Нормативно-правове забезпечення діяльності органів влади РКУ та Органи місцевого управління РКУ

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Нормативно-правове забезпечення діяльності органів влади РКУ та Органи місцевого управління РКУ

Однією з перших проблем, вирішення якої було життєво необхідним для повноцінного функціонування окупаційної адміністрації, стало створення відповідної нормативно-правової бази. Певний час в окупованій Україні продовжували діяти окремі сегменти системи колишнього радянського права, які застосовувались для врегулювання різноманітних соціальних відносин. Уже в перших розпорядженнях військової адміністрації місцевому населенню повідомили, що «після зайняття країни німецькими військами радянський закон продовжує своє існування, за винятком тих окремих випадків, де застосовується німецький закон або даються особливі розпорядження». Аналогічні звернення повторили й представники цивільної адміністрації райхс- комісаріату «Україна», додавши, що продовжують діяти установки, прийняті військовою адміністрацією. Разом з тим владі не вдалося уникнути проблем і в цій площині, оскільки на місцях були відсутніми не лише зразки довоєнних законів, а й фахівці, обізнані з системою радянського права.

В окупованій Україні проявляється ще одна характерна особливість процесу створення й застосування необхідної нормативно-правової бази. Поки німецькі урядовці чекали установок «згори», працівники місцевих органів управління виявляли ініціативність, приступивши до розробки різноманітних тимчасових правил, інструкцій тощо. Мабуть, найінтенсивніше в плані створення локальних нормативних актів працювала Київська міська управа. Так, 13 листопада 1941 р. її керівництво видало постанову про створення комісії, на яку покладалося завдання скласти тимчасові правила в галузі цивільного, кримінального, матеріального, процесуального та адміністративного права.

В інших регіонах України місцеві управлінці намагались використати досвід російського дореволюційного законодавства. Так, у генеральній окрузі «Житомир» від службовців юридичних установ вимагали знання основних положень не лише постанов райхскомісара та німецьких нормативних актів, а й окремих законів Російської імперії. Яким чином регіональні керівники Житомирщини планували використати досвід дореволюційного законодавства, залишається незрозумілим. Пристосувати законодавство колишньої Російської імперії для врегулювання умов життя в період окупації було доволі складно. окупація керівник управа адміністрація

Разом із тим ініціатива місцевих управлінців зі створення нової нормативно-правової бази не принесла вагомих результатів. Незважаючи на те, що всі зазначені тимчасові правила були таки розроблені, усе ж в Україні почали застосовуватись нормативні акти, створені німецькою стороною.

Основні нормативні акти, які поширювались на Україну, друкувалися в централізованому порядку в спеціальних збірниках. Цим процесом керував райхміністр із підлеглими йому німецькими правовими службами. Основним виданням став «Збірник постанов райхсміністра східних окупованих областей», який затверджував їх відповідно до указів фюрера та імперського (загальнонімецького) законодавства. Окрім «Збірника постанов райхсміністра», на територію України поширювалась також дія «Вісника імперських законів» (Reichsgesetzblatt). На основі цієї нормативної бази райхскомісар видавав власні підзаконні акти.

На рівні службових установ райхскомісара та генеральних комісарів також проводилися заходи з видання вже ухвалених нормативних актів у окремих друкованих збірниках, які в режимно-таємному порядку надсилались на місця. Так, з осені 1941 р. до квітня 1942 р. райхскомісар видавав «Офіційні повідомлення» (Amtliche Mitteilungen)54, частина яких разом із німецьким оригіналом публікувалася в перекладеному на українську мову варіанті.

Із 1 травня 1942 р. у райхскомісаріаті «Україна» почав видаватися «Центральний бюлетень райхскомісара для України» (Zentralblatt des Reichskommissar fьr die Ukraine)56. У цьому виданні публікувалися як нормативні акти райхскомісара, так і витяги з імперського законодавства. Цей збірник нормативно- правових актів призначався винятково для внутрішнього користування працівниками установ і організацій РКУ (Nur fьr den inneren Dienstgebrauch). У 1943 р. у тексті збірника з'явилось доповнення -- відтепер він адресувався тільки для використання німецькими службовцями (Nur fьr den Dienstgebrauch deutscher Dienststellen). На території РКУ видавався також «Вісник постанов райхскомісара», у якому друкувалися витяги з імперського законодавства, а також нормативні акти райхскомісара.

Терміни доставки цих збірників нормативно-правових актів до безпосередніх управлінців були достатньо тривалими. Так, штадт- комісар Херсона отримував їх у середньому через три тижні після видання в Ровно.

За прикладом райхскомісара керівники генеральних округ для безпосереднього управління підлеглими гебітскомісаріатами також видавали друкований збірник нормативних актів -- «Офіційний бюлетень» (Amtblatt), певна частина якого мала додатки, так звані «Українські переклади» (Ukrainische Ьbersetzungen), які призначалися для використання службовцями органів місцевого управління. Зазначені збірники нормативних актів мали важливе значення, адже відправка їх на місця у вигляді індивідуальних актів не здійснювалась. Окремі генеральні комісари видавали примірники аналогічних видань із певною тематикою. Так, керівник генеральної округи «Житомир» видав відповідний вісник із проблем застосування податкового законодавства. У найбільш системному та повному вигляді цей збірник нормативних актів був виданий у генеральній окрузі «Волині та Поділля».

Зазначимо, що вже на цьому рівні можна побачити неповноцінність та другорядність української адміністрації, її повну залежність від німецьких керівників. Значна частина нормативно- правових актів так і не потрапляла до спеціалістів, набраних із місцевого середовища. Переклади нормативних актів українською мовою здійснювалися в обмеженому, значно звуженому обсязі. Власне й сам процес користування цими актами українськими службовцями мав суто ознайомлювальний характер.

На рівні органів місцевого управління лише в одному випадку спостерігалася спроба видання друкованих збірників постанов та розпоряджень. Зазначена обставина стосується Київської міської управи, президія якої 13 жовтня 1941 р. ухвалила постанову про видання щотижневого збірника всіх постанов та розпоряджень управи та її відділів62. Підготовкою збірника займався начальник правового відділу міської управи. Проте вже в грудні 1942 р. Його випуск припинили.

