Характеристика основных реформ в области местного самоуправления в России в середине ХІХ века

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Необходимость политических реформ в России в середине XIX в.

К середине XIX в. в России сложились условия, свидетельствующие о необходимости реформ сверху, но были сомнения в их возможности, так как этому сопротивлялись значительные слои господствующего класса, чиновной бюрократии. В Европе в это время почти все монархии были конституционными, успешно действовали представительные органы. В России же сохранилась неограниченная монархия, отягощенная господством бюрократии. К 1850 г. бюрократия насчитывала 100000 чел.

Реформы местного управления требовало, прежде всего, состояние местного хозяйства. Так, открытие торговых и промышленных предприятий зависело от разрешения губернатора, что тормозило экономическое развитие регионов. Российские дороги находились в плохом состоянии, так как находились на попечении уездной полиции и содержались за счет натуральных повинностей крестьян. Медицинское дело находилось в ведении двух ведомств: приказов общественного призрения (городские больницы) и ведомства государственных имуществ и уделов (сельские больницы). Нехватка медперсонала, лекарств, инструментов, денежных средств обусловила распространение массовых заболеваний в России. В таком же состоянии находилось народное образование.

Таким образом, внутреннее положение страны требовало реформ управления всеми сферами жизни. И такие реформы были проведены. Они растянулись на несколько лет и перемежались контрреформами. Но все-таки реформированы были судебная, военная, финансовая, образовательная системы, органы местного самоуправления.

2. Центральные государственные учреждения

Во второй половине XIX века под влиянием экономических, социальным, политических факторов самодержавие вынуждено было провести ряд важнейших реформ.

В 1840-1860-е гг. значительная часть образованной передовой общественности считала, что общество имеет право и должно участвовать в управлении государством, так как государь и его правительство не справляются и в принципе не могут справиться без помощи общества, а также потому, что общество, таким образом, может защитить себя от злоупотреблений власти. Общественность начинает все настойчивее высказывать желание участвовать в государственном управлении. Реформы были во многом были вызваны желанием верховной власти смягчить противоречия, существовавшие во-первых, между царской администрацией и общественным самоуправлением, во-вторых, между различными группировками внутри самих органов самоуправления, в-третьих, между органами общественного самоуправления и населением. Эти противоречия мешали правильному функционированию всех органов власти.

В 1860-1970-е гг. в политическом строе России появились новые элементы правового государства. Были созданы всесословные органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, - земства и городские думы, которым государство передало значительную часть своих полномочий. Подобно тому, как за 100 лет до этого Екатерина II делегировала часть власти провинциальному дворянству, чтобы отвлечь его от дворцовых переворотов и претензий на участие в высшем управлении, так и Александр II тем же маневром стремился отвлечь общественность от большой политики.

В 1860-е гг. была проведена реформа бюджета, кассового дела и финансового контроля, что позволяло осуществлять надлежащий контроль за государственными финансами со стороны как правительства, так и общественности. Благодаря введению новых судебных уставов в 1864 г. усилилась роль закона в управлении, произошло окончательное отделение суда от администрации. Судебная реформа установила новое обеспечение законности в российском государственном строе тем, что гораздо легче, чем прежде, провела различие между законом и высочайшим повелением в порядке управления.

Деятельность земств и городских дум способствовала дальнейшему распространению и развитию либеральных взглядов и настроений среди передовой общественности, которая хотела конституции и парламента, однако значительная часть российского общества была достаточно равнодушна к политическим проблемам, так 95 % населения - крестьянство, мещанство, буржуазия были убежденными монархистами по своим взглядам и исключительно лояльны к верховной власти. Можно сказать, что реформы 1860-х гг. опережали уровень социально-политического развития России.

Взятые в совокупности новые законы, институты и учреждения способствовали формированию всесословной правомерной монархии, в которой законодательная власть государя ограничивалась объективным правом - законом, а исполнительная власть государя и центральных коронных учреждений - административным правом, административной юстицией и общественным мнением, местных коронных учреждений - административным правом, административной юстицией, органами общественного самоуправления и общественным мнением. В России все более утверждалась легальная форма власти.

