Юридично-історіографічний аналіз проблеми законодавчого закріплення основ національної безпеки й функціонування правоохоронних структур за доби Директорії Української народної Республіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Юридично-історіографічний аналіз проблеми законодавчого закріплення основ національної безпеки й функціонування правоохоронних структур за доби Директорії Української народної Республіки

Чубата М. В.

Анотація

У статті здійснюється стислий історіографічний аналіз історико-правових досліджень сучасних вітчизняних науковців, присвячених проблемі законодавчого регулювання діяльності фінансових, податкових, митних органів і правоохоронних структур за доби Директорії УНР.

Ключові слова: державне будівництво, законодавство, Директорія, УНР, історіографія, історико-правові дослідження.

історіографічний директорія правоохоронний законодавчий

Сучасні події, пов'язані з економічним тиском і неоголошеною війною Росії проти України, дають нам підстави стверджувати, що майже аналогічні процеси відбувалися в українсько-російських взаєминах за доби Директорії УНР. В історико-правовій літературі цей аспект проблеми знайшов своє чітке підтвердження. Наприклад, В. Юрченко з цього приводу зазначає: «Настала пора «Другої» УНР, або пора Директорії. Нормального розвитку цьому державному утворенню часу було відведено зовсім мало. Уже в січні 1919 р. більшовицькі війська розпочали бойові дії на території України проти сил Директорії, яка в цих умовах надто довго «не розуміла», що РСФРР веде з нею справжню війну, підтриману пробільшовицьки орієнтованими силами всередині України, намагалася порозумітися з московським урядом» [1, с. 174]. Як бачимо, аналогії очевидні, що актуалізує проблему нашого дослідження.

Постановка завдання. Необхідність грунтовного вивчення історичного досвіду спонукає нас до поглибленого аналізу наукового доробку правознавців, присвяченого законодавчому забезпеченню становлення та діяльності правоохоронних, фінансових, податкових і митних органів доби Директорії як важливих складових державного будівництва досліджуваного нами періоду.

Результати дослідження. Серед перших публікацій із проблеми, випущених із друку в умовах незалежності України, варто виділити статтю О. Копиленка, у якій наголошується, що самі обставини життя країни впливали на пріоритети законотворчості, тому в цей період економічні проблеми відійшли на задній план і регулювалися лише в поодиноких актах, а також стисло характеризуються найважливіші законодавчі акти та висвітлюються основні напрями економічної політики УНР [2]. Інший дослідник В. Поліщук зосередив свою увагу виключно на фінансовій сфері Директорії. Порівнюючи досягнення й невдачі в законодавчій діяльності Центральної Ради та Директорії УНР, автор зазначає, що «Директорія стала проводити більш радикальну фінансову політику і почала її з підготовки грошової реформи» [3]. Щодо законодавчих актів дослідник стисло проаналізував закон «Про державну українську грошову одиницю» від 06 січня 1919 р., яким фактично розпочиналася грошова реформа, охарактеризував низку постанов Ради Народних Міністрів, направлених на забезпечення її проведення, якими, зокрема, ухвалювались спеціальні заходи для створення золотого запасу в Державному банку тощо, а також констатував, що уряд Директорії не встиг завершити грошову реформу, бо Україна була окупована більшовиками, які почали проводити свою фінансову політику [3, с. 59-60].