Особливістю нормативних актів, виданих місцевою адміністрацією, стало те, що в цих документах доволі часто визначався ступінь та вид покарання за їх невиконання. Але саме цей сегмент нормативних актів мав нечіткий характер або не відповідав існуючим правовим приписам. Разом із тим окупаційна дійсність вносила свої корективи і за формулюваннями «буде покараний за законами військового часу» або «буде направлений до військової комендатури» проглядалась не така й приваблива майбутня доля винних у порушенні службових вказівок.

Обираючи модель територіально-адміністративного устрою та зайнятих територій його адміністративно-правової інституалізації, Берлін керувався насамперед принципами доцільності, мінімізації витрат на зміни й максимальної відповідності новостворених структур завданням, що перед ними стояли. З огляду на це було вирішено зберегти межі колишніх районів та сільських громад. У райхскомісаріаті «Україна» райони очолили начальники райуправ, сільські громади (сільради до окупації) -- старости, міські управи -- бургомістри. Керівники цих структур у РКУ призначалися гебітскомісарами чи начальниками місцевих військових комендатур. Цілком зрозуміло, що зайняти таку посаду могли тільки лояльні до «нового порядку» громадяни, які ще до війни продемонстрували свої антирадянські настрої або встигли «вислужитися» після приходу німців. Службовці середньої та нижчої ланки відбиралися з кола функціонерів та фахівців, які вже мали досвід роботи на певних керівних посадах.

Серед працівників місцевих органів управління перебувало чимало колишніх членів партії та радянської номенклатури. Звісно, що мотивацією цього рішення часто виступало прагнення зберегти своє життя. Ця обставина не є якимось унікальним явищем. Відповідних фактів можна віднайти немалу кількість як у вітчизняній, так і в світовій історії.

Разом із тим у тогочасних радянських документах, що проходять під грифом «таємно», вказується: «Помічені випадки, коли окремі комуністи, ставши на шлях прямого зрадництва, займали у створених німецьким командуванням адміністративних і каральних органах керівні посади, а в деяких місцях особисто виступали у ролі активних карателів і катів»64.

Відомий на сьогодні корпус архівних документів дає змогу стверджувати, що доля членів партії та представників радянського активу, які погоджувалися на співпрацю з ворогом, була не такою однозначною. Як уже зазначалося, окупантам доводилось вирішувати безліч проблем, а тому вони не могли обійтися без залучення до їх реалізації більш-менш кваліфікованих кадрів. Звісно, що ними незрідка й ставала колишня радянська партійно-господарська номенклатура.

Мабуть, найповніше ситуацію щодо залучення колишніх комуністів до служби в окупаційних органах влади передав колишній начальник Білоцерківської поліції. Під час слідства (протокол допиту від 17 січня 1945 р.) він розповів слідчому НКДБ про реєстрацію членів партії, яка в перші дні окупації проводилась місцевою поліцією: «Спочатку, після проведеної реєстрації жодних репресій не було. [...] Так продовжувалось до половини 1942 р. Члени партії поступали на службу. Гебітскомісар Штельцер сказав, що “нам потрібні працівники, а політичні погляди нас не цікавлять”. У середині 1942 р. списки комуністів були передані жандармерії, яка й розпочала переслідування тих, кого вважала найбільш небезпечними. Колишній керівник називає й причину такої різкої зміни ставлення до членів партії. На його погляд, вона полягала в “поразках на фронті і зростаючим партизанським рухом, натхненником і керівником якого німці вважали партійців, що лишились на окупованій території”». Як бачимо, лише з другої половини 1942 р. репресії щодо членів партії стали розповсюдженим явищем.

Участь колишніх членів партії й навіть представників НКВС у роботі окупаційних органів влади вражає. Ця обставина визнавалася і в радянських документах, повідомленнях з окупованих територій

Багато в чому ситуація щодо колаборації радянської номенклатури була спричинена тоталітарною суттю більшовицького режиму. Так, один із комуністів, здаючи німецькому коменданту партійний квиток, заявив: «Я ніколи не був комуністом, хоч і носив цей квиток. Я вступив до партії з метою, щоб влаштуватися на вигідне місце роботи, адже при радянській владі мали можливість працювати лише комуністи». Однією з причин такої різкої зміни моделі поведінки стали бажання людей пристосуватися до нових умов життя.

Разом із тим це спростовує зображення колаборантів за схемою радянської історіографії як осіб із кримінальним минулим, колишніх «куркулів» та «петлюрівців». Це лише частина історичної правди. Проблема значно складніша, адже з окупантами співпрацювали не лише «колишні», а й особи, наділені радянською владою високим соціальним статусом. Ті комуністи, щопогоджувались на співпрацю з ворогом, отримували шанс на збереження життя. Часто за жорстокістю у поводженні з місцевим населенням вони перевищували своїх колег.

Доля переважної більшості цих людей склалася трагічно. Значна частина з них, навіть незважаючи на реальні «заслуги» перед німецькою владою, високий рівень професіоналізму, факт переслідування радянською владою, за найменшого виявлення власного бачення тих чи інших проблем, що йшли врозріз із позицією німецьких управлінців та установок центральної влади, шддавал&я репресіям. Мало хто з тих місцевих керівників, призначених на посади влітку та восени 1941 р., відпрацювали в місцевих органах влади чи поліції в тому ж статусі до закінчення окупації. Основною причиною, за якою застосовувалися німецькі репресалії, ставав рівень політичної благонадійності осіб, котрі працювали в окупаційному апараті влади.

Упродовж усього періоду окупації німецькі управлінці відстежували кадровий склад місцевих управ. Так, уже 30 жовтня 1941 р. з'явився наказ шефа персоналу при комісарі м. Києва, у якому зазначалося: «При перевірці роботи українських установ, підприємств, фабрик і заводів, виявлено, що на останніх працювали жидо-більшовицькі агенти з метою дезорганізації та саботажу роботи, що дуже сильно відбилося на швидкому відбудуванні політично-господарчого життя м. Києва та околиць». Відповідно до цього на шефа персоналу комісара м. Києва покладався обов'язок брати на роботу всіх працівників «від кур'єра до керівника».

