Інститут головуповноважених та уповноважених з улаштування біженців у Російській імперії: нормативно-правові аспекти та реалії життя 1915-1917 рр.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ГОЛОВУПОВНОВАЖЕНИХ ТА УПОВНОВАЖЕНИХ З УЛАШТУВАННЯ БІЖЕНЦІВ У РОСІЙСЬКІЙ ІМПЕРІЇ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ТА РЕАЛІЇ ЖИТТЯ 1915-1917 рр.

Л.М. Жванко (м. Харків)

У статті проаналізовано процес формування інституту головуповноважених та уповноважених з улаштування біженців Першої світової війни у Російській імперії. Визначено нормативно-правову базу їх діяльності та проблеми у їх роботі.

Ключові слова: Перша світова війна, біженці, головуповноважений з улаштування біженців, Російська імперія.

1914 рік -- рік початку Першої світової війни, яка невпізнанно змінила обличчя цивілізації. І через сто років, уже 2014 рік змінює кардинальним чином не лише Україну та Європу, а увесь світопорядок, ставлячи людство перед загрозою розв'язання нової, останньої, зважаючи на типи озброєння, війни. Зима 2014 року, що вибухнула українською Революцією гідності, принесла й жахливі випробування для України та виклики для світової спільноти. Від 1 березня 2014 р., коли російські агресори почали окупацію українського Криму, коли розпочалася неоголошена, так звана, «гібридна» війна на Сході нашої держави, слово «біженець» раптом втратило своє книжково-архівне наповнення і набуло зловісно-реального змісту. Надзвичайно важко говорити про актуальність дослідження, коли кілька сот тисяч українців у третьому тисячолітті перетворилися на внутрішньо переміщених осіб, як одна з підкатегорій сучасного поняття «біженці». Зазначене дослідження -- одна із ілюстрацій спроб вирішення проблематики біженства Першої світової війни, забутої війни в українському соціумі. Відтак запропоновано аналіз проблеми юридичного оформлення та реального функціонування інституту двох головуповноважених з улаштування біженців та уповноважених з улаштування біженців у тилових губерніях Російської імперії. Вони виступили однією із ланок державної системи органів допомоги біженцям упродовж 1915-1917 рр.

Перша світова війна спричинила до появи нових суспільних груп населення, вирваних зі звичних умов життя -- біженці, військовополонені, депортовані, виселенці, іншими словами, усі ті, хто підпадає під широке поняття, окреслене британським істориком Пітером Гетрелло як «переміщені особи». Особливого розмаху воно набуло на території Російської імперії, а відтак охопило й українські губернії, що входили до її складу. До виникнення цієї соціальної групи привели два різні за своєю суттю та вагомістю фактори. По-перше, психологічний, оскільки війна -- це страх пересічної людини бути вбитою ворогом, а відтак втеча була єдиним порятунком. По-друге, політичний, зумовлений діями імперського військового командування, яке з метою очищення території, згідно принципу «випаленої землі», здійснило насильницьке вивезення значної кількості цивільного населення з прифронтових губерній Росії. Останній мав визначальний вплив і привів до того, що у різний час на теренах імперії перебувало до 5 млн біженців, з них до 1 млн -- на українських землях.

Для правлячої династії Романових сотні тисяч цих підданих стали важкою ношею і непередбаченою реальністю. Спочатку в імперських керівних колах уникали навіть терміна «біженець», а самих біженців розглядали як прикре непорозуміння, що не вписувалося у доктрину переможної війни. Проте, влада, розуміючи, що створена нею проблема, здатна, за умови її нехтування, вибухнути соціальним конфліктом, була змушена взятися за її розв'язання. Відтак термін «біженець» міцно закріпився в законодавчих нормах та чи не вперше в Європі отримав юридичне тлумачення.