Значно більше уваги науковці приділили аналізу законодавства у сфері податкової політики досліджуваної нами доби. Серед публікацій, безпосередньо присвячених цій проблемі, уже за самою промовистістю назви викликає інтерес монографія П. Г ай-Нижника [4]. Проте, на жаль, ця назва книги не зовсім відповідає її змісту. На нашу думку, не можна погодитись із підведенням під один знаменник діяльність українських національних і радянських урядів у першому розділі під час історіографічного аналізу «історії податкової політики українських урядів 1917-1930 рр.». Не зрозуміло, на якій підставі матеріал про податкову політику Гетьманату П. Скоропадського включено до другого розділу, присвяченого податковій політиці УНР. Нарешті, у монографії П. Гай-Нижника не знаходимо жодного слова про податкову політику в УНР доби Директорії, хоч про це й заявлено автором у назві книги. Не покращилась ситуація з викладом матеріалу й у монографії, присвяченій державотворчим процесам доби Директорії, написаній у співавторстві з О. Лейберовим [5]. Підрозділ 2.2 монографії безпосередньо присвячено законотворчій діяльності уряду та Директорії під час перебування в Києві [5, с. 51-57], проте, крім назв законів і дати їх прийняття, ні фактичного, ні аналітичного матеріалу, пов'язаного з їх характеристикою, автори, на жаль, не подали.

Безпосередньо досліджуваній нами проблемі присвячено статті, а також окремий підрозділ під назвою «Законодавство щодо оподаткування в другій УНР доби Директорії» в дисертації В. Юрченка [6]. Автор наголошує, що основним джерелом наповнення державного бюджету УНР ставали, виходячи з обсягів емісії, не податки, а друкарський станок, що, безумовно, вплинуло на державну регламентацію оподаткування [6, с. 12]. Дисертант зазначає, що в останній етап існування другої УНР спостерігаються спроби застосувати певні воєнно-комуністичні підходи до регулювання оподаткування. Так, аналізуючи затверджений 5 листопада 1920 р. закон «Про одноразовий податок харчовими продуктами для заосмотрення армії і примусове вивлащення цих продуктів за плату», дослідник зазначає, що вже сама його назва говорить за себе: податок мав, по суті, реквізиційний характер, виглядав як накладена державою контрибуція на власних громадян [6, с. 12]. Особливий інтерес викликає постановка В. Юрченком питання про перспективність аналізу з точки зору підходів до оподаткування в найбільш важливих законопроектах «другої» УНР, покликаних визначати її державний устрій. Як стверджує автор, у своєму конституційному проекті О. Ейхель- ман пропонував надати право вводити надзвичайні податки майбутньому федерально-державному голові УНР, а право визначати загальнодержавні натуральні й грошові податки в УНР надавалось би при цьому федерально-державним органам, у землях - їх владним структурам, у повітах - їх адміністрації, у громадах - місцевим органам [1, с. 175]. Щодо іншого конституційного проекту - «Основний державний закон УНР», розробленого конституційною комісією УНР, то, як наголошує у своєму дослідженні А. Присяжнюк, повноваження щодо встановлення податків були зараховані до компетенції Державної Ради, яка в умовах неможливості провести демократичні вибори могла вже бути не стільки парламентом, скільки передпарламентом [7, с. 163].

На думку О. Гребельника, пізніше ідея про необхідність державного контролю над митною системою України відображена в проекті Конституції УНР, десятий параграф якої зазначав, що «до компетенції Федерально-Державної Організації належать такі справи: ... 10) митна та гарантійна справа, торгові склади» [8, с. 85]. Більш конкретну характеристику митної політики у двох конституційних законопроектах періоду Директорії подано в статті Й. Рисіча: «У проекті Правительственної Комісії по виробленню Конституції Української Держави 1920 р. за часів Директорії артикул 92 конкретніше регламентує митну справу: «Всі міжнародні торговельні і митні умови повинні здійснюватися тільки за згодою Державного Сойму» [9, с. 18]. Порівнюючи цей проект з іншим документом, Й. Рисіч зазначає, що «концептуально інший характер за змістом і формою державного будівництва має невідомий донедавна начерк проекту Державного законо-ладу для Української Трудової Республіки за редакцією доктора права Остапа Галичанського, але й він має такі параграфи, як «Державні податки» та «Закордонна торгівля» [9, с. 18]. Але, крім згадки про цей законопроект, жодного його аналізу автором не здійснюється, та й про справжнє прізвище О. Галичанського нічого не сказано.

