців, політиків, практиків державного управління в Україні.

Що стосується другої концепції належного управління, то тут варто зазначити, що в Україні публічна адміністрація трактується як сукупність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування (тобто за цією ознакою не співпадає з поняттям «державне управління», до якого місцеве самоврядування не належить, а функції державного управління виконують не тільки органи виконавчої влади).

Натомість європейське трактування належної адміністрації (належного управління) включає належне дотримання адміністрацією прав індивідів під час надання адміністративних послуг, а також зобов'язання діяти у такий спосіб, що відповідає законним очікуванням громадян. Якщо спробувати співставити це з вимогами до органів публічної влади в Україні, помітимо, що йдеться про їхню «адміністративну спроможність» (державне управління у вузькому значенні цього поняття або внутрішньо-владний менеджмент).

Поєднуючи ці дві концепції у виробленні національної програми запровадження демократичних стандартів (європейських норм), українські фахівці разом з експертами ОЕСД та SIYMA визначили основними сферами оцінки державного управління державну службу, зовнішній аудит, фінансовий контроль, управління видатками державного бюджету, систему планування та координації політики, систему управління державними закупівлями.

На нашу думку, перелічені сфери у своїй взаємозв'язаності відображають основний зміст державного управління. А те, що акцент має бути зроблений на запровадженні комплексних «моделей» підвищення адміністративної спроможності публічної адміністрації України, має підставою недостатню захищеність прав громадян у відносинах з публічною адміністрацією, переважно підзаконне нормативне регулювання в цій сфері, формалізм, пріоритет відомчих інтересів, презумпція правоти чиновника і органу влади, непрозорість діяльності публічної адміністрації і т.п.

Управління, державне особливо, спрямоване на забезпечення нормального здійснення інших видів діяльності, тобто управлінський вплив не веде безпосередньо до практичних перетворень, носять опосередкований характер. І в цьому його складність. Ще більшою проблемою є те, що державне управління, як і соціальне управління в цілому, покликане виявити, узгодити, ієрархізувати і, зрештою, забезпечити вирішення проблем, в основі яких лежать найрізноманітніші, конфліктні між собою інтереси і потреби великих груп людей. До того ж у дослідженні державного управління, розробці заходів щодо підвищення його ефективності традиційно основна увага звертається на характер і якість суто управлінської роботи. У реальному житті фактичні результати управління у соціальних системах значною мірою залежать від багатьох суб'єктивних чинників - від професійного і особистого авторитету керівника до рівня корпоративної культури.

Список використаних джерел

1. Сурмін Ю. П. Соціологія управління: підручник / Ю. П. Сурмін, І. П. Бідзюра. - К.: Освіта України, 2012.

2. Шедяков В. Є. Стратегічне управління модернізацією країни: межі, можливості, оптимізація впливів / В. Є. Шедяков // Політичний менеджмент. - 2011. - №2 (47). - С.44-53.

3. Якокка Ли. Карьера менеджера. (Iacocca: An Autobiography), 1984.

4. Друкер П. Ф. Задачи менеджмента в XXI веке / П. Ф. Друкер // Пер. с англ. - М.: Изд. Дом «Вильямс», 2001. - 722 с.

5. Туленков М. В. Організаційна взаємодія в системах соціального управління: монографія / М. В. Туленков. - К.: ІПК ДСЗУ, 2005.

6. Будзан Б. Менеджмент в Україні: сучасність і перспективи / Б. Будзан. - К.: Основи, 2001.

7. Леслі А. Пал. Аналіз державної політики. - К.: Основи, 1999.

8. Див.: Авер'янов В. Б., Дерець В. А., Ославський М. І., Писаренко Г. М., Пухтецька А. А. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право // Авер'янов В. Б. та ін.; за заг. ред. Авер'янова В. Б.; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького Юстініан Київ, 2007. - С.19, 20, 24-28.

Размещено на Allbest.ru