Політика керівництва УРСР щодо відбудови Севастополя в 1954 р.

THE POLITICS OF THE LEADERSSIP OF UKRAINIAN SSR IN THE RESTRUCTURING OF SEVASTOPOL IN 1954

In the article made the analysis of the politics of the Council of Ministers of Ukrainian SSR and the Central Committee of Communist party of Ukraine in terms of the normative supply related to the reconstruction of Sevastopol during the first year after the Crimea was taken over to the Ukrainian SSR. In particular, the analysis of the work of Permanent Delegation of the USSR in Moscow has been made, the main goal of which was the regulation of the Council of Ministers of Ukrainian SSR, according to which the financing required for the reconstruction of Sevastopol was made. Active opposition to the Federal Government regarding the accepting of the resolution in the context of the opposition in the Ukrainian SSR in the late Stalinist period between the governmental structures and the structures of the Communist Party of the Soviet Union has been presented in the current article. The resolution of the Council of Ministers of USSR had to identify the amount of funding for the reconstruction of Sevastopol. However, the Gosplan of the Soviet Union initiated the opposition to this resolution supported by the Council of Ministers of USSR. The accepting of the resolution supported by the Council of Ministers of USSR regarding the rebuilding of Sevastopol was actively supported by the first Secretary of Central Committee of the Communist Party of Ukraina A. Kyrychenko. Due to the fact that the administrative-political positions of the management of the republican party organisation of Ukrainian SSR were very strong, the Representative of the Permanent Mission of the USSR Council of Ministers in Moscow stressed the need for direct contact of A. Kyrychenko with the chairman of Gosplan, M. Saburov, regarding the question of the positive opinion in terms of the recommendation of the Council of Ministers to accept the resolution on the reconstruction of Sevastopol. As the alternative to the accepting the resolution by the Council of Ministers of USSR in terms of the reconstruction of Sevastopol, the involving of the so-called «interested» Ministries to the participation in this process was also considered. There was a plan to put the obligation on the Ministry of Defense to reconstruct the monuments of Sevastopol. The rebuilding of the city with the participation of the so-called «interested» agencies was not credible alternative in comparison to the accepting of the resolution by the Council of Ministers of USSR because of the fact that the first approach had no guarantee that the allocation of resources would happen on a constant basis. The author has also paid attention to the building of Chornorichensky water supply system, the goal of which was the melioration of the agricultural lands in the area of Sevastopol and water supply for the city.

У 1954 р. місто Севастополь передано від РРФСР до УРСР і, відповідно, на керівництво України покладалися зобов'язання по забезпеченню умов для відбудови міста й функціонування міського господарства. Перед Радою Міністрів УРСР і ЦК КПУ постають складні питання по забезпеченню ефективного адміністрування реалізації масштабних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток Кримської області й міста Севастополя. Оскільки Севастополь зазнав значних руйнувань у роки Другої світової війни і, при цьому, займав особливе військово-стратегічне становище в СРСР, то його відновлення стає завданням загальносоюзного значення. Проте, у пізньосталінський період відбудова Севастополя здійснювалась повільними темпами і надолужити мало керівництво УРСР після передачі міста у його відання, зважаючи на досвід успішного адміністрування масштабних проектів на території Кримського півострова протягом 1950-1953 рр.

Проблема відбудови Севастополя доволі активно розглядалась дослідниками у радянський період [7], проте ці роботи висвітлювали її однобічно, не надаючи уваги питанням адміністративного забезпечення процесу відбудови. У вітчизняній науковій літературі періоду незалежності України також питання адміністративного забезпечення відбудови саме міста Севастополя не знайшло належного висвітлення, хоча проблеми функціонування системи урядового і партійного управління в Криму досліджувалися [8].

Метою статті є дослідження і аналіз політики Ради Міністрів УРСР і ЦК КПУ в забезпеченні відбудови міста Севастополя у 1954 р., яка спрямовувалась започаткування комплексної програми та її забезпечення фінансуванням, що могло здійснюватися в умовах централізованої бюджетної політики лише із державного бюджету СРСР.