Зовсім в іншій площині - через призму формування української правової традиції, досліджує законодавство в сфері оподаткування Ю. Тлущак, присвятивши цій проблемі серію публікацій і дисертаційне дослідження [10]. Характеризуючи закон «Про державну українську грошову одиницю» від 06 січня 1919 р., автор наголошує, що він суттєво не поліпшив політичну й соціально-економічну ситуацію в країні, а щодо спроб налагодити дієву роботу створеного раніше податкового апарату в умовах громадянської війни та зберегти традиційну наступність у системі оподаткування, то вони виявилися нездійсненними [10, с. 16-17].

На думку А. Павлова, уряд Директорії, незважаючи на складну внутрішню й зовнішню обстановку, проводив цілеспрямовану економічну, фінансову та митну політику [11, с. 71]. Зовсім іншу думку з цього приводу висловив у своєму дослідженні А. Кольбенко, констатуючи, що уряди Директорії «вже не мали достатньої змоги, через складну внутрішню і зовнішню політичну обстановку, займатися торговельно-митними питаннями. Тому вирішення цих питань залишилися у нереалізованих проектах законів УНР в добу Директорії. Наприклад, у проекті Основного Державного Закону Української Народної Республіки за артикулом 83 передбачалось, що податки і публічні оплати можна збирати тільки на підставі Закону Державного Сойму, а за артикулом 92 всі міжнародні торговельні і митні умови повинні були набирати юридичної сили тільки за згодою Державного Сойму» [12, с. 65-66]. Як бачимо, ці думки дослідника співзвучні з розглянутими вище поглядами на законодавство у фінансовій, податковій і митній політиці, що містяться в працях А. Присяжнюка та Й. Рисіча.

Заслуговує на увагу висновок, висловлений О. Гребельником у своїй монографії, що «уряди, які існували у цей короткий період української державності, з глибоким розумінням ставилися до проблеми створення митної системи, але для реалізації проектів їм не вистачило часу» [8, с. 86].

Щодо становлення правоохоронних органів доби Директорії, то окремий матеріал, що стосується цього аспекту проблеми, розпорошений у різних виданнях, зокрема в енциклопедичних виданнях, тематичних збірниках, збірниках документів і матеріалів, навчальних посібниках тощо. Наприклад, серед документальних видань про діяльність міліції, у тому числі й у досліджуваний нами період, знаходимо важливий матеріал у тритомному збірнику документів «Історія міліції в документах і матеріалах» П. Михайленка і Я. Кондратьєва, перший том якого містить значний обсяг джерел, що стосуються питань забезпечення законності, охорони правопорядку та регламентації діяльності народної міліції й інших органів охорони порядку УНР доби Директорії [13].

Згодом з'являється серія статей про становлення міліції безпосередньо за доби Директорії, серед них варто виділити статтю В. Довбні, присвячену аналізу основних законодавчих актів, які регламентували процес становлення та діяльності міліції в досліджуваний період. Автор зазначає, що організаційно-правовими засадами створення й діяльності народної міліції, яка мала замінити державну варту, стали ухвалені РНМ УНР постанова «Про скасування Департаменту варти Міністерства внутрішніх справ та про утворення натомісць Адміністраційно-політичного департаменту» від 3 січня 1919 р. та Закон УНР «Про скасування інституту державної варти й сформування народної міліції». Аналізуючи ці документи, дослідник доходить висновку, що, змінивши назву органу «державна варта» на «народна міліція», на початковому етапі доби Директорії новостворена міліція мала будувати свою діяльність відповідно до тих нормативно-правових актів, що й колишня державна варта, а це свідчить на користь того, що правове забезпечення організації та діяльності державної варти було небезпідставно визнано урядом УНР значно кращим, ніж воно було за доби Центральної Ради [14, с. 117]. З цього приводу заслуговує на увагу думка В. Ортинського, що «лише в січні 1919 р. Директорія відмовилася від ідеї Центральної Ради про народну міліцію і законом від 4 січня започаткувала формування міліції за зразком європейських країн та ЗУНР. Однак унаслідок відсутності чіткої структурної вертикалі її діяльність була малоефективною. Нарешті влітку 1919 р. міліцію підпорядковано Міністерству внутрішніх справ» [15, с. 243].

