Органи публічної адміністрації як суб’єкти містобудівної діяльності: історичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Органи публічної адміністрації як суб'єкти містобудівної діяльності: історичний аспект

Рибак К.А., аспірант

кафедри адміністративного права

Стаття присвячена характеристиці органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності на українських землях від стародавнього світу до часів незалежності Україні.

Ключові слова: органи публічної адміністрації, суб'єкт, містобудівна діяльність, історичний аспект.

будівельний русь публічний

Статья посвящена характеристике органов публичной администрации как субъектов градостроительной деятельности на украинских землях от древнего мира до времен независимости Украины.

Ключевые слова: органы публичной администрации, субъект, градостроительная деятельность, исторический аспект.

Rybak K.A. PUBLIC ADMINISTRATION BODIES AS SUBJECTS OF URBAN DEVELOPMENT: A HISTORICAL PERSPECTIVE

The article is devoted to the characterization of the public administration as subjects of town-planning activity in the Ukrainian lands from the ancient world until the time of Ukrainian independence.

Key words: public administration authorities, subject, urban development, historical aspect.

Постановка проблеми. Чи можемо ми сказати: у нас є історія, отже, ми існуємо, здійснюємося буттям на цій землі впродовж століть? Якщо так, то й історія повинна постати перед нами не просто зібранням фактів минувшини, а сповнитися національним буттям, стати реальністю, а не німим свідком подій, що відійшли у минуле. Як взагалі історія, так і історія розвитку будь-якого явища, зокрема правових відносин у сфері містобудівної діяльності та суб'єктів цих відносин, мають здатність змінюватись. Точніше, вони потенційно сповнені можливістю і «проростати» не лише в сучасному, але й майбутньому. Отже, сучасне дослідження органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності неможливе без врахування історичного досвіду.

Ступінь розробленості питання. В юридичній літературі питанням містобудівельної діяльності, зокрема суб'єктам, правовідносинам, нормативному регулюванню цієї діяльності присвячено чимало наукових праць в різних галузях права України таких вчених, як: О.М. Бутаєва, І.О. Ізарова, Е.Н. Киминчижи, О.О. Квасницька, О.М. Ковтун, Н.І. Кудер- ська, І.С. Лукасевич-Крутник, Л.І. Радченко, А.В. Смітюх, С.О. Теньков, В.О. Тімохін, Н.В. Трофуненко. Такий інтерес викликаний тим, що під час містобудівельної діяльності виникають різні за галузевою належністю відносини. Предметом нашого дослідження є адміністративно-правові відносини та органи публічної адміністрації як суб'єкти містобудівної діяльності. Актуальність нашого дослідження полягає у розгляді органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності крізь призму історії українських земель, які практично дві тисячі років були у складі тієї чи іншої держави. Таким чином, метою статті є характеристика органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності на українських землях від стародавнього світу до часів незалежності Україні.

Мета статті - характеристика органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності на українських землях від стародавнього світу до часів незалежності Україні.

Виклад основного матеріалу. О.О. Квасницька розглядає органи публічної адміністрації як суб'єкти містобудівної діяльності в межах певних історичних періодів розвитку будівельного законодавства: кодифікація будівельних правил за часів Київської Русі; будівельне законодавство за часів кріпосного права; дореволюційний період регулювання сфери будівництва, період регулювання будівельної діяльності за радянських часів; період становлення та реформування будівельного законодавства у незалежній Україні [1]. Простіше до цього питання підійшов І.М. Миронець, який виділяє лише три історичні періоди: дорадянський; період перебування України у складі СРСР; сучасний період [2]. На нашу думку, зазначені точки зору не враховують всі історичні особливості українських земель, що постійно знаходились в складі різних недержавних та державних формувань.

Враховуючи вищезазначені позиції науковців та аналізуючи історію України, а також нормативно-правові акти, які певним чином регулювали відносини у сфері містобудівної діяльності за різних часів перебування українських земель у складі інших держав, ми зробили висновок, що органи публічної адміністрації, як суб'єкти містобудівної діяльності, формувалися під час наступних історичних етапів:

доісторичний період (до VI ст.);

середньовіччя - часи Київської Русі, Галицько-Волинської держави, Русько- Литовського князівства (VII - XV ст.);

ранньоновітня історія - часи Української козацької держави (XVI - XVIII ст.);

перебування українських земель у складі Австрійської та Російської імперій (XIX ст. - поч. XX ст.);

українська революція (1917-1921 рр.);

радянська Україна (1921-1991 рр.);

незалежна Україна (1991-2015 рр.).

