Проект системи влади Другої Речі Посполитої конституційної комісії 1920 р.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОЕКТ СИСТЕМИ ВЛАДИ ДРУГОЇ РЕЧІ ПОСПОЛИТОЇ КОНСТИТУЦІЙНОЇ КОМІСІЇ 1920 Р.

В.Ф. Боєчко

У статті аналізується процес обговорення та розгляду державного ладу та системи політичної влади Польщі конституційною комісією сейму в 1920 р.

Ключові слова: Польща, проект конституції, державний лад, система політичної влади, конституційна комісія.

Розвиток державних інститутів Другої Речі Посполитої після проголошення незалежності був одним із головних напрямів державотворення, від якого залежала життєздатність нової держави на політичній карті Європи. Від обраної моделі державного ладу та системи політичної влади залежало майбутнє польської нації, можливості її швидкого політичного та економічного розвитку, стабільності у суспільстві, міжнародний авторитет молодої держави. Метою цієї статті є аналіз проекту системи влади Другої Речі Посполитої, розроблений конституційною комісією в 1920 р.

Сучасна вітчизняна полоністика має зокрема праці Л. Зашкільняка і М. Крикуна [1], що розглядають становлення державності Польщі як закономірний результат сталої політичної традиції та боротьби польського народу за незалежність. Тернопільська школа полоністики представлена роботами Л. Алексієвець [2; 3], де, на основі ґрунтовної джерельної бази, зроблений аналіз інституційного розвитку Польської держави. Автор доцільно вказує на сильні та слабкі сторони процесу державотворення, функціональні та структурні зміни політичної системи влади до травневого перевороту 1926 р. Своєю чергою, В. Калінчик [4; 5] у ряді статей розкрила процес політичної боротьби у Законодавчому Сеймі Польщі під час прийняття Конституції 1921 р. і дійшла висновків, що протиріччя прийнятого основного закону в подальшому призвели до накопичення політичних проблем країни, а згодом - до травневого перевороту і згортання демократичних тенденцій розвитку держави.

Повний текст проекту конституції Польщі був представлений сейму в липні 1920 р. Головний референт конституційного проекту комісії Е. Дубанович відзначав, що основним мотивом, яким керувалася комісія, було прагнення заснувати державний лад Польщі не на «пробах і експериментах», а на досвіді (наскільки це можливо) власної держави, а де його не вистачало - на досвіді інших країн [6, 4]. Початковим пунктом для побудови власної державної моделі комісія вважала ухвалення державного ладу, вже перевіреного в одній з великих країн. Для вибору були дві основні моделі: президентська (модель США) і парламентська система (модель Англії та Франції, більш властива Європі).

Принциповою особливістю американської системи члени комісії вважали повне розділення трьох гілок влади. Виконавча влада не має ніякого впливу на законодавчу, спілкується з нею лише за посередництвом змішаних комісій, а також через послання президента. Законодавча влада, у свою чергу, не має безпосереднього впливу на роботу виконавчих органів, не може притягувати виконавчу владу до політичної відповідальності. Уряд не має в цій системі конституційних засобів, щоб впливати на парламент, з метою ухвалення потрібних йому законів. Друга модель (парламентська) працює по-іншому, адже влада не розділена так жорстко. Гілки влади пов'язані одна з іншою таким чином, що уряд формується лише відповідно до волі парламентської більшості та несе відповідальність перед парламентом і за його бажанням зобов'язаний піти у відставку. Тим самим тут усувається можливість конфліктів між парламентом і урядом, оскільки ця модель (через принцип парламентської відповідальності уряду) припускає постійне узгодження їхніх позицій [6, 7].

Конституційна комісія віддала перевагу парламентській моделі, з огляду на ряд обставин. Досвід Латинської Америки свідчив, що американська модель не приживається в країнах, не заселених «англосакською расою». У США президентська система функціонує нормально завдяки специфічним якостям англосаксів: високому самовладанню, розвиненій правовій свідомості, пошані до всіх юридичних установ [6, 6]. Оскільки Польща має абсолютно іншу політичну і правову культуру, комісія не могла використовувати за основу для польської конституції американську модель. Члени комісії відзначили, що найбільш складною проблемою виявилася конструкція законодавчого органу, а саме його майбутня структура: однопалатна або двопалатна. Е. Дубанович підкреслював, що більшість парламентських систем світу має двопалатну конструкцію. Однопалатну систему в Європі мають лише Болгарія, Сербія, Монако і частково Фінляндія. В історії Англії, Франції і США також були спроби перейти до однопалатної системи, проте вони були вимушені знов запроваджувати другу палату. В недавно прийнятих конституціях Чехословаччини та Німеччини також була встановлена двопалатна система.