Проблему правового забезпечення діяльності міліції в досліджуваний період узагальнено в дисертації Є. Дурнова [16], де вперше комплексно розглянуто політико-правові підходи держави до проблеми розбудови системи органів внутрішніх справ УНР та проведено науковий аналіз нормативно-правових актів і низки архівних матеріалів за темою дослідження, раніше невідомих або маловідомих історико-правовій науці.

В історико-правових дослідженнях можна виокремити й такий аспект проблеми, як організаційно-правові засади й діяльність Міністерства внутрішніх справ УНР доби Директорії. Підсумкове узагальнення цього аспекту проблеми здійснено в дисертації Я. Шинкарука, у якій автором уперше комплексно проаналізовано нормотворчу та організаційну діяльність української держави доби Директорії стосовно створення, реорганізації й розвитку системи органів внутрішніх справ, насамперед МВС УНР, місця та ролі цієї складової державного механізму в особливих історичних умовах і нормативно-правового забезпечення їх діяльності [17]. Автор дійшов висновку, що в сучасних умовах, коли Україна має намір інтегруватися у світове співтовариство в різних галузях суспільного життя, у тому числі й у правоохоронній галузі, доцільним буде перейменування назви органу охорони порядку «міліція» на «поліцію», щодо останнього в праці висловлено пропозиції, які поділяються автором статті [17, с. 18].

Щодо діяльності органів прокуратури за доби Директорії, то погоджуємося з думкою В. Клочкова, що «досі не проводилося глибокого спеціального дослідження історії прокуратури України» [18, с. 105]. Сам же дослідник охарактеризував лише загальні віхи її становлення в революційну добу, тому цей аспект проблеми й на сьогодні залишається малодослідженим.

В історіографії проблеми не раз здійснювалась спроба узагальнити досвід діяльності всієї системи правоохоронних органів УНР доби Директорії. Перша така спроба, на нашу думку, не зовсім вдала, належить Р. Васковському [19]. По-перше, назва статті не відповідає її змісту, адже навіть загальної характеристики правоохоронних структур автор не подає. По-друге, на початку статті лише один раз згадується про «народну міліцію», яка мала виконувати правоохоронні функції, проте аналіз її діяльності відсутній. Нарешті, структурою, що мала виконувати правоохоронні функції, автор називає Осадний (облоговий) корпус, а точніше його центральне ядро - дивізію Січових стрільців під командуванням Є. Коновальця, та висвітлює її діяльність за доби Директорії. Проте січовики охороняли громадський порядок тільки в Києві, а які ж «структури» виконували правоохоронні функції в інших містах України автор, на жаль, ніякої інформації не подає.

Іншу спробу здійснив М. Калашник у статті, присвяченій діяльності правоохоронних органів УНР доби Директорії [20]. На думку дослідника, з виданням 10 грудня 1918 р. Директорією наказу № 411 про заснування Відділу внутрішніх справ фактично й розпочалася робота з організації міліції на руїнах колишньої Державної варти - спочатку у формі Відділу внутрішніх справ при Директорії, потім у формі Комісаріату по внутрішніх справах, а з 26 грудня 1918 р. у структурі Міністерства внутрішніх справ, причому Директорія відмовилася від ідеї Центральної Ради про народну міліцію, яка мала замінити регулярну армію [20, с. 8-9]. Автор аналізує також діяльність військового формування Січових стрільців, що дислокувалось у Києві, яке на допомогу столичній міліції також було залучено до охорони громадського порядку [20, с. 9].