Листом від 16 серпня 1954 р. Радою Міністрів УРСР перед Радою Міністрів СРСР було поставлено питання проектного забезпечення відбудови міст Севастополя і Євпаторії. Зокрема, Рада Міністрів УРСР зверталась із проханням зобов'язати Раду Міністрів РРФСР, Міністерство будівництва і Міністерства нафтової промисловості СРСР виконати додаткові проектні роботи по об'єктах поточного будівництва у Севастополі й Євпаторії на суму 446 тис. рублів. Держпланом СРСР разом із Радою Міністрів РРФСР, Міністерством будівництва і Міністерством нафтової промисловості СРСР було підтримано прохання Ради Міністрів УРСР. Рада Міністрів РРФСР і Міністерство будівництва СРСР мали виконати проектні роботи за рахунок лімітів, виділених їм на 1954 р., а по Міністерству нафтової промисловості - за рахунок лімітів на об'єкти інших відомств, по яких немає необхідної технічної документації [1, арк. 138].

Отже, питання відбудови міст Криму, таких як Севастополь та Євпаторія було традиційною справою не лише для Ради Міністрів РРФСР, республіки, до складу якої входив Крим до його передачі УРСР за законом від 16 лютого 1954 р., а також і окремих загальносоюзних міністерств. Тому, незважаючи на передачу Криму до складу УРСР, за бюджетним розписом ряд лімітів було передбачено за тими самими відомствами, за якими вони передбачалися і у попередні роки. Зокрема, Міністерство нафтової промисловості СРСР проводило нафтогазову розвідку на території Криму і невеликі обсяги видобутку нафти і газу. Міністерство будівництва СРСР також здійснювало будівництво об'єктів у Севастополі, проте, його участь у процесах відбудови міст в Криму є свідченням того, що Рада Міністрів РРФСР традиційно не мала можливості ефективно освоювати фонди, які виділялися на відбудову. Тому, фактично, відбувалося освоєння фондів на відбудову Севастополя і Євпаторії, котрі традиційно за бюджетним розписом залишилися за Радою Міністрів РРФСР і Міністерством нафтової промисловості та Міністерством будівництва СРСР, зважаючи, що зростання фондів бюджету УРСР у 1954 р. було незначним, порівняно з фондами 1953 р., на фоні зростання бюджетів областей УРСР Так, видатки по бюджетах всіх областей із Києвом становили на 1954 р. 13239646 тис. рублів. Державний бюджет УРСР на 1954 р. прийнято у обсязі 23048, 9 млн. рублів [6, арк. 29]. На 1953 р. Державний бюджет прийнято в розмірі 17990, 7 млн. рублів [5, арк. 226]. На Кримську область у бюджеті УРСР на 1954 р. передбачено 434823 тис. рублів [6, арк. 74]. Отже, частка видатків на Кримську область була незначною, порівняно із загальним розписом на всі області УРСР, проте, на Кримську область передбачались далеко не найменші видатки, порівняно із іншими областями, зокрема, на Волинську область - 289024 тис. рублів, на Дрогобицьку - 302688 тис. рублів, на Закарпатську - 313047 тис. рублів, на Кіровоградську - 381670 тис. рублів, на Миколаївську - 352215 тис. рублів, на Рівненську - 284853 тис. рублів, на Станіславську (нині Івано-Франківська - П. С.) - 343525 тис. рублів, на Тернопільську - 351630 тис. рублів, на Херсонську - 297815 тис. рублів, на Черкаську - 414583 тис. рублів, на Чернівецьку - 258093 тис. рублів [6, арк. 40]. На Севастополь було передбачено 116595 тис. рублів. Отже, на 11 областей із 28 (у тому числі й місто Київ та Севастополь) передбачено менші бюджети ніж на Кримську область. Відповідно, бюджетом на 1954 р. передбачались максимально можливі видатки для Кримської області, проте, і їх виявилося недостатньо для того, щоб УРСР самостійно покривала усі програми, які було передбачено реалізувати у Криму. Тому, заплановані раніше видатки по Раді Міністрів РРФСР і по загальносоюзних міністерствах передбачалось освоювати і по відбудові Севастополя та Євпаторії. Крім того, слід взяти до уваги цільові видатки бюджету республіки. Так, на фінансування народного господарства у бюджеті УРСР 1954 р. було передбачено 32,3% видатків, а на соціально-культурні потреби - 59,2% видатків [6, арк. 30].