Конституційна комісія вважала, що поширеність двопалатної системи зумовлена багатьма причинами. Одна з них - специфіка палати депутатів, що складається з людей політичної дії, часто молодих, гаряче і нетерпляче охочих довести своїм виборцям правильність вибору [7, 11]. Метою палати депутатів є представлення на законодавчому рівні думок і течій, існуючих у суспільстві на цей момент, а також вирішення невідкладних проблем суспільного життя. Разом з таким динамічним (за завданнями та складом) органом, якою є палата депутатів, необхідний інший - не завантажений повсякденними справами, що міг би виважено розглядати проблеми країни. Такий орган мав бути вимогливішим до якості законів, що приймаються, аби вони зберігали свою силу довше, ніж тижні, місяці і навіть роки [7, 12]. Друга палата є органом, меншим за кількістю членів, ніж палата депутатів; вона не схильна до емоцій, вільніша від тиску локальних інтересів, не пов'язана з партійною політикою і пропагандою. Цей орган був би уособленням спокою, зосередженості, розсудливості та досвіду [7, 12].

Якщо такі якості другої палати мають цінність і визнаються в усьому світі, то ще більшу вагу вони мають для Польщі за високої емоційності польського народу, швидкій займистості, легковірності, схильності до емоційних поривів. «Всі ми, - відзначав Е.Дубано- вич, - не один раз були свідками того, як полум'яні виступи, засновані на гостроті моменту, приводили до хибних настроїв, що виражалися в прийнятті необачних ухвал, які згодом виявлялися шкідливими для держави і які так само швидко потрібно було відміняти». Це знижувало довіру громадян до державної влади і пошану до закону. Втім, якщо до недавнього часу в Польщі діяли чужі закони, поважати і цінувати які не дозволяли патріотичні відчуття поляків, «то що ж буде, якщо свої власні закони будуть позбавлені глибоких етичних підстав і не сформують у людей необхідної правової свідомості і дисципліни?» [7, 12].

Погоджуючись з тим, що сучасна динаміка життя вимагає оперативного законодавчого регулювання, конституційна комісія вважала, що швидкість ухвалення законів не можна робити головним правилом законодавчої роботи. Закони, прийняті в сеймі, мають бути піддані додатковому, хай навіть прискореному перегляду і корегуванню [7, 13]. Ніщо всередині самої палати (ні комісії, ні перерви в голосуваннях) не може сприяти досягненню цієї мети, оскільки палата завжди має нагоду з легкістю обійти подібні перешкоди і перейти до розгляду подальших питань. Лише зовнішній чинник може примусити парламентські партії переглянути свою позицію і виправити помилку. Тому має існувати орган, що стоїть окремо і наділений правом брати участь в законодавчій роботі [7, 13].

Використовуючи назву «сенат», встановлену в проекті комісії для позначення другої палати, політична пропаганда подала проблему таким чином: він гратиме роль перешкоди на шляху демократизації суспільства [7, 14]. Е. Дубанович вважав, що звинувачення в реакційності і консерватизмі може бути пред'явлене до способу формування другої палати, а не до самого інституту: «Нині діючий сейм теж був колись дворянським, а тепер він є загальнонародним представництвом» [7, 14]. Тому члени комісії підкреслювали необхідність бачити два аспекти проблеми: сам інститут другої палати і конкретний механізм формування її складу.