Особи, які зараховувалися на певну посаду, заповнювали цілу низку документів, від анкет до автобіографій, зобов'язувалися надавати дані про національність, місце народження, членство в партії та комсомолі. При цьому людей попереджали про обов'язкову правильність поданих відомостей, а приховування якихось даних розглядалось як дії, що були ворожі щодо німецької влади .

Нацистські спецслужби нещадно викорінювали з установ та організації осіб, які мали відношення до організацій руху Опору як радянського, так і націоналістичного спрямування. Доволі швидко звільненими виявилися й особи, які не мали відповідного освітнього рівня. Позбавлялися посад й особи з аморальною поведінкою. Пияцтво, хабарництво та інші негативні моменти в поведінці місцевих керівників ставали причинами їх звільнення з займаних посад. Певну роль відігравали й особисті стосунки з німецькими управлінцями.

Особи, які перебували на службі в окупаційних органах влади, не могли мати власної точки зору на події, що відбувались. Німецьке керівництво цікавило винятково точне й неухильне виконання поставлених перед органами місцевого управління завдань. Ототожнення інтересів «українського народу і німецької армії» не відповідало установкам керівництва Райху й було до того ж політично небезпечним.

При створенні управлінської системи окупаційна адміністрація не могла обійтися без органів місцевого управління, які були представлені районними, міськими та сільськими управами. Вони мали різну структуру та чисельність апарату. На теренах РКУ не існувало жодної однакової управи. Цілком очевидно, що на організаційну побудову та штатні розписи цих органів управління впливали не лише нормативно-правові акти райхсміністра східних окупованих територій та райхскомісара, а й час створення міських та районних управ, використання або, навпаки, повне ігнорування попереднього досвіду військової адміністрації, чисельність населення та його національний склад, особливості передвоєнної виробничої та господарської інфраструктури тощо.

Робочий час у багатьох місцевих органах влади РКУ тривав близько 10 годин. Так, робочий день працівників тимчасового самоврядування Вінниці тривав із 7-ої до 18 години, з перервою на 1 годину. Працівників, які порушували трудову дисципліну, попередили про санкції -- штраф та звільнення з роботи. Відповідальність за порушення трудової дисципліни покладалася на керівників відділів та служб.

У дні релігійних свят установи не працювали. Так, відповідно до розпорядження голови м. Києва від 12 грудня 1941 р. № 252 на Великдень та Різдво вихідними були три, а на Трійцю -- два дні. Окрім цього, передбачалось встановлення вихідних днів і по інших релігійних святах (всього -- 11).

Окремий статус мали жінки, які працювали в окупаційних органах влади. У випадку вагітності їх переводили на легшу роботу. Надавалася 4-тижнева відпустка у зв'язку з пологами. Після родів надавалася 3-тижнева відпустка. Заробітна плата при цьому зберігалася. Жінкам надавалася також можливість двічі упродовж робочого дня годувати народжену дитину.

Керівники управ мали право видавати накази, постанови та обов'язкові постанови. Існувала деяка різниця між двома останніми нормативними актами. Їх форма, стиль дуже подібні, але в обов'язкових постановах присутній елемент вказівок на рівень покарання в разі невиконання, а також їх видання для розв'язання важливих проблем.

Рішення в районних та міських управах ухвалювалися керівником одноособово. Винятком з цього правила стала Київська міська управа, де простежувалися явища колегіальності, оскільки в її структурі існувала президія, на затвердження якої направлялися рішення з різних питань.

У нормотворчості місцевих управлінців спостерігалася ще одна особливість. Голови районних та міських управ поступово переходили на німецький стиль та відповідні особливості створення локальних актів.

Очільники районних управ мали право накладати адміністративні стягнення на підлеглих їм сільських старост. Так, за невиконання розпоряджень районних органів влади старост Лазірківського району оштрафували на 200 крб. Відповідне рішення ухвалив керівник району.

Окрім того, що міські та районні керівники підпорядковувались німецькій цивільній адміністрації, вони мали виконувати вказівки представника каральних відомств, зокрема поліції СД. Так, відповідно до вказівок цього поліційного підрозділу голова Куренівської районної управи м. Києва зобов'язувався створити пункт протиповітряної оборони у складі команд пожежної охорони, санітарної групи, групи протиповітряної оборони, особовий склад яких зобов'язували перебувати в нічний час у приміщенні

управи .

Керівники та співробітники управ одержували грошову винагороду й харчові картки, що давало їм можливість утримувати свої родини. Так, у складі Вінницької обласної управи станом на 29 листопада 1941 р. працювало 242 особи, на утриманні в яких перебувало 745 чол. Кожного тижня вони отримували 190-200 кг м яса .

Відповідно до розпоряджень райхскомісара про порядок оплати праці в залежності від характеру роботи всі категорії працівників розподілялись на 8 тарифних груп.

До першої групи належали «наукові та технічні службовці» з закінченою вищою освітою, а також рівноцінні їм особи, які займали керівні посади та мали «особливі високоцінні досягнення». У розпорядженні наводились приклади: «Керівник Українського Управління при Обласному Комісарі», бургомістри великих міст (понад 20000 мешканців), головні лікарі, головні аптекарі, керівники великих підприємств та інші.

До другої групи зараховувалися «наукові та технічні службовці» з закінченою вищою освітою, які займали посади керівників відділів в окружних управліннях, районні шефи, бургомістри середніх міст (від 10000 до 20000 мешканців), лікарі, педагогічний персонал закладів освіти.

Третю групу становили «наукові та технічні службовці з закінченою вищою освітою на посадах референтів», технічні службовці з середньою освітою, районні шефи, бургомістри малих міст (менш як 10000 мешканців), завідувачі аптек, учителі технічних шкіл.