Вже 23 вересня 1954 р. ЦК КПУ звернувся із листом до ЦК КПРС щодо завершення відбудови міста Севастополя [10, арк. 151]. Слід звернути увагу, що питання використання фондів, які було передбачено за Радою Міністрів РРФСР і Міністерством будівництва та Міністерством нафтової промисловості СРСР на проектні роботи по об'єктах в Севастополі й Євпаторії, подавалося ЦК КПУ до Ради Міністрів СРСР, а питання про завершення відбудови Севастополя подавалось на розгляд ЦК КПРС. Слід зважати на протистояння між ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР за повноту влади й компетенцій в державному управлінні, яке розгорнулося в Радянському Союзі після смерті Й. Сталіна. Питання ж відбудови Севастополя було політичним і тому його винесено на розгляд Президії ЦК КПРС, а відповідні матеріали було роздано членам Президії. Голова Ради Міністрів СРСР Г. Маленков 4 жовтня 1954 р. віддав розпорядження Голові Держплану СРСР М. Сабурову підготувати протягом десяти днів висновки з питання завершення відбудови Севастополя з врахуванням, що його розглядатиме ЦК КПРС [10, арк. 151]. У цій ситуації, Голова Ради Міністрів СРСР підкреслив політичну важливість питання, оскільки ЦК КПРС розглядав питання саме такого характеру. У зв'язку з вивченням питання відбудови Севастополя Держпланом СРСР і подальшим розглядом в ЦК КПРС, представник УРСР при Раді Міністрів СРСР Г. Єсіпенко вважав за доцільне участь у цьому процесі представників Кримської області й Севастополя.

До Держплану СРСР Г. Маленковим було направлено проект постанови Ради Міністрів СРСР, який представлено ЦК КПУ, і цей проект мав назву - «Про завершення робіт по відновленню міста Севастополя». Голова Ради Міністрів СРСР наклав на нього резолюцію такого змісту: «т. Сабурову, прошу протягом десяти днів дати заключення, беручи до уваги, що це питання буде обговорюватися в ЦК КПРС» [3, арк. 170]. У даному разі бачимо, що в структурі виконавчої влади СРСР піс- лясталінського періоду прийняття усіх рішень по реалізації державних програм, а також по забезпеченню їх фінансування, приймалися Радою Міністрів СРСР Фактично, основним розпорядником бюджетних коштів СРСР була Рада Міністрів. Проте, процедура передбачала обов'язкове заключення Держплану СРСР, який був структурним підрозділом Союзного Уряду, а його Голова був першим заступником Голови Ради Міністрів СРСР Систему державного управління, за якої прийняття всіх управлінських рішень загальносоюзного значення сконцентровано у Раді Міністрів СРСР, було вибудувано у період пізньої сталінщини. Ця система будувалась під диктатуру особи Й. Сталіна, котрий за собою зберігав посаду Голови Ради Міністрів СРСР, концентруючи управлінські важелі в вищому виконавчому органі держави. Партійні структури, фактично, виконували роль системи ідеологічного забезпечення політики, яку здійснювали державні виконавчі органи, керівництво якими на своїй особистості також замикав Й. Сталін. Саме тому після смерті Й. Сталіна, виникає протистояння між партійними і урядовими органами на найвищому рівні, оскільки ключові сталінські посади поділено між двома посадовцями, Г. Маленковим (Голова Ради Міністрів СРСР) і М. Хрущовим (Перший Секретар ЦК КПРС). Де-юре, відповідно до норм Статуту КРПС і Конституції СРСР, по партійній лінії Голова Ради Міністрів СРСР Г. Маленков підпорядковувався Першому Секретареві ЦК КПРС, проте, реального механізму контролю діяльності Ради Міністрів СРСР у Першого Секретаря ЦК КПРС не було, оскільки функціонування цього механізму мав забезпечувати сам же Голова Ради Міністрів та інші її члени, будучи керівним ядром вищого виконавчого органу країни як члени правлячої партії. Позиції Першого Секретаря ЦК КПРС посилювалися завдяки тому, що він спирався на республіканські партійні організації. Власне, тут можемо знайти пояснення чому питання відбудови Севастополя і постанову Ради Міністрів СРСР ініціювало ЦК КПУ. Ініціативу ЦК КПУ підхоплювало ЦК КПРС й активно підтримувало й виносило на політичний рівень.

