Россия: от мобилизационного общества к инновационному. Общественные организации в "борьбе с дороговизной" в период Первой мировой войны

Размещено на http://www.allbest.ru/

Россия: от мобилизационного общества к инновационному. Общественные организации в «борьбе с дороговизной» в период Первой мировой войны

Фонотов А.Г.

«Продовольственный вопрос принадлежит к числу самых грозных». Н. Д. Кондратьев

«Робкие попытки» правительства и активизация действий общественных организаций в решении продовольственного вопроса в 1914--1915 гг.

Авторитетные исследователи состояния экономики России периода Великой войны считают 1914 г. «потерянным» с точки зрения деятельности правительства и царской администрации по мобилизации отдельных отраслей и народного хозяйства страны в целом, приспособления их к условиям ведения тотальной войныКитанина Т. М. Россия в Первой мировой войне. 1914--1917 гг. Экономика и экономическая политика. В 2 ч. Ч. 1. -- СПб., 2003. -- С. 63.. В своей периодизации развития русской военно-хозяйственной политики Я. М. Букшпан называет первый период, продлившийся до августа 1915 г., «периодом робких попыток правительственного регулирования, вынужденного эпизодическими хозяйственными затруднениями или, вернее, хозяйственными затруднениями, которые казались правительству... эпизодическими...»Букшпан Я. М. Военно-хозяйственная политика. -- М.; Л.,1929. -- С. 251..

Задачу государственного управления в первый год войны правительство долго не представляло себе и не понимало в полном объемеШингарев А. И. О правительственных мероприятиях в деле борьбы с дороговизной // Известия ВСГ. -- 1915. -- № 16. -- С. 115-125.. Все началось с нарушения его нормальной конструкции, когда к делу снабжения армии продуктами сельского хозяйства Совет министров привлек не интендантское ведомство, а Главное управление землеустройства, которое, в свою очередь, создало особую организацию из уполномоченных земских и других деятелей, получившую привилегии на закупки продовольствия, транспортные перевозки и снабжение мирного населения. Затем 4 сентября 1914 г. Совет министров утвердил положение о предоставлении особых прав военному и морскому министрам в отношении ис-пользования торгово-промышленных предприятий, которое затрагивало не только дело снабжения войск, но и обеспечение всем необходимым населения. 17 февраля 1915 г. был издан указ о предоставлении чрезвычайных прав командующим округами. Они могли запрещать вывозить из губернии нужные для армии припасы и устанавливать на них цены, в случае отказа продавать продукты -- реквизировать их с понижением цены на 15%. «Каждый начальник округа имел свою продовольственную политику, не основанную на каком-нибудь заранее обдуманном плане, -- не согласованную с той политикой, которая велась по соседству. Те центры страны, которые особенно нуждались в продовольствии, оказались совершенно изолированными»Юровский Л. Н. Продовольственная политика: Доклад в продовольственной секции учредительного съезда представителей Всероссийского союза городов 14--17 октября 1917 г. // Известия ВСГ. -- 1917. -- № 49. -- С. 217.. Командующие также имели право вводить определенные цены на отдельные продукты.

Регулирование транспорта очень быстро стало представлять для правительства неразрешимую головоломку, так как подвижной состав и управление дорогой на территории военных действий были в руках командования армией, а за территорией войны -- в руках гражданских властей. Министр путей сообщения заведовал снабжением населения топливом, которым в мирное время заведовал министр торговли и промышленности, последний стал заведовать продовольствием, которым когда-то распоряжался министр внутренних дел. В конце марта 1915 г. при Министерстве торговли и промышленности в соответствии с письмом председателя Совета министров был организован Главный продовольственный комитет, начавший свою работу только 19 мая. За время своего существования комитету кое-что удалось сделать: снять запрещение вывоза продовольствия и фуража в различные губернии и области; принять меры к обеспечению столиц местными продуктами и установлению внеочередных погрузок продуктов при условии отправления их по адресу губернаторов и губернских и уездных земских управ и т.д., тем не менее «правительственные мероприятия в области управления хозяйственной жизнью страны во многих случаях были неудачны, бессистемны, непланомерны... способствовали расстройству хозяйственной жизни и обострению дороговизны предметов первой необходимости»Шингарев А. И. О правительственных мероприятиях в деле борьбы с дороговизной // Известия ВСГ. -- 1915. -- № 16. -- С. 125..