У Російській імперії формування системи державних органів допомоги біженцям розпочалося із запізненням, оскільки влада сподівалася на громадськість, створивши для цього Тетянинський комітет, який із самого початку набув ознак центрального державного органу у справах біженців. Проте офіційний статус громадської організації не давав можливості координувати діяльність державних органів влади у справі евакуації та розселення біженців. У зв'язку з цим царський уряд був змушений приступити до створення системи державних органів, яку склали Особлива нарада з улаштування біженців (далі -- ОН з УБ), спеціально створена при імперському МВС, два головуповноважені з улаштування біженців на Північно-Західному та Південно-Західному фронтах, 12 уповноважених з улаштування біженців усередині Російської імперії. Місцева вертикаль перебувала під патронатом губернаторів, які очолили й очолювали Губернські наради з улаштування біженців, котрі й координували усі заходи щодо опікування біженцями.

Літом 1915 р. за умов розгортання процесу масової евакуації цивільного населення виникало чимало проблем, які вимагали миттєвого вирішення. Відтак центральна влада мала визначити керівників, покликаних забезпечити «виселення, рух та влаштування в місцях нових поселень біженців». 24 липня 1915 р. імператор, виходячи з такої ситуації, затвердив «Наказ Головуповноваженим з улаштування біженців Північно-Західного та Південно-Західного фронтів». Слід зазначити, що цим актом «... організацію допомоги біженцям офіційно було перенесено з благодійності до сфери державної опіки»¹. На посаду з присвоєнням звання «Головуповноваженого з улаштування біженців» у зоні дії Північно-Західного фронту був призначений дійсний статський радник С. Зубчанинов, на Південно-Західному фронті -- князь Микола Петрович Урусов (1863-1918) -- потомственний дворянин з Катеринославської губернії. У 1908 р. він був обраний предводителем дворянства Катеринославської губернії. Відтоді присвятив себе сільському господарству та громадській діяльності -- був обраний почесним мировим суддею Новомосковського повіту Катеринославської губернії, почесним членом Лубенського і Полтавського відділень опікування дитячих притулків «Відомства установ імператриці Марії», почесним громадянином Кобеляк, Костянтинограда, Лубен, Пирятина Полтавської губернії, головою і почесним членом багатьох освітніх і благодійних установ Полтавської та Катеринославської губерній. У вересні 1912 р. завдяки своїй широкій популярності в губернії М. Урусов був обраний від Катеринославського земства у члени Державної Ради імперії. 11 вересня 1918 р. в Єсентуках був заарештований більшовиками як заручник. 21 жовтня 1918 р., не дивлячись на клопотання консула Української Держави, за наказом ЧК був розстріляний².

Його діяльність поширювалася на Бессарабську, Волинську (за винятком невеликої території губернії на північ від станції Сарни), Київську, Люблінську, Подільську, Таврійську, Херсонську та Холмську губернії. Штаб-квартира М. Урусова розташовувалась у місті Бердичеві Київської губернії. При уповноваженому, як встановила Н. Загребельна, також було створено й спеціальну інституцію «Південнобіженець», яка займалася організацією вивезення населення на схід, опікуванням біженцями, котрі залишилися у прифронтових районах³. У її складі працювало 26 уповноважених з числа місцевих діячів (табл. 1)⁴.

30 липня 1915 р. відповідно до наказу генерала О. Мавріна, головного начальника постачання армій Південно-Західного фронту, було призначено трьох особливих уповноважених, які підпорядковувалися М. Урусову. До Волинської губернії був направлений член Державної Ради Бєляєв, Подільської -- член Державної Ради Ракович, Бессарабської -- член Державної Думи М. Дмит- рієв. У свою чергу, їм у помічники призначалися спеціальні «комісари» -- Кір'янов (Волинська), Логінов (Подільська), Рамм (Бессарабська). У цьому наказі, що не підлягав оголошенню, зазначалася важливість завдань, покладених на М. Урусова. «Верховний Головнокомандуючий визнає, що успішність роботи головуповноваженого з улаштування біженців прямо залежить від ступеня надання йому допомоги та підтримки з боку військових властей. У зв'язку із цим Його Імператорська Величність повеліває їм всіляко сприяти шлахмейстеру князю Урусову у проведенні різних заходів з транспортування та улаштування біженців»⁵.