Службовці, які займали «посади особливого значення», входили до четвертої групи. До них належали перекладачі, касири, фельдшери, зоотехніки, інспектори відділів.

До п'ятої групи входили службовці «з ґрунтовними спеціальними знаннями» в галузі управління (працівники реєстратур, завідувачі канцелярій, бухгалтери, перекладачі (для розмов), майстри, завідувачі магазинів.

Шоста група охоплювала службовців, які могли виконувати роботу зі «складання документів за наданими вказівками, ведення особливих картотек, бухгалтерських переказів, рахунків, наказів та письмових розпоряджень, чистових листів на німецькій мові». Це були стенографісти, креслярі, машиністи, рахівники, виховательки дитячих садків.

До сьомої групи належали службовці з «постійною роботою в конторі, регістратурі, касах, бухгалтерії, канцелярії. На них покладалися завдання з ведення «письмових щоденників, списків з визначенням змісту, простих картотек, контрольних списків, заповнення гербових паперів та складання статистичних циркулярів, завідування канцелярським устаткуванням, сортування листів».

Найнижчою за кваліфікацією визначалась восьма група службовців, які могли виконувати переважно «механічну роботу в конторі». До них належали посильні, прибиральники, тобто допоміжний персонал, необхідний у будь-якій установі чи організації.

Для всіх категорій службовців встановлювався відповідний рівень оплати праці. Перша категорія службовців отримувала 1200, друга -- 950 і далі відповідно -- 750, 600, 480, 400, 340 та 280 крб. на місяць. Ставки по заробітній платі для євреїв становили 80% від цих тарифів.

Ще одну категорію працівників установ РКУ становили сільські старости та секретарі сільських управ. Вони отримували відповідно 250-150 крб. та 200-120 крб. (у залежності від кількості населення).

Тривалість робочого дня встановлювалась у 48 годин на тиждень. Було передбачено й додатковий робочий час, що сягав 54 годин на тиждень.

Передбачались надбавки до заробітної плати за продуктивність праці, кваліфікацію та рівень володіння німецькою мовою (у залежності від «здібностей, досвіду і політичної благонадійності і при гарній поведінці»). Це питання вирішувалось генеральним комісаром або гебітскомісаром. Гебітскомісари мали право встановлювати нижчий розмір оплати праці.

Працівникам місцевих органів управління РКУ надавалася щорічна 6-ти денна відпустка. Євреї щорічних відпусток не отримували. Заборонялися судові позови з приводу виплати заробітних плат та надання відпусток .

Організаційна структура місцевих управ була різною. У найбільшій із них -- Київській міській управі -- станом на 13 жовтня 1941 р. функціонувало 11 районних управ87. У цей час у складі Київської міської управи діяли відділи: фінансовий, культури та освіти, охорони здоров'я, пропаганди та преси, праці, кадрів, суспільної опіки, міських підприємств, торгівлі та харчування . Реорганізації відділів управи мали постійний характер. Так, одним із перших був ліквідований за погодженням з комісаром міста відділ пропаганди Київської міської управи в грудні 1941 р. Офіційною причиною став той факт, що начальник відділу допустив розвал роботи, унаслідок чого було надруковано відозву до української молоді від неіснуючої організації. На його місці створили відділ інформації89, який згодом на правах секції інформації був підпорядкований відділу культури та освіти. Станом на 1 серпня 1942 р. в організаційній структурі міської управи перебували також транспортний, адміністративний, ремісничий, контрольно-інспекторський, паливний, статистичний, зв'язку, правничий відділи та управління міського інженера. Відділи інформації, кадрів та праці ліквідували.

Дніпропетровська міська адміністрація восени 1942 р. мала таку структуру. Керівництво міською управою здійснювали голова П. Соколовський, заступник І. Перебаскін, секретар Е. Фабер (етнічний німець). До складу загального управління входили начальник, секретаріат із чотирьох співробітників, бюро метри- кації, відділ мирових суддів, обліково-контрольний відділ, бухгалтерія. В управління інспекції, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпеченнях, будівельно-житлове працювало по 3 співробітники. В управління громадських установ входили транспортний відділ, підвідділ пожежної охорони, санітарний обоз, поховальне бюро, бюро з управління базарами, земельний відділ, рекламне бюро. Будівельно-житлове управління складалося з відділу гідротехнічних споруд і громадських робіт (три особи) та житлового відділу (чотири особи). Найбільшим було господарське управління, у структурі якого діяли водоканал, відділи трамваю, міської гілки, прального комбінату, торгівлі, підземних і наземних споруд, хлібний підвідділ, взуттєва майстерня, карткове бюро, міськпромторг, центральний харчоторг, Чечелівський хар- чоторг. У фінансово-податковому управлінні працювали чотири особи. Відділ пропаганди очолював О. Яроцький. Відділи страти- фікувалися на підвідділи чи сектори. Так, відділ освіти мав сектори: шкільний, позашкільний, педагогічної перепідготовки та вдосконалення вчителів, бюджетно-господарську частину.

Вінницька міська управа складалася з головного управління (2 працівники -- староста міста та його заступник), загального відділу (секретаріат -- 14 працівників, нотаріального бюро -- 2), культурно-шкільного відділу (5 працівників), медично-санітарного відділу (8 осіб), відділу соціального забезпечення (7 працівників), відділу торгівлі й постачання (7 працівників), відділу міського господарства (група промислових підприємств, група комунальних підприємств, земельна група, група благоустрою, група бухгалтерії. У відділі працювало 19 осіб), паспортно- реєстраційного бюро (7 працівників), господарчої групи (домоуправління) з 11 працівниками. Організаційна структура міської управи була дещо доопрацьована і з 5 травня 1942 р., після погодження з міським комісаром, з'явилися житловий та фінансовий відділи з бюджетним та податковим підвідділами. Земельна група перейшла до структури відділу міського господарства. До складу житлового відділу входив госпрозрахунковий підрозділ -- будівельна контора. До складу медико-санітарного відділу включили ветеринарну інспекцію. Паспортно-реєстраційний відділ увійшов як паспортний підвідділ до складу загального відділу. Усього станом на 1 травня 1942 р. у складі Вінницької міської управи працювало 406 осіб, із яких в апараті налічувалося 145 осіб.