В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный орган -- Совет министров (1861-1882 гг.).

Он рассматривал мероприятия общегосударственного значения. В него входили министры, главноуправляющие, председатели Комитета министров и Государственного совета, некоторые близкие к царю лица. Председателем Совета министров был царь, ему же принадлежало право вносить на рассмотрение те или иные вопросы. Совет министров рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда предложения сразу утверждались императором и получали силу закона.

Собственная императорская канцелярия практически не изменилась в эти годы, продолжала играть значительную роль в аппарате, причем усилились карательные функции III отделения.

Сенат сохранил старое значение высшего органа суда и надзора, но после судебной реформы 1864 г. в нем произошли структурные изменения. Так, отпала необходимость в апелляционных департаментах Сената, которые раньше были высшей инстанцией для местных судов. Но были открыты кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы на решения местных судов.

Центральные государственные учреждения остались в основном прежними, но в них стали привлекать представителей промышленной, торговой, банковской, железнодорожной буржуазии, т.е. началось «сближение» буржуазии с правящим классом. Для деятельности пореформенных ведомств характерна некоторая централизация: часть исполнительных и распорядительных функций передавалась местным учреждениям, а за центральным аппаратом сохранялись лишь общее руководство и надзор.

Большие изменения произошли в кредитной системе государства. В 1860 г. был создан Государственный банк для «оживления кредитной системы», а после финансовой реформы 1898 г. Госбанк стал и эмиссионным учреждением. Были созданы Крестьянский поземельный (1882 г.) и Дворянский земельный банки, которые возглавлял один управляющий.

3. Местные государственные учреждения

политический земство либеральный правовой

В результате реформ 60-70-х гг. частично изменился аппарат на местах. Хотя главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, круг его прав сузился. Губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). Но на местах были созданы новые присутственные органы и комиссии, через которые губернатор управлял многим: через губернское по крестьянским делам присутствие (1861-1889 гг.) и губернское присутствие (1889-1917 гг.) осуществлял контроль за крестьянскими сословными органами, через губернское по городским делам присутствие (1870-1892 гг.) и губернское по земским и городским делам присутствие (1892-1917 гг.) -- надзор за земскими и городскими органами самоуправления, через губернские по фабрично-заводским делам присутствия (1886-1917 гг.) -- за промышленностью и рабочим движением, через губернское по питейным делам присутствие (1885-1917 гг.) -- за наиболее прибыльным источником бюджета.

Важное место среди реформ середины XIX в. занимали реформы органов местного управления, получившие названия «земская» и «городская». Потребность в реформе управления местным (земским) хозяйством ощущалась еще в начале XIX в. Дореформенные учреждения дублировали работу друг друга, обладали смежной компетенцией, отличительной чертой в их работе являлась несогласованность. Отмена крепостного права потребовала реорганизации системы местного самоуправления. Пока крестьяне находились в крепостной зависимости, помещик обладал в своем имении всей полнотой административной власти над ними. В уезде и в губернии действовали органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству 1785 г. и органы местной администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от 1775 года. После освобождения от крепостной зависимости и предоставления крестьянам статуса свободных сельских обывателей возникла необходимость их привлечения к местному управлению и их «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. создавало двухзвенную систему выборных органов: уездных и губернских. Многие положения земской реформы, регулирующие порядок избрания гласных (депутатов) земских учреждений, были использованы впоследствии при разработке избирательных законов в Государственную Думу в начале XX в.

Сами земские учреждения строились по принципам выборности, формального равенства и сменяемости гласных. Однако избирательная система была построена таким образом, что большинством гласных всегда являлись дворяне. Выборы в земские распорядительные органы - собрания - проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Земства избирались на три года. Ежегодно в течение нескольких дней декабря проводились сессии земских собраний, в случае необходимости гласные созывались и на внеочередные сессии. Земства были лишены каких-либо политических функций, сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения.