Таблиця 1. Список уповноважених організації «Південнобіженець» на залізницях, шосе і в тилових губерніях

М. Урусов призначав спеціальних уповноважених для окремих місцевостей і для виконання певних видів роботи. У серпні 1915 р. для з'ясування ситуації він направив свого представника Л. Офросимова до Бессарабської та Подільської губерній, у місця зустрічі біженців із Галичини⁶. Восени 1915 р. уповноваженим представником у Таврійську губернію був призначений Б. Аргутинський-Довгорукий⁷, у Катеринославську -- статський радник Кір'янов⁸. На початку січня 1916 р. на Волинь прибув Д. Івашинцев⁹. Своєю чергою, С. Зубчанинов опікувався біженецькими проблемами у 20-ти губерніях¹⁰.

До компетенції уповноважених належало визначення порядку виселення; напрямки, способи руху біженців та його узгодження з відповідними властями; проведення заходів щодо забезпечення переселенців продуктами харчування, медичною і ветеринарною допомогою та ін. Головуповноважені мали опікуватися біженцями до часу переходу останніх у розпорядження місцевої влади (с. 3). У 4-й статті зазначався перелік питань, у яких вони мали сприяти біженцям: «а) у здачі хліба, фуражу, коней, худоби і тому подібне належним установам і особам для потреб армії та для отримання винагороди, що належить, за здані предмети; б) у вивезенні хліба, фуражу, худоби і іншого майна у безпечні місцевості; в) до укриття майна, що залишається, і може бути корисним для ворога, г) до пошуку роботи»¹¹.

Про початок виселення та строки транспортування біженців головуповноважені мали отримувати завчасні розпорядження від Головнокомандуючих фронтів (с. 5). Головуповноважені, з метою виконання своїх обов'язків, обирали спеціальних помічників -- уповноважених, які всіляко сприяли співпраці їх керівників із місцевою адміністрацією, представниками Товариства Червоного Хреста, земськими самоврядуваннями, громадськими спілками та ін. (с. 6-7)¹².

Для розв'язання біженецьких проблем у межах однієї губернії головуповноважені могли скликати спеціальні наради з числа місцевих діячів та за головування губернаторів. У вирішенні питань, що стосувалися кількох суміжних губерній, передбачалося утворення під керівництвом головуповноважених обласних нарад (с. 10-11). Фінансування заходів, які перебували в компетенції цих високопосадовців, відбувалося на підставі Правил, встановлених Радою міністрів Російської імперії 17 січня 1915 р., щодо порядку отримання кредитів з Державного бюджету на потреби воєнного часу. Невідкладні заходи, проведені головуповноваженими у зоні дії фронтів, асигнувалися з фондів головних начальників постачання фронтів (с. 12). І нарешті -- за результатами своєї діяльності їм належало подати звіти на розгляд Ради міністрів (с. 13)¹³.

Оцінюючи інститут головуповноважених, слід звернути увагу на слушні думки білоруського дослідника В. Саматиї. Він наголосив на двох моментах: до позитивного слід зарахувати сам факт введення інституту уповноважених і справи врегулювання проблеми біженців, а негативний -- запізнілість цього кроку з боку влади. Ці чиновники, як зауважив історик, розпочали свою діяльність уже в час неконтрольованого руху біженців¹⁴. У цьому випадку необхідно обережно висловлюватися, оскільки влада сама пішла на виселення цивільного населення в таких масштабах, а тому пожинала жахливі плоди своєї недалекоглядності. З іншого боку, призначення головуповноважених викликало неоднозначну реакцію діячів ВЗС, які й займалися влаштуванням руху біженців. Так, у звіті відділу допомоги біженцям КПЗФ ВЗС зазначалося: «... офіційно наділені значною владою, офіційно визнані керівниками евакуації насправді Головуповноважені виявилися в значній мірі фіктивною владою: закон, який покликав до життя цей інститут, не дав у їх розпорядження головного -- реальної виконавчої влади, власної організації, здатної винести на своїх плечах доручену їм складну справу»¹⁵.