Організаційна структура місцевих управ за наказами німецьких керівників зазнавала постійних змін, при цьому управлінський апарат за вказівками вищого німецького керівництва мав зменшуватись. Райхскомісар України Е. Кох визнавав факт надмірної чисельності апарату органів місцевого управління, вказував на неприпустимість витрат майже всіх зборів із місцевого населення на його утримання та вимагав негайного істотного скорочення відповідних штатів. Проте апарат місцевих управ навпаки постійно збільшувався, розростався всілякими відділами та підвідділами, секціями та підсекціями, а також різноманітними інспекціями. Так, станом на 31 січня 1942 р. Вінницька міська управа складалась із загального відділу (34), культосвітнього відділу (3 чол.), шкільної інспекції (5), відділу торгівлі та постачання (6), медично-санітарного відділу (6), ветеринарної інспекції (2), відділу міського господарства (10), відділу опіки (8), житлового відділу (80), паспортно-реєстраційного відділу (10), фінансового відділу (18), земельної групи (5), транспортного відділу (2).

Реорганізації управ тривали до останніх днів окупації. Так, відповідно до постанови голови м. Києва від 6 червня 1943 р. районні управи розподілялись на секції та підсекції. Для прикладу, Північна (Подільська) управа складалась із 12 секцій: адміністративної (підсекції: загальна, адміністративна, праці), шкіл та культури, охорони здоров'я, фінансової (підсекції: бюджетна, податкова та ревізійна), харчування та сільського господарства (підсекції: харчування, земельна), міських та господарчих підприємств, муніципальних садиб та приватного житлофонду, районного інженера, торгівлі, ремісництва та промислів, транспорту .

В окремих міських управах діяли відділи, які в інших аналогічних адміністративних органах не зустрічалися. Так, до організаційної структури Миколаївської міської управи входив контрольно-ревізійний відділ. Зокрема, керівник цього відділу перевіряв правильність нарахування заробітної плати працівникам організацій та установ, підпорядкованих міській управі99. У Полтавській міській управі в 1943 р. існував інспекторський відділ, на який покладалося виконання судових рішень .

Відділом управи керував відповідний управлінець, а от частина структурних підрозділів могла перебувати в підпорядкуванні міського голови. Так, у Києві (станом на 10 листопада 1941 р.) безпосереднє керівництво відділом кадрів та правовим відділом залишалось за міським головою.

Порядок управління в місцевих органах влади був схожим на німецькі структури. Керівник підрозділу повинен був мати безапеляційний авторитет. Поза ним не ухвалювалося жодне рішення. Ініціатива підлеглих каралася. Заборонялося звертатися до вищих за службовим статусом служб без погодження з безпосереднім керівництвом.

Жодне з рішень, ухвалених керівником органу місцевого управління, не дозволялось оспорювати або критикувати. Органи місцевого управління мали працювати ефективно, без бюрократичної тяганини, а всі працівники зобов' язувались дотримуватися дисципліни праці.

Одним із основних структурних підрозділів міських управ став адміністративний відділ, на який покладалося вирішення проблем у житловій сфері: контроль за умовами проживання мешканців будинків та утримання ними майна, перевірка роботи двірників; у галузі санітарії та охорони здоров'я: контроль за санітарним станом будинків, житлових приміщень, примусова госпіталізація «заразно хворих»; у галузі ветеринарного догляду: контроль за виконанням розпоряджень про заборону незаконного забою тварин, реєстрацію собак та коней; у галузі зовнішнього упорядкування міста: контроль за роботою будинкоуправлінь. Окрім цього, на адміністративні відділи покладалися обов'язки контролю за дотриманням протипожежної безпеки, питань із прописки та виписки мешканців міста, надання допомоги торгово- промисловій поліції щодо контролю за роботою базарів.

При відділі існувала посада виконавця, який мав виконувати різні адміністративні стягнення, здебільшого грошові штрафи, які накладалися відповідними постановами голів управ. Законність винесення постанови про накладання адміністративного стягнення перевіряв юридичний консультант управи, після чого направляв копію виконавцю відділу .

Певний час під керівництвом адміністративного відділу здійснювалась конфіскація майна тих, хто без дозволу виїздив із населеного пункту або ж ухилявся від відправки на роботи. Проте в жовтні 1942 р. це право було скасоване. Конфіскація майна цих осіб здійснювалась винятково на підставі рішень німецьких судових установ .

Через адміністративний відділ проходили рішення про застосування до осіб, які вчиняли певні правопорушення, такого виду покарання, як направлення до табору примусової праці. За хуліганство, виготовлення та продаж самогону, образу службової особи винного відправляли в табір на 2 тижні. У більш важких і складних випадках пропонувалося звертатися до штадткомісара, який мав право відправити до табору примусової праці на 4Ј. -110 6 тижнів .

Із метою однакового застосування адміністративних покарань 15 квітня 1942 р. було ухвалене Тимчасове положення про заходи адміністративного покарання в м. Києві та «Перелік дрібних правопорушень, за вчинення яких застосовуються заходи адміністративного покарання». Відповідно до цього нормативного акту адміністративне покарання застосовувалось до осіб, які негідно поводили себе в церкві та під час релігійних обрядів; зневажливо ставились до приватних осіб та органів міського врядування; не виконували законних розпоряджень представників органів управління; скоїли хуліганські вчинки, які порушували громадський спокій і лад та зневажали суспільство; вчинили бійки та наклепи; зробили непристойні написи та малюнки в громадських місцях, «якщо вони не скеровані проти представників влади та не мають політичного змісту»; жебрачили; з'являлися в громадських місцях у стані сп'яніння; порушили правила торгівлі та промислів, санітарні, будівельно-технічні та протипожежні приписи, а також правила проживання в будинках та риболовства; подавали неправдиві відомості під час прийому на роботу; ухилялись від реєстрації на біржі праці або відмовлялись від наданої роботи. Право накладати адміністративні покарання мали міський голова за поданням адміністративного відділу управи, а також голови районних управ за поданням начальників охоронної поліції.