В то же время для земства и его организаций первый год войны никак нельзя назвать потерянным.

Созданные в июле-августе 1914 г. Всероссийский земский союз (ВЗС) и Всероссийский союз городов (ВСГ) помощи больным и раненым воинам в первый год своей работы основной задачей видели помощь как самим участникам военных действий, так и их семьям, беженцам из территорий, захваченных войной, соотечественникам, оказавшимся на чужбине во время войны. Через несколько месяцев стало ясно, что активная деятельность городов и земств в основном направлении, а также рожденные войной вопросы (обесценение денег, снижение в среднем втрое налоговых поступленийТвердохлебов В. Н. Влияние войны на городские и земские финансы. -- М.,1915. -- С. 23., повышение цен на городские услуги, топливо и продовольствие, несмотря на крупные государственные субсидии) требовали скорейшего обсуждения, изучения и решения.

На втором съезде Всероссийского союза городов, созванном 13-- 15 февраля 1915 г., гласным Московской городской думы, членом Главного комитета ВСГ Н. И. Астровым был сделан обширный доклад о деятельности городов, вызываемой нуждами военного времени. В нем впервые говорилось об изменении всего хозяйственного строя жизни, ее экономических условий и о вставшем «в угрожающем величии вопросе о дороговизне жизни»Известия ВСГ. -- 1915. -- № 10. -- С. 9..

На съезде было сделано еще два доклада, посвященных вопросу борьбы с дороговизной: М. П. Бойко «Борьба с дороговизной продуктов в городах» и представителя Петроградского областного союза К. А. Пажитнова «Борьба с дороговизной предметов первой необходимости».

Доклад Бойко был основан на данных анкеты, разосланной Главным комитетом ВСГ 31 декабря 1914 г. по губернским городам. На нее откликнулось 35 городов. На первый вопрос о вздорожании продуктов 18 городов ответили, что наблюдается значительное повышение цен, особенно в городах, живущих привозными предметами первой необходимости. Основными причинами вздорожания продуктов в большинстве городов докладчики называли расстройство железнодорожного сообщения и спекуляцию торговцев. В качестве первоочередных мер городскими думами принимались: нормировка цен, ходатайства о внеочередном предоставлении вагонов, обязательные постановления администрации карательного характера и др., но репрессивные мероприятия не всегда давали результаты.

По постановлению съезда Главному и областным комитетам союза городов было поручено образовать совещания по экономическим вопросам с целью изыскания мер борьбы с растущей дороговизной продуктов первой необходимости.

Первое организационное заседание Экономического совещания Главного комитета состоялось 12 марта 1915 г. На нем присутствовало 40 человек -- представителей общественных организаций, научных обществ, деятелей кооперации. Главной своей задачей оно считало изучение явления дороговизны и изыскание практических мер борьбы с ней. Теоретическое исследование вопроса о дороговизне должно было лежать на научных обществах, а практические меры -- на Экономическом совещании. Оно состояло из общего собрания, совета, исполнительного бюро и подготовительных комиссий. Сбор статистических данных осуществляло особое статистическое осведомительное бюро, руководитель которого Л. Н. Литошенко разработал анкету, содержащую вопросы о дороговизне в городе и мерах борьбы с ней и разосланную во все крупные города еще до образования совещания.

В совет Экономического совещания вошли экономисты, статистики и кооператоры: В. И. Анисимов, В. Н. Зельгейм, А. Е. Кулыжный, А. А. Мануйлов, В. Г. Михайловский, С. Н. Прокопович, Н. Н. Авинов, Л. Н. Литошенко и др.

Инициатором объединения усилий научных сил в изучении вопроса имевшей место тогда дороговизны выступило Общество имени А. И. Чупрова.

Еще 23 октября 1912 г. при обществе была образована Комиссия по вопросам земской статистики. В ее работе в марте 1915 г. участвовало более 150 человек, в том числе земские статистики из 31 губернии, городские -- из восьми. Практически была представлена вся земская Россия. Из 14 докладов только пять относились к текущим проблемам земской статистики. На съезде в основном обсуждались проблемы военного времени -- дороговизна жизни, продовольственный вопрос и др.