До того ж документ не дав пояснень щодо механізму фінансування, евакуації та соціального захисту біженців, створення відповідних державних структур, залучення до подолання проблем виселенців широкого суспільного загалу, етнічних спілок, духовенства, визначення місця і ролі у цьому процесі провідних громадських організацій, які займалися проблемами біженців - Всеросійського земського союзу (далі -- ВЗС), Всеросійського союзу міст (далі -- ВСМ) та Тетянинського комітету¹⁶. І нарешті, недоліки в роботі головуповноважених були спричинені об'єктивними факторами воєнного часу та службовою недобросовісністю чиновників, з якими ті співпрацювали¹⁷. уповноважений біженець війна соціальний

Восени 1915 р. для «об'єднання діяльності місцевої влади, урядових і громадських установ, а також приватних спілок та осіб, які допомагають біженцям»¹⁸, було введено інститут уповноважених з улаштування біженців у внутрішніх губерніях імперії. Так, 29 вересня 1915 р. міністр внутрішніх справ підписав «Наказ головуповноваженим з улаштування біженців всередині імперії та райони їх діяльності» (табл. 2). Їх ключовим завданням стало «об'єднання діяльності місцевої влади, урядових і громадських установ, а також приватних спілок та осіб, які допомагають біженцям»¹⁹. Крім того, на головуповноважених покладалися посередницькі функції між ОН з УБ та відповідними місцевими структурами²⁰. Територію Російської імперії було поділено на 12 районів, які охопили 30 губерній, Область війська Донського і безкраї простори Сибіру. Слід зазначити, що у проекті цього документа, оприлюдненого попередньо на одному із засідань ОН з УБ, передбачалося створення 13 особливих районів, до складу яких мали увійти 35 губерній, Москва і Петроград: «1) Архангельська, Вологодська, В'ятська і Пермська. 2) Петроград і Петроградська губернія. 3) Олонецька, Тверська і Новгородська. 4) Ярославська, Костромська і Володимирська. 5) Рязанська, Тамбовська і Пензенська. 6) Воронезька, Ставропольська і Астраханська. 7) Казанська, Симбірська і Нижегородська. 8) Тульська, Калузька, Орловська і Курська. 9) Харківська, Полтавська і Чернігівська. 10) Херсонська, Таврійська і Катеринославська. 12) Місто Москва і Московська губернія. 13) Саратовська і Оренбурзька»²¹.

Проте в остаточному варіанті з незрозумілих причин було вилучено обидва столичні міста та губернії, а також три українські -- Херсонську, Таврійську і Катеринославську губернії. Тому досить цікавим видається принцип визначення районів, поза якими залишилися губернії, що несли значне навантаження щодо кількості біженців.

Таблиця 2 Райони діяльності та особовий склад головуповноважених з улаштування біженців усередині Російської імперії

Наприклад, станом на 20 грудня 1915 р., за даними Тетянинського комітету у Катеринославській губернії перебувало 227 942 особи, Московській -- 172 572, Петроградській -- 99 075, тоді як перший район становили Архангельська, Вологодська, В'ятська губернії, де відповідно було розміщено 1180, 3750 та 2896 біженців²². До того ж, райони були різними за своєю площею. У восьмому районі, який, можна сказати, компактно охоплював Тульську, Калузьку, Курську та Орловську губернії, проживало понад 200 тис. біженців, тоді як на теренах 12-го району (Оренбурзька губернія і весь Сибір) тимчасовий притулок отримали понад 70 тис. біженців²³. Кураторами вирішення проблем біженців стали чиновники колишньої адміністрації Королівства Польського, евакуйовані із захоплених німцями західних околиць імперії Романових. То були вісім губернаторів, зокрема Варшавської, Люблінської, Ломжинської, Сувалської та інших адміністративних одиниць польських підросійських володінь, два виконувачі обов'язків губернаторів, президент та обер-поліцмейстер Варшави.

При цьому можливо призначення цих осіб на посади уповноважених виходило із сентенції, озвученої ще 30 липня 1915 р. міністром внутрішніх справ на засіданні Ради міністрів: «Утилізація чиновників евакуйованих районів. Бовтаються без діла»²⁴. Але тільки 29 жовтня 1915 р., фактично за місяць після затвердження цього «Наказу», міністр внутрішніх справ підписав ще один документ, яким уже регулювалися їх права й обов'язки. У першому параграфі зазначалося призначення цих високопосадовців: «Усередині Імперії головуповноважені керують в межах вказаних їм районів пересуванням і облаштуванням біженців, об'єднуючи в цьому аспекті діяльність місцевої влади, урядових і громадських установ, приватних організацій і осіб, що допомагають біженцям» .