Для забезпечення виконання постанов Київської міської управи при її адміністративному відділі було створене бюро інституту виконавців постанов голови м. Києва та підлеглих йому районних управ.

З метою ефективнішого виконання вказівок місцевої влади та контролю за населенням у Київській міській управі було запроваджено дільничну інспекцію приватного сектора.

Ще одним важливим підрозділом міських та районних управ став відділ суспільної опіки. Ці відділи займалися забезпеченням соціально вразливих категорій населення -- пенсіонерів, інвалідів. У підпорядкуванні відділу перебували будинки інвалідів, нормальну роботу яких так і не було налагоджено. Особи, які мали право на певні виплати, розподілялися наступним чином: пенсіонери за старістю, загальних захворювань, нещасних випадків і професійних захворювань, «інваліди імперіалістичної війни», «інваліди Червоної армії» (за період з 1 березня 1923 до 1 січня 1939 р.), військовослужбовців прикордонної служби. Для проведення відповідних медичних оглядів у Києві було створено медичну трудову експертизу. Було передбачено розроблення тимчасового положення про пенсії, яке в кінцевому рахунку затверджувалось німецьким керівництвом.

Відділ суспільної опіки проводив роботу з надання допомоги потерпілим від військових дій, вибухів біженцям, «репресованим совєтами» та погорільцям. Окрім цього, передбачалася соціальна підтримка «видатних українських діячів» та членів їх родин.

На відділ суспільної опіки покладався обов'язок організації допомоги родинам, члени яких виїхали роботу до Німеччини. Для цього проводилось обстеження матеріально-побутових умов проживання утриманців, формувалися відповідні списки тощо.

Про необхідність повноцінної роботи зазначеного відділу говорити зайве, адже лише за попередніми підрахунками міської управи в Києві восени 1941 р. нараховувалось близько 10 тисяч дітей-сиріт. Проте реальність вносила свої корективи в роботу відділу. Поряд з тим, що катастрофічно не вистачало коштів та матеріальних ресурсів, серйозною вадою був і поганий професійний рівень працівників відділу. Критика, що прозвучала на його адресу, мала наступні підстави: а) несвоєчасність виконання районними відділами вимог міської управи щодо надсилання статистичної інформації; б) брак оперативності в роботі, зайва бюрократична тяганина та подвійне службове листування; в) відсутність відповідної уваги до відвідувачів та невідповідність ухвалених рішень.

Важливою складовою частиною органів місцевого управління стали контрольно-інспекторські відділи, що були створені в деяких управах. Так, перевіркою, проведеною відділом Київської міської управи, було виявлено низку грубих порушень посадових обов'язків окремими працівниками Залізничного району, які мали ознаки злочину. Так, керівник житлового відділу районної управи привласнив шестикімнатну квартиру, безпідставно виселивши з неї мешканців та відремонтувавши її за рахунок місцевого бюджету. Київський міський голова зобов'язав районне керівництво передати справу до поліції безпеки.

Одним із напрямків діяльності районних та міських управ став тотальний контроль за місцевим населенням. Тому паспортно- реєстраційні заходи стали невід'ємним атрибутом роботи міських управ. Переписи населення, постійні зміни у видачі уповноважуючих документів -- явище характерне для всіх без винятку органів місцевого управління. Окрім того, штрафи за порушення встановлених правил видачі паспортів, прописки стали важливим джерелом поповнення місцевих бюджетів. Так, за серпень 1943 р. паспортно-реєстраційний відділ Вінницької міської управи отримав 13548 крб. (штрафи, плата за видачу паспортів та довідок). За відсутність прописки накладався штраф у сумі 300 крб., а в разі несплати цієї суми особа підлягала покаранню у вигляді примусових робіт терміном на 2 місяці.

Однією з невирішених проблем, якої уникали німецькі урядовці, стало створення правових відділів при міських та районних управах. Їх нагальна необхідність пояснювалась цілим комплексом причин. З одного боку, поставало питання правильного застосування нормативної бази, яка надходила від німецьких органів. У випадку управлінських помилок наступала сувора відповідальність. З іншого боку, як би не опікувались німецькі службовці контролем за діяльністю органів влади міського та районного рівнів, усе ж так чи інакше місцеві керівники мали конкретизувати німецькі розпорядження. Навіть таке питання, як використання радянського законодавства, потребувало втручання фахівців-юристів. Із моменту окупації й до формування німецькою стороною більш-менш стабільної нормативної бази пройшов певний час. Тому не дивно, що міські управи ініціювали розробку різноманітних тимчасових правил, положень, статутів, які затверджувались німецьким керівництвом. У цьому плані особливо відзначилась Київська міська управа восени 1941 р., де правовий відділ був створений при президії міської управи.

Уявлення про позитивний бік діяльності правових відділів при органах місцевого управління дають звіти їх керівників про проведену роботу. За завданнями голів районних управ вони узагальнювали досвід радянського законодавства, позитивні та негативні риси передвоєнної управлінської системи. За період з 4 жовтня 1941 р. до 30 грудня 1941 р. юрисконсульт Шевченківської управи надав юридичну допомогу 2220 особам, які до нього зверталися, склав 233 договори про оренду промислових підприємств та перевіряв їх виконання. Також юрисконсульт оформив 33 висновки з різних питань, розробив статут районної управи, брав участь у роботі різноманітних комісій, розслідував кілька справ та передав їх слідчим органам, написав 1200 листів до різних посадових осіб та установ.

Не гірше працював правовий відділ Печерської районної управи. Його працівники за IV квартал 1941 р. займалися аналогічними питаннями. Окрім того, відділ розробляв положення про відділи та інспектури управи і, що важливо, «в збиранні, вивченні та тлумаченні голови міста і німецької влади», а також брав участь у «відвідуванні з метою інформації та обговорення виниклих питань Правничого відділу Міської Управи або правничих частин відповідних її Відділів». Відділ вивчав факти порушення трудової дисципліни, складав «накази та постанови про покарання винуватців».