Зупинимося докладніше на аналізі зазначених періодів та з'ясуванні органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності:

доісторичний період, що пов'язаний із появою перших людей на території України та часи їх об'єднання у племена [3]. На жаль, будь-яка інформація щодо цього періоду є загальною, отже, можна лише припускати, що саме у ті часи бере свій початок містобудівна діяльність, а першими суб'єктами цієї діяльності були особи, які належали до різних племен і займалися будівництвом житла;

середньовіччя - часи Київської Русі, Галицько-Волинської держави, Русько-Литовського князівства (VII - XV ст.). Якщо жити в Стародавній Русі воліли в дерев'яних будинках, то храми намагалися будувати кам'яні, довговічні. При цьому будівельником храму руські літописи називали не зодчого, який будував храм, а замовника - князя чи єпископа. Тому літописи майже нічого не повідомляють нам про давньоруських зодчих, хоч багато розповідають про замовників. Самі ж будівельники довгий час перебували в безпосередньому віданні княжої або церковної влади. І тільки з другої половини XII століття в Новгороді з'являються вільні ремісники.

Одному побудувати храм не під силу. І тому збиралися будівельники в дружини. «Дружиною» тоді називали «товаришів», «супутників» і взагалі будь-яку організовану групу людей. Будівельних дружин в домонгольській Русі було небагато - близько десяти. Очолював таку дружину майстер, іноді іноземний («майстри церковних», «роби від грек»). Однак майстрами називали не тільки будівельників, але і майстерних ремісників інших спеціальностей - теслярів, різьбярів, художників. Були в російського зодчого і особливі назви: «хитрун» (створення храму), або «зда- тель» (робота з глиною) [4].

Таким чином, під час становлення давньоруської держави будівництво розвивалося за двома напрямками: облаштування князівських володінь і будівництво оборонних споруд. Проте окремого органу управління у галузі будівництва у цей період не було, а замовником будівель був сам князь [5, с. 10];

ранньоновітня історія - часи Української козацької держави (XVI - XVIII ст.). На всій території, яку зайняла козацька армія, були знищені органи влади Речі Посполитої. Замість них започатковано полково-сотенну систему, яка виникла ще на Запорозькій Січі. На місцях керували сотенний та полковий уряди. Полковий уряд складався з полковника та його урядовців. Сотенний уряд складався із сотника та його помічників. На вершині козацької ієрархії стояв гетьманський уряд (гетьман та його помічники, які утворювали раду генеральної старшини при гетьмані). Великі міста мали магдебурзьке право, влада в них належала магістратам, у найважливіших - отаманам. Більшістю міст керували городові отамани, що обиралися, а селамисільські отамани. Найвищим органом влади залишалася генеральна (військова) рада, яка розв'язувала політичні, військові та господарські питання [6].

Друга половина XVII ст. була другою після княжих часів добою розквіту українського мистецтва, його золотим віком. Саме в цей період утворюється своєрідний стиль - українське, або козацьке бароко. Самостійна творчість українських майстрів цього стилю розпочинається у другій половині XVII ст., сягаючи найбільшого розквіту в добу гетьмана Івана Мазепи [7]. У ці часи йде вже мова про архітекторів, зокрема найвідомішим архітектором українського бароко був Іван Григорович-Барський, вихованець Києво-Мо- гилянської академії. Також в історії культури України тих часів згадується про визначного будівничого Степана Ковніра, народного майстра Якима Погребняка [8];

українські землі у складі Австрійської та Російської імперій (XIX ст. - поч. XX ст.). На початку XIX ст. переважна більшість українських земель - Лівобережжя, Слобожанщина, Правобережжя, Південь - входили до складу Російської держави. Західноукраїнські землі - Східна Галичина, Північна Буковина і Закарпаття - перебували під владою Австрійської монархії.

У 60-80-х рр. XVIII ст. царський уряд ліквідував залишки Української козацької держави, коли були скасовані гетьманство, полковий устрій, впроваджено новий адміністративний устрій за російським зразком, перетворено козацькі полки на регулярні частини російської армії.

Водночас на Лівобережжі і Слобожанщині панівна верхівка - колишня козацька старшина - зрівнювалася в правах з російським дворянством [9].