19 марта 1915 г. в Обществе им. А. И. Чупрова состоялось совещание с участием представителей союзов земств и городов, московских губернской и уездной земских управ, научных обществ, Московского народного банка, кооперативных организаций, Общества помощи жертвам войны и Московского комитета по холодильному делу. Совещанием были определены ближайшие цели работы научной общественности: систематическая регистрация явлений, обусловливающих дороговизну, научное освещение этих явлений, научная экспертиза практических мер по борьбе с дороговизной. Для организации работ был избран президиум в составе: председателя А. А. Мануйлова, товарища председателя С. Н. Прокоповича, членов П. П. Маслова, С. В. Сперанского и секретаря Н. А. Савицкого. Президиум возглавил Комиссию по изучению современной дороговизны.

27--28 марта было организовано совместное совещание с Комиссией по вопросам земской статистики, в котором участвовало 16 земских и 8 городских статистических бюро. На совещании выступили Н. И. Астров, А. А. Мануйлов и В. Г. Громан.

В своем докладе А. А. Мануйлов изложил выработанную программу работ по изучению современной дороговизны. Программа содержала три раздела: 1) вопросы, связанные с проявлениями дороговизны; 2) ее причины и следствия; 3) практические меры борьбы с ней. В выступлении В. Г. Громана были намечены практические пути выполнения программы. Постановление совещания содержало два основных вывода: 1) «что исследование явлений дороговизны и мероприятия по борьбе с ними представляют неотложную общественную потребность; 2) ... что надлежащая широкая и полная постановка изучения современной дороговизны и вообще всех явлений в народном хозяйстве, вызванных войной, могла бы быть достигнута в том лишь случае, если бы это изучение было организовано земским и городским союзами в тесном объединении с кооперативными организациями и научными обществами. Комиссия поручила президиуму поставить в известность об этом своем постановлении все местные статистические учреждения»Известия ВСГ. 1915. № 11, 12. С. 16.. Далее была намечена программа сбора сведений с мест. На совещании Комиссии по вопросам земской статистики 28 марта В. Г. Громаном впервые была оглашена резолюция о необходимости проведения имперской переписи запасов продуктов массового питания.

В собраниях Общества им. А. И. Чупрова принимали участие лучшие статистики и экономисты страны, каждый из которых старался внести свой вклад в выполнение программы по изучению вопроса дороговизны во всех его аспектах: движения цен на продукты и топливо, денежного обращения, реквизиции и закупки продуктов, продажи спиртных напитков, учета производства, запасов и обмена продуктов, деятельности кооперативных организаций и др.

В предвоенные годы и в первые месяцы войны русская экономическая мысль рассматривала ее «как нечто нарушающее и разрушающее нормальную экономическую жизнь.»Каценеленбаум З. С. Финансовое положение России: Лекция в Московском университете 6 июня 1917 г. РГАЭ. Ф. 782. Оп. 1. Д. 43. Л. 25., вопросы военного времени мало освещались в экономической литературе. Поэтому в начале войны экономистами всерьез обсуждался вопрос дешевизны товаров, в частности хлеба вследствие закрытия границ. В связи с этим высказывалась мысль о введении хлебной монополии для спасения крестьян от продажи хлеба за бесценок. В среде экономистов чрезвычайно популярной была главная тема спора между П. Б. Струве и М. И. Туган-Барановским о том, какая страна будет более вынослива во время ведения войны: более отсталая или передовая. П. Б. Струве придерживался точки зрения, что страна с развитой экономикой легче перенесет войну, тогда как М. И. Туган-Барановский считал, что отсталой стране легче ей противостоять. Сторонники этого мнения считали, что война больше нанесет ущерба такому «механизму», как Англия, и меньше затронет такую отсталую страну, как Россия. Значительных, глубоких исследований влияния войны на народное хозяйство практически не было, как не было и опыта ведения длительной тотальной войны. Поэтому неудивительно, что после первого года войны экономисты и статистики принялись за решение насущных народнохозяйственных проблем.

Первые результаты их работы демонстрировались на чрезвычайно представительном Совещании по экономическим вопросам, связанном с дороговизной и снабжением армии, в Москве 11--13 июля 1915 г. Здесь собрались представители городских самоуправлений, местных комитетов союза городов, земства, кооперативов, профессиональных рабочих организаций, практически все члены Экономического совета союза городов и Общества им. А. И. Чупрова. Всего было разослано 850 приглашений отдельным лицам и учреждениям, прибыло 373 человека. Такое совещание состоялось впервые со времени начала войны.