Створення паралельних гебітскомісаріатским правових відділів у структурі органів місцевого управління лише сприяло ефективнішому освоєнню окупованої території. Підпорядкування правових відділів аналогічним органам генеральних комісаріатів давало змогу сформувати передумови для створення не лише чіткої централізованої управлінської системи, а й контролювати роботу виконавчо-розпорядчих органів місцевої влади. Проте німецьке керівництво відмовилось від цього шляху й використало нераціональний та загалом неефективний принцип майже тотального контролю за всіма рішеннями місцевих управлінців та надсилання нормативних актів винятково «до виконання».

В окремих гебітскомісаріатах на місці правових відділів органів місцевого управління створювались правові секції. Саме такий орган діяв при Черкаській районній управі (гебітскомісаріат «Сміла»). Так, 24 серпня 1943 року відбулася виробнича нарада шліхтерів Смілянського округу генерального округу «Київ», на якій були присутні шліхтери І та ІІ району м. Черкас, шліхтер Городищенського району та один із адвокатів. Учасники наради обговорили питання «Про роботу Правової секції районної Управи». Головуючий на нараді шліхтерів гауптшліхтер Кузинович зазначив, що необхідно визначити функції правової секції районної управи, реконструйованій відповідно до вказівок гебітско- місара. Як можна пересвідчитися з виступів суддів, посаду голови правової секції обіймав шліхтер, який входив до складу районної управи за посадою. На нього покладався службовий обов'язок керувати роботою секції, що, у свою чергу, не повинно було шкодити виконанню ним основних службових обов'язків. Голова правової секції у зв'язку з тим, що він одночасно займав посаду шліхтера, не підпорядковувався районній управі.

Члени правової секції при Черкаській районній управі регулярно збиралися на засідання працівників юридичної сфери всього гебітскомісаріату. Здебільшого на цих засіданнях розглядалися останні нормативно-правові акти вищих німецьких урядовців, проводилося їх обговорення з метою однакового та правильного застосування законодавства .У компетенції міських управ перебували питання налагодження господарської інфраструктури, контролю за санітарним станом міста. Для цього проводилися заходи з елементарної очистки міста від різноманітного бруду та непотребу, якого в умовах недавніх військових дій скопичилося доволі немало. Відповідали за цю ділянку роботи житловий відділ та будин- коуправління126. З особливою увагою здійснювались протиепідемічні заходи. Так, небіжчиків, які померли від інфекційних захворювань, наказувалося хоронити тільки в закритих трунах, а священикам під час епідемії заборонялось давати цілувати хрест віруючим. Із приводу санітарного стану міста та підтримки чистоти відбувалися неодноразові службові наради128. Закінчувалися вони ухваленням «масштабних» рішень, які, втім, не підкріплювались конкретними матеріально-технічними ресурсами і зводилися здебільшого до адміністративних заходів. Наявний, дуже обмежений парк автомобілів не мав пального, а для використання коней не вистачало фуражу.

При Київській міській управі було створено торгівельну поліцію. На неї покладався обов'язок контролювати дотримання правил торгівлі на базарах міста. Урядовці торгівельної поліції носили цивільне вбрання, при собі мали посвідчення, видане міською управою українською та німецькою мовами. Інспектори поліції мали право вилучати продукти, заборонені до продажу на базарах. Для цього вони могли просити допомоги в службовців охоронної поліції, які несли варту на базарах та стежили за дотриманням порядку в цих місцях. Вилучені продукти та інші заборонені до продажу товари здавались на приймальні пункти міськторгу, які існували на кожному базарі. Упродовж окупації торгівля на міських базарах постійно скорочувалась. Якщо в р. там ще продавалися деякі продукти харчування, то восени р. у багатьох регіонах заборонялось продавати навіть цибулю та гарбузи.

Найнижчою структурною управлінською одиницею окупаційних органів влади стали сільські управи, які очолювали старости. У перші тижні окупації відбувались вибори сільських старост. Звісно, що ця процедура здійснювалась під німецьким контролем. Проте і в цьому випадку ще діяв певний вплив сільських громад.

В окремих випадках сільське населення прагнуло змінити адміністративні організаційно-правові форми, зокрема, виокремитися зі складу інших громад. Такі випадки не були поодинокими

Органи місцевого управління всупереч заборонам усе ж змінювали адміністративну приналежність окремих населених пунктів. Так, постановою Київського міського голови від 1 грудня 1941 р. с. Бортничі було виведене з-під юрисдикції Бориспільського району і приєднане до Дарницького району.

В окремих випадках населення сіл обирало власне керівництво і без дозволів німецької адміністрації. Восени 1941 р. людей повідомили, що ці старости можуть виконувати лише обов'язки помічників сільських старост у цих населених пунктах, оскільки зберігався довоєнний поділ на сільські ради.

Незважаючи на те, що окупаційна адміністрація намагалася відновити попередній адміністративно-територіальний устрій в українських регіонах, їй усе ж довелось вносити певні корективи та уточнення. Остання обставина пов'язувалась із передачею частини української території Румунії. У зв'язку з цим деякі райони Вінниччини були реорганізовані, а поряд зі скасованими з' явились і нові адміністративні одиниці.

Таким чином, реальність вносила свої корективи в управлінську практику окупаційних властей. Уточнення та розмежування нових кордонів, утворення районів та ініціатива місцевих громад стали причиною певних змін встановленої адміністративної приналежності окремих населених пунктів.

Сільських старост призначали районні керівники за згодою окупаційної адміністрації. Сільські управи мали забезпечити виконання різного роду повинностей та сільськогосподарських поставок, надходження робочої сили для Райху, облік населення, а також вирішення багатьох інших питань. Вони відповідали за вилучення у місцевих мешканців боєприпасів та зброї, радіоприймачів, організацію світломаскування, впорядкування вулиць та громадських місць, прибирання й поховання трупів, здійснення режимних і репресивних заходів, виявлення продовольчих складів антинацистського підпілля, залучення працездатного населення до сільськогосподарських, ремонтних, будівельних та шляхових робіт.