3 приводу аргументу, що сенат буде перешкодою законодавчій роботі сейму, комісія відзначала, що оскільки метою роботи сенату є підвищення якості законодавчої роботи сейму, то він зі всією очевидністю виступатиме в ролі стримуючого чинника в ухваленні того або іншого закону [7, 15]. Щодо роботи сенату, то на основі пропозицій при обговоренні цього питання конституційна комісія дійшла висновку: в сеймі немає партії, яка б не визнавала необхідності стримувати й обмежувати законодавчу діяльність сейму, наприклад, всередині самої палати депутатів (за допомогою комісій) або за допомогою зовнішніх засобів (у вигляді «Варти права» або вето президента). Представник однієї з радикально налаштованих партій заявив про необхідність заборони і навіть відхилення законів з боку однієї особи - президента. Е. Дубанович зауважив, що виступаючий запропонував визнати більш скромні права в цій сфері колективного і виборного органу, яким буде сенат.

Відтак, реальною проблемою (яка може стати і предметом дискусії в сеймі) конституційна комісія вважала не те, чи потрібна, в принципі, заборона і корегування законодавчої діяльності сейму, а питання: як далеко мають розповсюджуватися повноваження сенату? Цей орган необхідний також з погляду підтримки гармонії всієї структури державної влади. Ця гармонія полягає у рівновазі трьох гілок влади, а оскільки парламентська модель робить відповідальним уряд перед парламентом, а отже, створює перевагу на користь парламенту, то зведення законодавчої влади до однопалатної системи було б істотним порушенням гармонії державного ладу, що зумовить цілковите підкорення виконавчої влади законодавчій.

На переконання членів комісії, уряд не може виконувати свої функції без наявності певного ступеня самостійності. Коли разом з сеймом є сенат, уряд ще має необхідну самостійність. В умовах однопалатної системи, уряд втрачає цю самостійність, оскільки одна палата не обмежена існуванням хоч якого-небудь чинника, що пом'якшує і стримує повноту її влади. Уряд у цьому випадку перетворюється на просте знаряддя, «філіал» цієї палати, яка тоді повинна узяти на себе не тільки законодавчу роботу, але і державне управління. До виконання останнього завдання вона не придатна за складом і призначенням виконувати саме законодавчу функцію. Більш того, якщо в цій палаті головні позиції займе одна партія, то Польща може виявитися під загрозою встановлення однопартійного правління [7, 18]. Таким чином, ухвалення двопалатної системи мало сприяти інтересам держави та зменшувати вплив партійних інтересів у сеймі.

Стосовно виборів президента Е. Дубанович відзначив, що обрання глави держави парламентом буде лише завершенням цілісності будівлі парламентської моделі. Перенесення принципу загального обрання президента на іншу систему (якою є парламентська модель) було б експериментом, створенням «чогось неймовірного», не випробуваного в жодній країні [7, 19]. Введення загального обрання президента в Німеччині голова комісії вважав «тугою за Гогенцоллерами і Гінденбур- гом». До того ж досвід Німеччини не для всіх є головним. Важливим аргументом проти загального обрання президента для конституційної комісії була небезпека залишити долю вищої державної посади «на волю випадку». Не можна також віддавати країну в руки руйнівної пропаганди та піддавати майбутнього президента приниженням, «проводити через передвиборний бруд і полум'я виборчої боротьби» [7, 21]. Загальні вибори президента США є джерелом деморалізації і дезорганізації адміністративного апарату. Такий спосіб обрання глави держави є небезпечним для національних інтересів поляків, оскільки, через можливе роздроблення голосів польських виборців, кандидатуру президента можуть вирішити голоси громадян не польської національності.

Підтримку проекту системи влади, розробленого конституційною комісією, виявив лідер парламентської фракції ННС С. Гломбинський. На його думку, проект характеризував прагнення не ділити суспільство, не створювати в ньому протиборчі сторони, а добиватися суспільної гармонії [7, 22]. Це було головним для більшості членів комісії, тому вони виступили проти пропозиції створити фактично два сейми, які діяли один проти іншого, і привели б до розколу у суспільстві.

Таким чином, здобуття державної незалежності мало для польського народу історичне значення. Використовуючи значну підтримку держав переможниць у Першій світовій війні, польська політична еліта розпочала реальну розбудову інститутів власної держави. У процесі політичної боротьби та дискусії у сеймі, конституційна комісія розробила оптимальну для початкового етапу модель системи державної влади, враховуючи власну політичну і правову культуру.

7. Sejm Ustawodawczy Rzeczypospolitej. Spr. sten. Pos. 160, 8.07.1920,L.CLX/11-22.