В этот период возросла роль полицейских органов. Земский исправник и земский суд были объединены в уездное полицейское управление, причем исправник избирался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу ввели полицейского урядника и полицейскую стражу. Города разделили на части, части -- на участки во главе с частными приставами и околоточными надзирателями.

Городская реформа по своим задачам и содержанию тесно связана с земской реформой. По новому Городовому положению от 16 июня 1870 г. в городах создавались бессословная городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составили 5-6% населения. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения думы.

С середины 60-х годов наблюдается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти. Губернатору предоставлялось право внезапных общих ревизий всех учреждений губернии, право утверждения или не утверждения чиновников на любые должности в случае, если он сочтет его не благонадежным, право закрытия любых частных клубов, обществ и т.п. в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противного государственному порядку.

В рамках преобразования системы учреждений государственной организации были осуществлены реформы: военная, финансовая, полицейская, тюремная, церковная, а также церковная в области печати и просвещения.

Таким образом, государственный аппарат России включил в себя некоторые элементы буржуазной государственности. Высшие государственные учреждения стали больше учитывать интересы промышленников.

4. Изменения в государственном управлении России в начале ХХ в.

С 1900 г. в России быстро назревала революционная ситуация. Рабочее движение растет, требования выходят за рамки экономических, происходит ряд серьезных крестьянских выступлений. Русско-японская война еще более усилила и обострила противоречия, существующие в обществе.

Основной проблемой государственного управления в период с 1900 до 1917 гг. являлся раскол общества, разрыв между царем и народом, двойственность системы власти и управления, наличие явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России в условиях кризиса. В то же время были созданы новые государственные органы, начали действовать массовые политические партии, шли споры о путях дальнейшего развития страны.

Политико-правовые факторы, приведшие к трансформации государственного и политического строя России, стали проявляться задолго до событий 1905 г. и создания Государственной Думы.

В мае 1902 г. проводится первый съезд для разработки вопросов земского самоуправления, в ноябре 1904 г. в Петербурге состоялось совещание земских деятелей, которые подвергли резкой критике бюрократическую систему самодержавной монархии и потребовали широких политических прав и свобод. В ответ на это давление правительство издает Манифест от 12 декабря 1904 г., обещающий ряд уступок: уравнивание крестьян в правах с другими сословиями, самостоятельность суда.

Сначала царский манифест от 6 августа 1905 г. объявил о создании в России законосовещательной Думы, а затем Манифест от 17 октября 1905 г. возвестил введение конституционного строя. 23 апреля 1906 года были изданы Основные законы, а через 4 дня собрались первая Государственная дума и обновленный Государственный совет, половина членов которого стала выборной, а половина назначалась царем. Так народ России получил конституцию, политические свободы и парламент.

19 октября 1905 г. был опубликован Манифест о преобразовании Совета министров. До этого Совет министров был совещательным органом при императоре. Теперь на него возлагались направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления.

Совет министров стал постоянно действующим органом. Функции упраздненного в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров, частично Государственному совету.

Это был правительственный орган во главе с председателем Совета министров. Председатель имел право контролировать деятельность министерств и начальников ведомств. Министры должны были согласовывать с ним свои действия, сообщать ему безотлагательно сведения о всех выдающихся, происходящих в государственной жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях.

Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором, здесь он не был связан парламентским большинством, император сохранял также огромные прерогативы в делах государственной обороны и внешней политики. Министры были ответственны только перед царем. Происходила достаточно частая смена председателей Совета министров.

В 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать судей - институт, фактически упраздненный в 1889 г. Должности мировых судей были восстановлены в апреле 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников. В ноябре 1905 г. принимается указ, которым отменялись предварительная цензура и административные взыскания, устанавливался судебный порядок решения дел о печати.

Министерства были главными органами управления. Министры назначались царем, были ответственны не перед Думой, а только перед монархом. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промышленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие. Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными исповеданиями и местной администрацией. Министру подчинялись губернаторы и уездные чиновники; к концу XIX в. в России было 97 губерний по 10--15 уездов в каждой. В годы революции правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту полиции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел».