Проте, ситуація в Раді Міністрів СРСР складається на протидію ініціативам ЦК КПУ. Так, незважаючи на резолюцію Г. Маленкова, Голова Держплану СРСР М. Сабуров дав розпорядження підготувати негативне заключення по постанові Ради Міністрів СРСР «Про завершення робіт по відновленню міста Севастополя». Постпредство Ради Міністрів УРСР у Москві активно проводило заходи по роботі із Держпланом СРСР. Зокрема, було організовано ряд консультацій із заступниками М. Сабурова Опаріним і Дегтярем за участі Голови Севастопольського міськвиконкому Сосницького. Проте, рішення про негативний висновок щодо проекту постанови, представленого ЦК КПУ, прийнято особисто М. Сабуровим і, як видно із повідомлення Постпредства УРСР, саме його позиція у підготовці негативного рішення була вирішальною. Отже, у цій ситуації бачимо явні прояви міжособистісного протистояння на вищому номенклатурному рівні. Зокрема, у тому ж повідомленні на адресу Першого Секретаря ЦК КПУ А. Кириченка з Постпредства УРСР у Москві, вказувалося, що представник УРСР

Ю. Дудін звернувся до М. Сабурова з проханням прийняти його і Сосницького й просив Першого Секретаря ЦК КПУ А. Кириченка переговорити з М. Сабуровим аби добитися позитивного висновку по проекту постанови, представленого ЦК КПУ, який мали розглядати Рада Міністрів СРСР і ЦК КПРС [5, арк. 171]. Відповідно, важливу роль і на цьому етапі відігравали міжособистісні стосунки серед вищої номенклатури. Причому, позиція Першого Секретаря ЦК КПУ у відносинах із Головою Дер- жплану СРСР щодо даного проекту постанови могла відіграти вирішальну роль. Отже, це є зайвим свідченням зростання політичного і адміністративного впливу партійного керівництва республіки.

Повідомлення Постпредства до Першого Секретаря ЦК КПУ дає також інформацію про питання градації управлінських рішень найвищого рівня. Так, за заключенням, яке по проекту постанови розпорядився дати М. Сабуров, пропонувалося не приймати постанову Ради Міністрів СРСР, а включити в план на 1955 р. обсяги робіт по відновленню Севастополя у значно скороченому обсязі, а подальший розвиток міста вирішувати у річних планах в наступній п'ятирічці [5, арк. 170]. Тобто, прийняття постанови Ради Міністрів СРСР гарантувало, що стаття витрат на відновлення Севастополя буде захищеною у кожному Державному бюджеті СРСР, які мали прийматися у роки реалізації програми, започаткованої постановою Ради Міністрів СРСР. У разі ж пропозиції М. Сабурова питання виконання окремих робіт могло корегуватися у робочому порядку, шляхом передбачення витрат на виконання робіт по відновленню міста, за наявності можливостей. У свою чергу, прийняття спільної постанови Ради Міністрів СРСР і ЦК КПРС мало політичний характер і підвищувало суспільну значимість нормативного документу. Тобто, М. Сабуров, фактично, ініціював зрив пропозиції ЦК КПУ по відновленню Севастополя як обов'язкового до виконання проекту загальнодержавного значення. Питання капітального будівництва у цей період могло вирішуватися, зважаючи на обсяги вкладень, на рівні загальносоюзного Уряду, оскільки із бюджету УРСР витрати могли здійснюватися лише на соціально- культурні потреби та на фінансування народного господарства республіки. У питанні капітальних вкладень Рада Міністрів УРСР була обмеженою із-за централізації державних фінансів навколо повноважень загальносоюзних органів виконавчої влади. Тому, постанова Ради Міністрів СРСР, якою могло бути захищено статтю державних витрат на відновлення Севастополя, могла стати мотивацією і для Ради Міністрів УРСР, щоб витрачати кошти на відновлення міста й міського господарства.