Щодо законодавчого забезпечення діяльності правоохоронних органів, то М. Калашник зазначає, що на початковому етапі доби Директорії новостворена міліція будувала свою діяльність відповідно до нормативно-правових актів колишньої Державної варти, що свідчить про порівняно високий рівень правового забезпечення організації та діяльності останньої, а також аналізує розроблену МВС інструкцію для міліції, яка визначала її компетенції щодо охорони законного ладу, публічного спокою й порядку [20, с. 10]. Дослідник аналізує ухвалений 28 лютого 1919 р. закон «Про створення Коша охорони республіканського ладу» як один із заходів, що давав змогу зміцнити зусилля народної міліції, а також ухвалений 25 липня 1919 р. на додаток до нього закон «Про тимчасові штати та статут Кошу охорони республіканського ладу на Україні». Проаналізовано автором і закон «Про тимчасові штати народної міліції», ухвалений РНМ УНР 25 липня 1919 р., а також проект статуту «Корпусу державної поліції» [20, с. 12-13]. Дослідник також зазначає, що на місцях діяли різноманітні органи правоохоронної служби: міліція, карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, сотні Коша охорони республіканського ладу, політичні відділи, кінні відділи особливого призначення, органи самоврядування тощо [20, с. 13].

Нормативно-правові основи формування й діяльності спеціальних підрозділів Міністерства внутрішніх справ та інших органів безпеки УНР досліджує в розділі «Організація та діяльність органів безпеки Директорії УНР» своєї монографії В. Сідак [21, с. 121-182]. Дослідник наголошує, що спецслужби Директорії формувалися не на порожньому місці, адже «гетьманська доба є важливою сторінкою в історії спецслужб України, хоча б тому, що саме в цей період були сформовані повноцінні як в структурному, так і в змістовному відношенні спеціальні служби, а їх досвід ліг в основу функціонування наступних органів безпеки національної державності» [21, с. 120]. На думку автора, за Директорії сформувалася найбільш розгалужена система органів державної безпеки, зусилля яких зосереджувались на оперативному забезпеченні збройних сил і бойових дій, боротьбі зі шпигунством, ворожим підпіллям, замахами на державний лад [21, с. 122]. Основну увагу вчений приділив дослідженню правових основ становлення та діяльності спеціальних підрозділів Міністерства внутрішніх справ, військової розвідки й військової контррозвідки, функціонування яких у той час стало об'єктивною необхідністю та запорукою подальшого національного державного будівництва.

Висновки. Стислий історіографічний огляд наукового доробку з проблеми дає підстави констатувати, що більшість її аспектів залишається малодослідженими або їх висвітлення завершується лише постановкою тих чи інших наукових проблем, але без подальшої їх розробки. Зокрема, дослідники зазначають, що на місцях діяли різноманітні органи правоохоронної служби: міліція, карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, сотні Коша охорони республіканського ладу, політичні відділи, кінні відділи особливого призначення, органи самоврядування тощо. Слід зазначити, що інформація про нормативно-правове забезпечення їх діяльності, як і про саму цю діяльність в історіографії проблеми відсутня, тому цей аспект проблеми можна вважати малодослідженим.

Список використаних джерел

1. Юрченко В.М. Правові засади податкової політики національних державних утворень на території України у роки визвольних змагань 1917-1921 рр. / В.М. Юрченко // Вісник національного університету внутрішніх справ. - Х., 2004. - Вип. 26. - С. 1169-176.

2. Копиленко О. Забуті реформи. З досвіду економічних перетворень в УНР / О. Копиленко // Інформація і ринок. - 1992. - № 6. - С.18-23.

3. Поліщук В. Фінансова політика Української Центральної Ради і Директорії / В. Поліщук // Розбудова держави. - 1995. - № 9. - С. 57-60.

4. Гай-Нижник П. Податкова політика Центральної Ради, урядів УНР, Української Держави, УСРР (1917-1930 рр.) / П. Гай-Нижник. - К., 2006. - 303 с.