У 1797 р. замість намісництв були створені губернії із звичайною для інших губерній Росії системою адміністрації. Для посилення своєї влади й проведення політики боротьби проти революційних і визвольних рухів царський уряд будував систему управління за військовим зразком. Були утворені генерал-губернаторства, які очолювали військові генерал-губернатори, що користувалися майже необмеженою владою і впроваджували в життя політику уряду на місцях.

Соціальний устрій південноукраїнських земель був обумовлений формуванням у цьому регіоні нової моделі соціально-економічних відносин, заснованої не на примусовій, а на вільнонайманій праці. Напередодні селянської реформи 1861 р. на Півдні лише 1/10 поміщицьких земель оброблялася кріпаками, решта - найманими робітниками.

Царизм, ліквідувавши залишки автономного адміністративного устрою в Україні і маючи своєю головною опорою російських дворян, яким він роздавав багато земель, разом з тим підтримував і захищав інтереси українських і польських поміщиків.

Отже, до органів публічної адміністрації як суб'єктів містобудівної діяльності в ті часи можна віднести генерал-губернаторів, губернаторів, шляхтичів, дворян, духовенство, поміщиків, міщан.

Аналіз юридичної літератури дозволяє виділити загальну тенденцію, визначити її головний стрижень, який полягає у поступовому ослабленні централізації керівництва будівництвом зі сторони держави, наданні все більших прав приватним забудовникам і зниженні контролю за їх діяльністю за сторони місцевих органів державної влади. Поступово послаблювалась система державної регламентації будівельним процесом, здійснюючи перехід до більш демократичних форм його організації: муніципальних, громадських, приватних елементів регулювання. Суспільство, починаючи з великих міст, уважно стежило за подіями, що відбувались у світі архітектури, міського благоустрою. Нововведення будівельного законодавства отримали суспільний резонанс, формувалась архітектурна критика [10, с. 117-118].

У 1907 році, в період ломки суспільних відносин вітчизняне будівництво зазнавало труднощі виробничо-технологічного порядку, а також вплив нових підходів в архітектурному проектуванні зодчества. І в цей важкий період вирішувалися питання професійної освіти робітників. Роботу зі створення мережі курсів будівельних робочих у 1908 році вів всесвітньо відомий, у той час талановитий зодчий, голова московського архітектурного суспільства - академік Ф.О. Шехтель [11];

українська революція (19171921 рр.). Боротьба за державність України наприкінці 1917-1920 pp. відбувалася в умовах запеклої громадянської війни та іноземної інтервенції у декілька етапів. Відповідно, були різні суб'єкти публічної адміністрації, що регулювали містобудівну діяльність, зокрема:

за часів діяльності Центральної Ради (листопад 1917 - квітень 1918 р.)[12] виконавчим комітетом Центральної Ради був Генеральний секретаріат. За час свого існування він провів понад 30 засідань, на яких було розглянуто, зокрема, питання військового будівництва.

Керівництво всією системою органів самоврядування здійснювало Генеральне секретарство (з квітня 1918 року - департамент місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ) та ради робітничо-селянських і солдатських депутатів. На останньому засіданні Центральної Ради приймає Конституцію УНР і обирає Президента;

невиважена політика Центральної Ради, окупація України іноземними військами викликали гостре суспільне незадоволення та призвели до встановлення в Україні сильної влади у формі диктатури. Зокрема, за найкращу форму влади визнали гетьманат. Вищим органом влади був гетьман, якому належала вся повнота законодавчої та виконавчої влади. Рада Міністрів, або гетьманський уряд, здійснювала координацію і організацію діяльності центральних органів управління, її очолював Отаман-Міністр, якого через деякий час перейменували в Голову Ради Міністрів.

Місцеві адміністрації очолили старости, які замінили комісарів. Старостам належала вся повнота влади на місцях. Поступово відновлюється діяльність земських установ, створюється Управління столичного Отамана, поновлюється інститут земських начальників і створюються повітові та губернські ради в сільських справах. Всю систему місцевої адміністрації очолювало Міністерство внутрішніх справ;

після падіння гетьманського уряду законодавчу і виконавчу владу уособлювала в собі Директорія Української Народної Республіки, що складалася із комісій у різних сферах: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, харчових справ, культурно-освітньої, конституційно-адміністративно ї[ 12]. Згодом були створені Державна Народна Рада як орган законодавчої влади та Рада Народних Міністрів як виконавчий орган.