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства -- постоянный орган съездов уполномоченных объединенных гражданских обществ в России 1906--1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов -- Святейший синод.

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы. Завоевания революции 1905--1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество -- опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова -- будущего премьера Временного правительства.

Состав I и II Государственной Думы отличался наличием больших групп крестьян, по партийному составу это были кадетские думы, оппозиционные царскому правительству. Среди депутатов Думы было много высоко образованных и прогрессивно мыслящих людей. В Думе обсуждались актуальные проблемы жизни страны, шла речь о создании гражданского общества и правового государства в условиях возможной модернизации России, разрабатывалась концепция политических реформ в период кризиса власти.

По «Положению о Государственном совете» все законопроекты, принятые Думой, должны были, затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором. В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников.

Новый избирательный закон, третьеиюньский переворот 1907 г., изменивший представительство от отдельных групп населения, значительно сократил представительство крестьян в Думе. Составы III и IV Государственной Думы отражали стремление императора лавировать между буржуазией и помещиками. Но новое положение о выборах содержало в себе также и позитивный элемент: создалась возможность для эффективной работы думы в рамках действующих законов.

В 1915 году в Думе создается «Прогрессивный блок», главным пунктом которого было формирование «министерства общественного доверия» и «правительства национальной обороны, способного вести войну до победного конца. В ответ на это царь вновь распускает Государственную Думу, правда, до определенного срока - февраля 1916 года, после чего оппозиция снова активизировалась.

Накануне революционных событий Николай II заготовил даже два варианта указа о роспуске Думы. Один из них, предполагавший перерыв в деятельности Думы до апреля 1917 года, и был получен М.В.Родзянко. Большинство Совета старейшин IV Государственной Думы хоть и согласилось с роспуском, но решили оставаться на своих местах. Возникла идея создания временного исполнительного комитета Государственной Думы, который впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной Думой. Этот комитет назначил комиссаров в министерства и другие государственные учреждения, тем самым создав прецедент назначения института комиссаров. 2 марта появилось Сообщение Комитета о создании временного правительства, об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении им с себя верховной власти.

Отказ верховной власти от диалога с общественностью привел, таким образом, государство к революции, а императора к потере престола.

Практически у Государственной Думы был реальный шанс взять государственную власть в свои руки и стать реальным законодательным органом, но реакционное большинство Думы, поддержавшее самодержавие им не воспользовалось.

В результате февральской революции в России возникло двоевластие: власть буржуазии в лице Временного правительства и власть рабочих и крестьян в лице Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Большевики, захватившие власть в октябре 1917 г., установили диктатуру. Длинная и трудная дорога к правовому государству была остановлена. Народ свергнул либеральную демократию, разрушил основы правового государства, позволил большевикам расправиться со своими политическими противниками.

Период развития государственного управления с 1900 по 1917 года следует рассматривать интегрально с общенациональным кризисом, когда в тугой узел затянулись нерешенные ранее проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и др. Экономический рост, конституционные реформы не смогли обеспечить эволюционный путь развития государства - в экстремальных условиях военного времени более реальной показалась революционная доктрина, которая и установились в Росси почти на все XX столетие.

Литература

1. Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России: учеб. пособие для вузов / под ред. С.А. Комарова. - СПб.: Питер, 2004. - 224с.

2. Всемирная история: В 3 ч.Ч. 2. О.А. Яновский, О.В.Бригадина, П.А.Шупляк и др. Мн., 2002.

3. История государственного управления России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. - 608с.

4. История отечественного государства и права. Ч. I: учебник для вузов / под. ред. О.И. Чистякова. - 3-е изд., - М.: Юристъ, 2000. - 430с.

5. Миронов Б.Н. Социальная история России. Т.2 СПб.: Дмитрий Буланин, 2000. - 568с.

Размещено на Allbest.ru