В пленарном заседании было сделано четыре доклада. Доклад профессора А. А. Мануйлова «Общие причины дороговизны и задачи государства и общественных организаций в борьбе с ней» носил общий, теоретический характер в объяснении причин дороговизны и мер, направленных против нее. Остальные три доклада Л. Н. Литошенко, П. П. Маслова и В. Г. Громана содержали вполне конкретные данные о состоянии цен на предметы первой необходимости на территории всей России. Значительная часть рабочего времени первого дня совещания ушла на «оживленные, порой страстные» прения, в которых все ораторы одинаково мрачно рисовали создавшееся положение и видели выход из него в обновлении местной и центральной власти. Заседание было закрыто в первом часу ночи.

12 июля после общего утреннего заседания участники разбились на две секции: хозяйственную и административную, доклады в которых носили специальный характер. В хозяйственной секции большинство из них затрагивало тему влияния дороговизны на различные отрасли народного хозяйства, а в административной -- меры борьбы с ней. Все выступления сопровождались обменом мнений, в котором высказывались не столько возражения докладчикам, сколько дополнения в виде примеров из местной жизни.

Несмотря на разницу политических убеждений участников в вопросах, касающихся борьбы с дороговизной, ими было достигнуто редкостное единство. «Доклады, прения по ним и многочисленные сообщения с мест с достаточной ясностью обрисовали недостаточность и бессистемность продовольственных мероприятий правительства, нередко способствовавших еще большему расстройству хозяйственной жизни страны», -- писал в обзоре заседаний совещания Л. Н. Литошенко Литошенко Л. Н. Совещание по дороговизне в г. Москве // Известия ВСГ. -- 1915. -- № 16. -- С. 4.. В резолюциях по докладам большинством участников высказывалась мысль о создании центрального органа, более жизнеспособного, чем Главный продовольственный комитет. Были признаны необходимыми статистическая общеимперская перепись, урегулирование транспортной проблемы и снабжения страны топливом, была осуждена существующая практика реквизиций для нужд армии, отмечена полная недопустимость запрещений вывоза «как мероприятий, чрезвычайно вредных для хозяйственной жизни страны». Участники требовали предоставить городам возможность финансировать закупочные комиссии и перепродавать продукты по закупочной стоимости, но для этого в союзе городов должны быть достаточные средства, выделенные правительством.

Проведение в жизнь большинства решений совещания зависело от политики правительства, но уже при обсуждении его главной резолюции известный статистик, экономист и кооператор В. И. Анисимов предлагал изъять из окончательной формулировки в предложении «надежды, возлагавшиеся на обновление органов власти, не вполне оправдались» слово «вполне»Журналы заседаний совещания 11--13 июля 1915 г. Корректурный оттиск. -- С. 76. РГАЭ. Ф. 772. Оп. 1. Д. 76.. В таком виде она и была принята.

С одной стороны, деятельность правительства подвергалась жесткой критике, с другой -- «основным источником существования обоих союзов была государственная казна. Уже с самого начала своего существования союзы земств и городов начали получать денежные субсидии, значительно превышавшие их собственные капиталы»Погребинский А. П. К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны // Исторические записки. -- М., 1941. -- Т. 12. -- С. 41.. По мнению выдающегося специалиста по финансам В. Н. Твердохлебова, именно многомиллионные казенные субсидии в конечном итоге определили «отсутствие принципиальной грани» между функциями государства и общественных союзов. Правительство было твердо уверено не только в необходимости контроля за расходами союзов, но и в их ликвидации не более чем через полгода после ликвидации санитарных учреждений, созданных ими.