Владу на місцях представляли волосні, повітові, губернські комісари і отамани, яких призначала Директорія. Виконавчими органами на рівні повіту були комісаріати, а на рівні губернії - управління. У деяких губерніях було відновлено діяльність дореволюційних органів міського і земського самоврядування - земських зібрань та земських управ, міських дум та міських управ. Поряд з ними майже скрізь діяли революційні ради робітничих і селянських депутатів;

радянська Україна (1921-1991 рр.). На жаль, наприкінці І920 - на початку 1921 р. процес національного державного відродження був перерваний перемогою об'єднаних радянських збройних сил, встановленням радянської влади на більшій частині України та окупацією західноукраїнських регіонів Польщею, Румунією, Чехословаччиною. Цей період також можна поділити на декілька етапів:

1921-1940 рр.. Даний період розвитку системи органів державного управління будівельною діяльністю пов'язаний з утворенням міністерств на початку ХІХ століття, формується інститут архітектурно-будівельного контролю. Нормативно-правове регулювання досліджуваної сфери все ще не є самостійним об'єктом державної регламентації і відноситься до однієї з функцій поліцейського відомства. Водночас у цей період закладаються основи нормативно-правового регулювання містобудівної діяльності;

1940-1950 рр.: будівництво стає однією з провідних галузей народного господарства, створюється єдина система органів державного управління будівельною діяльністю, формується та вдосконалюється законодавча база.

У 1938 році при РНК СРСР утворюється Комітет по справах будівництва, основними завданнями якого стають керівництво проектами і будівництвом, розробка виробничих та кошторисних норм, технічне регулювання галузі. Комітет проіснував до 1939 року, передавши потім свої функції Наркомату по будівництву [13].

У роки Великої Вітчизняної війни Нарком- буд поряд зі спеціально створеним для таких цілей Головним управлінням будівництва підприємств машинобудування при РНК СРСР здійснював зведення об'єктів військового значення.

1942-1943 рр. - початок активного віднов- лювального будівництва. У ці роки було засновано Комітет у справах архітектури при РНК СРСР з передачею в його ведення основного наукового центру - Академії архітектури, яка до цього часу входила до складу Комітету у справах мистецтв СРСР [14, с. 28]. Комітет у справах архітектури володів повноваженнями в галузі будівельної діяльності. У його компетенцію, крім того, входило: затвердження проектів забудови міст і селищ, розвиток будівельного нормування та типового проектування, керівництво науковими та навчальними архітектурними закладами. Одночасно були створені і місцеві органи Комітету: Управління у справах архітектури в Москві, Ленінграді та Києві, при РНК союзних і автономних республік; крайові та обласні відділи у справах архітектури [15].

Значні зміни спіткали систему управління містобудівною діяльністю після Великої Вітчизняної війни. У 1946 році на базі Нарком- буду за галузевим принципом формуються Наркомат по будівництву паливних підприємств, Наркомат по будівництву підприємств важкої індустрії, Наркомат по будівництву військових і військово-морських підприємств [16, с. 106]. Надалі Рада народних комісарів перетвориться у Раду міністрів СРСР;

- у 1960-1990 рр. минулого сторіччя у зв'язку зі збільшенням обсягів цивільного і промислового будівництва, підвищенням вимог до проектних рішень важливе значення набула державна експертиза проектів. У зв'язку з цим у 1963 році Головне управління державної експертизи при Держбуді СРСР було розширено, у його структурі створено відділи, що спеціалізувалися у різних галузях економіки [13].

Система управління містобудівною справою, сформована у 60-ті роки, поєднувала у собі територіальні і галузеві принципи діяльності [16, с. 113-114]. У цей період існували Міністерство будівництва підприємств важкої індустрії СРСР, Міністерство промислового будівництва СРСР, Міністерство будівництва СРСР та ін. Аналогічні міністерства функціонували на рівні республік. Особлива роль в управлінні будівництвом належала союзно-республіканському Державному Комітету СРСР у справах будівництва (Держбуд СРСР), який відповідно до постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 12 липня 1979 ніс відповідальність за проведення єдиної технічної політики у будівництві, вдосконалення проектно-кошторисної справи, підвищення якості проектування, а також за поліпшення архітектурного вигляду міст, промислових центрів і селищ. Діючи в галузі технічного регулювання, Держбуд СРСР стверджував загальнодержавні нормативи, кошторисні норми, правила, інструкції та інші нормативні акти з будівництва, обов'язкові для виконання всіма міністерствами і відомствами, а також підприємствами і організаціями, незалежно від їх підпорядкованості [17, с. 44-45].