Та найвідповідальнішим завданням вважалося сприяння поліції та німецьким спецслужбам у поборенні «бандитизму» (радянського антинацистського руху Опору, українського й польського національно-визвольних рухів), виявлення колишніх комуністів, комсомольців, функціонерів та активістів, політпра- цівників, утікачів-військовополонених, кримінальних елементів і т.п. Оскільки часто йшлося про односельчан, старости та співробітники сільських управ наражали себе на небезпеку, особливо після того, як населення спізнало всі вияви «нового порядку» й нацистську політику «батога і пряника». Зафіксовані непоодинокі випадки позасудових розправ над керівниками та функціонерами місцевих органів управління з боку радянських партизанів та підпільників. Часто це були аморальні, безпринципні люди, кар'єристи й шкурники, які зраджували колишніх друзів і знайомих. Однак були серед тих, хто свідомо пішов на співпрацю з окупантами в органах місцевого управління, й справжні патріоти, які допомагали співвітчизникам вижити у складні часи, уникнути невільницької праці в Німеччині чи навіть смерті у в'язниці або таборі військовополонених. Ця категорія управлінців часто ставала жертвою нацистських спецслужб. Так, варто було партизанам з' явитися в тому чи іншому населеному пункті, а надто вчинити диверсію чи атентат на німецького військовослужбовця, каральні експедиції страчували насамперед сільського старосту, а потім палили село і вбивали його мешканців. Покарання старост перетворилося на звичайну справу, коли гітлерівці зіткнулися з труднощами у справі стягнення податків та сільськогосподарських контингентів.

Характеризуючи статус місцевих органів управління, слід детальніше окреслити кілька пов'язаних із цим проблем. По- перше, інколи їх помилково називають «органами місцевого самоуправління». Насправді вони не були самоврядними одиницями відповідних громад, оскільки їхнє керівництво призначалося німецькою адміністрацією (чи військовим командуванням), було повністю підконтрольне окупантам і виконувало їхні вказівки. Самодіяльний компонент у цьому випадку практично виключався. По-друге, у літературі можна зустріти поняття «українські допоміжні органи влади», що потребує коментарів. До певного часу так називалися місцеві адміністрації, створені з ініціативи чи за активної участі похідних груп ОУН та місцевих національно зорієнтованих активістів. Так, на державній печатці місцеві власті Дніпропетровська викарбували напис: «Українська держава -- територіальна адміністрація Дніпропетровська». Незважаючи на підтримку дій місцевої влади з боку військового коменданта міста полковника фон Альберті, айнзатцкоманда-О СД заарештувала заступника голови та 6 начальників відділів «української територіальної адміністрації», прихопивши й печатку. Їй інкримінувалося, що «замість того, аби опікуватися практичними справами, вона почала займатися політикою». У регіонах зі строкатим національним складом управлінські функції виконували не тільки українці, а й росіяни, поляки, греки, кримські татари, болгари, угорці, фольксдойче та представники інших народів. Як тільки німецькі окупаційні чинники помічали найменші вияви національно-політичної активності, спецслужби відразу вживали заходів до їх нейтралізації. Після масових репресій проти українських націоналістів та місцевих патріотичних сил місцеві органи управління перетворилися на суто допоміжні, функціональні структури, які вже не «працювали» на «українську ідею». Тільки з цього часу (причому в різних місцях неодночасно) вони трансформуються на переважно колаборантські інституції. На теренах Західної України самостійницький табір (як і польське національне підпілля) значно довше, ніж в інших регіонах, використовував легальні можливості, у тому числі й поліційну службу, з метою розбудови мережі українських громадських установ і збройних сил («Поліська Січ», УПА, самооборонні формування).

Аналізуючи стан справ в Україні, автори одного з німецьких повідомлень (вересень 1942 р.) констатували, що порівняно з порядками у довоєнній Польщі «українці можуть констатувати очевидний прогрес у плані самоврядування». Керівники районів, директори округів, сільські старости, місцеві судді, шкільні інспектори -- всі вони були переважно українцями, хоча лише виконували директиви своїх німецьких зверхників і не залучалися до ухвалення рішень. «Все залежить від окружних комісарів і окружних землемірів, котрі діють диктаторськими методами, користуючись вседозволеністю: для сьогоднішньої України поняття права в його західноукраїнському розумінні не існує, тому думка певних німецьких штатських службовців може кардинально змінити весь хід життя».

Німецьке командування все частіше залучало до керівництва районами й округами людей з «непевними національно-політичними орієнтирами та з сумнівними минулим», перебіжчиків, політиканів та ін. Нерідко здійснення адміністративних функцій доручається тим українцям, які за часів польської влади зраджували українську ідею, ставали на польську службу і засилали своїх співвітчизників до концентраційного табору, а тепер змінили колір та стали німецькими довіреними людьми».

Далі в документі йдеться про відсутність узгодженого, одностайного німецького курсу щодо України, коли кожен окружний комісар дотримується власної політичної лінії. Якщо в одній області українська поліція використовує в якості символа тризуб, то в іншій змушена носити свастику. В одних місцевостях дозволені 4-класні, а в деяких -- 7-класні школи.

«Загалом, -- наголошували автори, -- створюється враження, нібито українці володіють якимись автономними правами, але насправді це лише фікція, дійсної автономії українці не мають...

В окружних комісаріатах, німецькій жандармерії, поліції та інших німецьких установах працює багато поляків, які під час польського панування відзначились шовіністичними та антиукраїнськими настроями. Вони зневажають українців і зловживають своїм службовим становищем... Залишається взагалі незрозумілим, чому поляки, які настроєні вороже як до німців, так і до українців, займають у німецькій адміністрації високі посади, отримують високу зарплату, щодо продовольчого постачання є рівними з німцями та, крім того, можуть насміхатися над українцями, говорячи: “Ось ви тепер маєте вашу німецьку Україну”.