Тем не менее, понимая всю опасность углубляющегося экономического кризиса, власть готова была пойти на компромисс с Государственной думой и общественными организациями. Таким компромиссом стало образование 17 августа 1915 г. Особых совещаний по обороне, по продовольствию, по топливу и по перевозкам. Вопрос об участии общественных организаций в Особых совещаниях сначала представлялся спорным, так как некоторые партийные фракции в Государственной думе решили отказаться от участия в их работе. В конце концов в Особые совещания вошли и члены Государственной думы, и представители земского и городского союзов и военно-промышленного комитета. Среди представителей Всероссийского союза городов в Особом совещании по продовольствию были А. В. Чаянов, В. Г. Громан и кн. Д. И. Шаховской, а по топливу -- Л. Б. Кафенгауз. Постоянным представителем в совещании по продовольствию, находящимся в Петрограде, был избран профессор А. С. Посников. Работа совещаний членами общественных организаций чаще всего характеризовалась как «спешная, случайная и непланомерная, иногда с прямым противодействием со стороны отдельных ведомств». Только через четыре месяца после начала работы Особое совещание по продовольствию приблизилось к системе мероприятий, намеченных июльским совещанием ВСГОчерк деятельности Всероссийского союза городов. 1914--1915 гг. // Известия ВСГ. -- 1916. -- № 23. -- С. 152.. Л. Н. Литошенко отмечал, что неудачная работа совещаний вытекала уже из двойственности функций, заложенных законом 17 августа 1915 г. Вся полнота власти в совещаниях принадлежала их председателям, т.е. министрам, тогда как совещания лишь обсуждали предложенные ими вопросы. В случае необходимости председатели могли принимать решения и без предварительного обсуждения. С одной стороны, совещания только обсуждают принятые уже другими органами власти мероприятия, с другой -- объединяют их, т.е. имеют право изменять и отменять постановления других органовЛитошенко Л. Н. Деятельность Особых совещаний // Известия ВСГ. -- 1915. --. Конструкция совещаний «громоздкая и пестрая», совмещающая власть исполнительную и контрольную, не способствовала их успешной работе. «...Весь круг идей и мероприятий, с таким трудом проходящий через Особые совещания, в разное время и по разным поводам был определенно указан русской общественностью как выход из создавшегося расстройства экономической жизни»³.

Так, в союзе городов был значительно расширен экономический отдел за счет создания при нем статистико-экономического бюро, руководимого В. Г. Громаном. Задачами бюро являлись разработка анкет и программ исследований, привлечение специалистов, сношения с научными обществами, сбор и анализ материалов по вопросам, решение которых предлагалось Особым совещаниям. Такими были совещания по продовольствию: массовая заготовка продуктов продовольствия и фуража для армии и населения; снабжение населения сахаром; организация выдачи продовольственных ссуд городам; проект о формах регулирования товарообмена, потребления и производства отдельных продуктов в зависимости от степени недостатка в них в отдельных местностях или во всей стране. В совещание по топливу были внесены проекты: общей реквизиции и распределения твердого минерального топлива Донецкого бассейна и установления предельных цен на нефть; в совещание по перевозкам -- проект создания общего плана перевозок в качестве меры борьбы с расстройством транспорта.

Главной мыслью общей резолюции совещания статистиков, состоявшегося 21--22 ноября 1915 г., стало решение о проведении в кратчайшие сроки всеобщей сельскохозяйственной, промышленной и транспортной переписи, для разработки плана и программы которой долженбыть созван съезд всех статистических сил страны. Целый ряд ораторов (В. Г. Громан, К. Я. Воробьев, П. И. Попов) высказывался за немедленное ее проведение, что и было поддержано большинством голосов. Собрание также согласилось с мнением В. Г. Громана, что перепись должна быть произведена за государственный счет в соответствии со ст. 14 положения об Особом совещании по продовольствию, которое было наделено законом правом ее проведения. К сожалению, совещание только в конце января 1916 г. осознало необходимость переписи скота, а затем и посевных площадей.

Таким образом, в первый период экономической деятельности общественных организаций «борьба с дороговизной» выражалась в критике правительственных решений, научных изысканиях развития отраслей народного хозяйства в военный период и стремлении к централизации (новый продовольственный орган, статистические съезды и перепись) с целью замены правительственных структур. В то же время финансовая зависимость организаций от царской администрации не способствовала принятию решительных мер по установлению равновесия в народном хозяйстве страны.

Промедление в решении «грозного» вопроса приближает катастрофу

«Влияние войны на хозяйство, в особенности войны мирового характера, не может не быть весьма значительным», -- отмечал Н. Д. Кондратьев. По мнению экономиста, это влияние распространялось на основные факторы производства: на труд, капитал и землю, что, в свою очередь, способствовало ухудшению продовольственного положения воюющих стран. Наступающий продовольственный кризис отразился в быстром и устойчивом росте цен на хлеб и муку (табл. 1).

Таблица 1. Цены на рожь и пшеницу в 1914-1916 гг. (коп. за пуд)