5. Гай-Нижник П. УНР у період Директорії: пошук моделі державного устрою (кінець 19181919 рр.) / П. Гай-Нижник, О. Лейберов. - Ніжин : Видавець ПП Лисенко М.М., 2013. - 212 с.

6. Юрченко В.М. Правове регулювання оподаткування в Україні (1917-1929 рр.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / В.М. Юрченко ; Нац. ун-т внутр. справ. - X., 2004. - 19 с.

7. Присяжнюк А.Й. Конституційне будівництво в Українській Народній республіці доби Директорії (листопад 1918 - початок 1921 рр.) : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / А.Й. Присяжнюк ; Національна академія внутрішніх справ України. - Х., 2002. - 197 с.

8. Гребельник О.П. Основи митної справи / О.П. Гребельник. - К., 2003. - 600 с.

9. Рисіч Й.Л. Митна справа в історії українського конституціоналізму / Й.Л. Рисіч // Митна справа. - 2001. - № 1. - С. 14-20.

10. Тлущак Ю.М. Формування української правової традиції у сфері оподаткування та її втілення в розбудові національної державності 1917-1920 рр. : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Ю.М. Тлумак ; Нац. ун-т внутр. справ. - Х., 2004. - 20 с.

11. Павлов А.П. Українська митниця на шляху відродження та розвитку: Правові та історичні аспекти / А.П. Павлов. - К. : Акцент, 2002. - 417 с.

12. Кольбенко А.В. Історико-правові аспекти утворення та діяльності митних органів України : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / А.В. Кольбенко ; Львівськ. держ. ун-т. - Львів, 1997. - 178 с.

13. Михайленко П.П. Історія міліції України у документах і матеріалах : у 3 т. / П.П. Михайленко, Я.Ю. Кондратьєв. - К. : Ґенеза, 1997. - Т. 1 : 1917-1925. - 1997. - 504 с.

14. Довбня В.А. Основні нормативно-правові акти, якими регламентувалась організація та діяльність міліції/державної варти за доби Української Центральної Ради, Гетьманату та Директорії / В.А. Довбня // Правове забезпечення діяльності мтції/поліції: історія, сучасні проблеми, міжнародний досвід : зб. наук. праць. - К. : Атіка, 2006. - С. 113-119.

15. Ортинський В.Л. Силові структури Західно-Української Народної Республіки / В.Л.Ортин- ський. - Львів, 2004. - 368 с.

16. Дурнов Є.С. Організаційно-правові засади діяльності міліції УНР у період Центральної Ради та Директорії (1917-1921 рр.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Є.С. Дурнов ; Київський нац. ун-т внутр. справ. - К., 2010. - 20 с.

17. Шинкарук Я.І. Правові засади організації та діяльність Міністерства внутрішніх справ Української Народної Республіки доби Директорії (листопад 1918-1921 рр.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Я.І. Шинкарук ; Київський нац. ун-т внутр. справ. - К., 2006. - 20 с.

18. Клочков В. Прокуратура України часів УНР, Гетьманату та Директорії / В. Клочков // Вісник прокуратури. - 2001. - № 1. - С. 105-108.

19. Васковський РЮ. Правоохоронні структури доби Директорії УНР / Р.Ю. Васковський // Науковий вісник Дніпропетровського юридичного інституту МВС України. - 2001. - № 2 (5). - С. 52-60.

20. Калашник М.В. Організація діяльності правоохоронних органів Української Народної Республіки доби Директорії / М.В. Калашник // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2012. - Вип. 1 (56). - С. 8-14.

21. Сідак В.С. Національні спецслужби в період Української революції 1917-1921 рр. (невідомі сторінки історії) : [монографія] / В.С. Сідак. - К. : Альтернативи, 1998. - 320 с.

Размещено на Allbest.ru