Таким чином, у розглянутий період були створені будівельні міністерства з галузевою специфікацією повноважень у різних галузях народного господарства. Як зазначає С.О. Кузнєцова, галузеві і територіальні органи управління найчастіше регулювалиодні й ті ж галузі будівництва (цивільне, промислове, сільськогосподарське), що породжувало дублювання повноважень і надмірну регламентацію діяльності підвідомчих суб'єктів [16, с. 113-114];

незалежна Україна (1991-1999 рр.).

Першим законом у сфері містобудування у незалежній Україні був Закон України «Про основи містобудування» [18], що визначив суб'єктів містобудування. Зокрема, до них відносяться: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політиіку з питань державного архітектурно-будівельного контролю, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, а також інші органами в порядку, встановленому законодавством.

Висновки. Підсумовуючи проведений історичний екскурс у процес становлення та розвитку суб'єктів адміністративно-правового регулювання містобудівної діяльності на українських землях від стародавнього світу до часів незалежності Україні, слід визнати різноманіття історичних подій та осіб, що займалися містобудівною діяльністю у різні часи. Найціннішим сьогодні є те, що Україна є незалежною державою та має можливість самостійно визначити правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні, спрямовані на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини [18].

Література

1. Значення історичного минулого для сучасності [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ukrlit.vn.ua/ 5klas/15/past.html.

2. Квасніцька О.О. Історичний розвиток та становлення будівельного законодавства у правовому досвіді України / О.О. Квасніцька [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.naukovipraci.nuoua.od.ua/arhiv/tom12/38.pdf.

3. Миронець І.М. Адміністративно-правове регулювання будівельної діяльності в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 «адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / І.М. Миронець. - К., 2012. - 22 с.

4. Доісторична Україна [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://ukwikipedia.org/wik:i/Доісторична_Украша.

5. Градостроительство Древней Руси. IX - Хш вв. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.km.ru/ referats/334419-gradostroitelstvo-drevnei-msi-ix-xш-w.

6. Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием / В.В. Владимиров. - М. : Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000. - 92 с.

7. Утворення Української гетьманської держави [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://pidruchniki.com/ 12480202/istoriya/utvorennya_ukrayinskoyi_getmanskoyi_ derzhavi.

8. Українська культура другої половини XVII - XVIII ст. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://buklib.net/ books/25462/.

9. Мицик Ю.А. Історія України / Ю.А. Мицик, О.Г. Бажан, В.С. Власов [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ebk.net.ua/Book/history/mitsyk_iu/part9/901.htm.

10. Українські землі в складі Російської Імперії в першій половині XIX ст. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.Htopys.com.ua/encyclopedia/uchast-ukra-nskogo- пап^и-и-п^^ко4шЄзк-у-1а^4Л^пуап-у^-уткЬ/икга-шк- zeml-u-sklad-ros-v-persh-y-polovin-xix-st/.

11. Пирожкова И.Г. История строительного законодательства Российской империи : [научная монография] / [И.Г. Пирожкова]. - М. : «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2008. - 288 с.

12. Розвиток будівельної індустрії [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://ua-referat.com/Будівельні_професії).

13. Калінічева Г.І. Головні етапи державного будівництва в Україні: Науково-методична розробка теми / Г.І. Калінічева [Електронний ресурс]. - Режим доступу : ipk-dszu.kiev.ua/.../ e780b6e39abd6cf9c976c80.

14. Бутаева Е.М. Историко-правовой аспект организации государственного управления в сфере градостроительства / Е.М. Бутаева [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.top-personal.ru/estatelawissue.html?П6.

15. Косенкова Ю.Л. Советский Строительный комплекс 1940-х - первуй половины 1950-х годов. От творческих поисков - к практике строительства / Ю.Л. Косенкова. - М. : Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - 440 с.

16. Братановский С.Н. Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект) / С.Н. Братановский, А.В. Ерхов [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.nnre.ru/delovaja_ literatura/upravleme_gradostroitelnym_kompleksom_v_rossii_ administrativno_pravovoi_aspekt/p2.php.

17. Кузнецова С.А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства : дис канд. юрид. наук :

18. 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право / С.А. Кузнецова. - М., 2003. - 188 с.

19. Козлов Ю.М. Советское административное право: Управление отраслями народного хозяйства. / Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев и др. - М. : Юридическая литература, 1982. - 288 с.

20. Про основи містобудування : закон України : від 16.11.1992 № 2780-ХІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2780-12.

Размещено на Allbest.ru