Межі районів діяльності головуповноважених та їх зміна перебували у компетенції міністра внутрішніх справ, за поданням якого вони затверджувалися на засіданні ОН з УБ. «§ 3. До обов'язків головуповноважених належать: а) безпосереднє, шляхом об'їзду ввіреного району, ознайомлення зі становищем у справі пересування й облаштування біженців; б) постійна увага до забезпечення біженців продовольчою і медико-санітарною допомогою, а також нагляд за ветеринарно-санітарними заходами; в) найперше, на підставі використання особистих відносин з належними установами й особами, необхідність узгодження усіх заходів, що приймаються у справі полегшення долі біженців місцевою адміністрацією, земськими і міськими самоврядуваннями, а також усіма взагалі, працюючими в напрямі зазначеного аспекту громадськими, національними і приватними організаціями; г) підтримка дієвого зв'язку у справі улаштування біженців з Головуповноваженими на фронтах і з іншими головуповноваженими усередині Імперії; д) постійне інформування МВС про хід справ забезпечення потреб біженців у ввіреному головному уповноваженому районі та вжитих заходах; е) донесення до Міністерства своїх висновків щодо вжитих заходів; ж) надання біженцям усілякого законного сприяння»²⁶.

На них також покладався нагляд за правильним виконанням на місцях усіх наказів і розпоряджень, що стосувалися біженців, і доведення до відома місцевої та центральної влади. Уповноважені мали право скликати губернські й повітові зібрання з різних питань, що стосувалися їх компетенції, запрошуючи до роботи представників губернських і повітових нарад з улаштування біженців, представників місцевої адміністрації, земських і міських самоврядувань, громадських і приватних організацій, «... що допомагають біженцям, а також усіх взагалі осіб, що можуть бути корисними для справи»²⁷. З метою вирішення різних питань уповноважені також могли співпрацювати з усіма центральними і місцевими органами влади, громадськістю, головуповноваженим фронтів. Для організації діяльності у районі кожному уповноваженому дозволялося сформувати власну канцелярію та залучити до роботи чиновників з числа працівників евакуйованих установ. Їх діяльність, що включала й різні витрати на роз'їзди, фінансувалася із фондів МВС, перед якими ті були підзвітні. На разі ухвали звітних документів, уповноважені мали доповідати на засіданнях ОН з УБ²⁸.

Слід зазначити, що до Харкова, який став центром перебування головуповноваженого дев'ятого району, статський радник М. Толмачов прибув лише 17 листопада 1915 р.²⁹. Цікаво, що чернігівська преса повідомила про те, що «височайше ухвалення головуповноваженого» 9-го району, куди ввійшла й однойменна губернія, було зроблено 2 листопада 1915 р.³⁰ Реальної віддачі від їх роботи, за великим рахунком, не було, але на критику з боку діячів ВЗС цей документ наразився відразу. При цьому висловлювалися зауваження щодо принципового конфлікту влади на рівні губерній, оскільки було не зрозуміло, хто важливіший у питаннях біженецької політики: місцевий губернатор чи уповноважений³¹.

Таким чином, інститут двох головуповноважених та 12 уповноважених з улаштування біженців у тилових губерніях Російської імперії за ідеєю законотворців мали стати частиною державної системи допомоги біженцям Першої світової війни. Статті прийнятих відповідних наказів якраз демонстрували такі наміри, проте реалії тогочасного життя внесли свої не завжди позитивні корективи. Поряд з тим гостра критика сучасників законодавчих ініціатив уряду свідчила про не завжди адекватну здатність керманичів Російської імперії вчасно й дієво реагувати на соціальні виклики в умовах триваючої війни.

Список використаних джерел та літератури

¹ Очерк деятельности ЕЕ Императорского Высочества Великой Княжны Татьяны Николаевны для оказания временной помощи пострадавшим от военных бедствий, со дня основания по 1 января 1916 г. -- Пг.: Госуд. тип., 1915. -- С. 14.

² Урусов Николай Петрович / Н. Урусов [Электронный ресурс]. -- Режим доступа: Шр://т.-ткірейіа.о^Мікі/Урусов,_%25. -- Название с экрана.