Листом від 15 жовтня 1954 р. Рада Міністрів УРСР звертається до Ради Міністрів СРСР із проханням зобов'язати Раду Міністрів РРФСР виконати у 1954 р. додаткові топогеодезичні роботи по Севастополю у сумі 104 тис. руб. [2, арк. 186]. Тобто, питання використання коштів бюджету союзної республіки вирішувалося Радою Міністрів СРСР Отже, бачимо, яким чином в СРСР працювала система централізації бюджетної політики. Вона у значній мірі перекривала можливості для виявлення ініціативи Радою Міністрів УРСР у реалізації подібних будівельних проектів, але залишалися можливості для здійснення лобістських заходів на рівні загальносоюзного керівництва. Питання за процедурою мало пройти затвердження у Держплані СРСР і відділ міського господарства Держплану підготував проект висновку, яким підтримано прохання Ради Міністрів УРСР. Проте, Рада Міністрів РРФСР повідомляла, що зможе виконати ці проектні роботи по Севастополю лише у першому кварталі 1955 р., на замовлення Ради Міністрів УРСР силами підприємства Гіпрокомунбуд [2, арк. 186]. Отже, Держплан і Рада Міністрів СРСР виявляли більшу поступливість у питанні виконання робіт республіканськими інституціями, на відміну від питання виділення на законодавчому рівні фондів із загальносоюзного бюджету. Це свідчить, що фінансові ресурси союзних республік не контролювалися Радою Міністрів СРСР і, відповідно, для неї було доволі легко ними поступитися.

Питання прийняття постанови Ради Міністрів СРСР про заходи по відновленню Севастополя мало подальший розвиток. Зокрема, заступник голови Держплану СРСР Опарін представив пропозиції для М. Сабурова про заходи по відновленню Севастополя. Серед них - запропонувати зацікавленим союзним міністерствам розглянути питання будівництва нижче лімітних об'єктів з планом на 1955 р., а Міністерство оборони зобов'язати виконати роботи по проектуванню, будівництву і реконструкції пам'ятників, пов'язаних із обороною Севастополя [4, арк. 220]. На 31 січня 1954 р. по відновленню Севастополя було запропоновано М. Сабурову передати питання відновлення міста союзним міністерствам. У даному питанні практикувався традиційний для радянського періоду підхід, який полягав у мобілізації ресурсів усіх міністерств, які була змога залучити до виконання робіт. Тобто, відбудова мала здійснюватися на пайовій основі.

Слід звернути увагу на формулювання про «зацікавлені» міністерства, причому, загальносоюзні. У розпорядженні загальносоюзних міністерств ресурси з Державного бюджету СРСР були значно більші, ніж у міністерств республіканських, оскільки союзним підпорядковувались найбільші підприємства відповідної галузі, а тому отримували на них ресурсів із Союзного бюджету значно більше, ніж республіканські відомства. Щодо зацікавленості цих союзних міністерств у відновленні об'єктів, то вона могла пояснюватися потребою реалізувати виділені з бюджету фонди, які могли, як лишки, перейти назад до союзного бюджету наступного, після їх виділення, року. Проте, вирішення питання фінансування відновлення об'єктів Севастополя шляхом залучення зацікавлених союзних міністерств було не надійним, оскільки, у більшості випадків, такі об'єкти фінансувалися за залишковим принципом. Отже, у цьому разі, очевидним є неефективний спосіб освоєння фінансових фондів на відбудову міста. Також, на відміну від освоєння цільового виділення фінансових ресурсів із бюджету СРСР, освоювані фонди загальносоюзних міністерств не контролювалися ні Радою Міністрів УРСР, ні ЦК КПУ і, навіть, вищими партійним органом СРСР - ЦК КПРС. Контроль за освоєнням цих фондів був можливим лише зі сторони Ради Міністрів СРСР і то, лише при підведенні підсумків виконання народногосподарського плану за рік. Власне, у такий спосіб Рада Міністрів СРСР мала змогу концентрувати на собі компетенції по контролю за виконанням програм загальносоюзного масштабу.

Окремо Держпланом СРСР виділялося питання виконання проектних робіт по будівництву Чорноріченського водогону, який мав розв'язати питання водопостачання Севастополя. Його пропонувалося розглянути одночасно з планом проектних робіт на 1955 р. [4, арк. 220]. Водогін мав першочерговим завданням зрошування земель для розвитку сільського господарства, а постачання водою Севастополя було його побічним завданням. Рада Міністрів УРСР розглядала можливість реалізувати роботи по розбудові цієї зрошувальної системи і водогону. Наказом по Міністерству сільського господарства УРСР від 21 квітня 1954 р. унормовано процес виконання постанови Ради Міністрів УРСР від 1 квітня 1954 р., згідно якої мало відбуватися будівництво Чорноріченського водогону і зрошування земель площею 1,2 тис. га вартістю 4 млн. рублів і забезпечити введення в експлуатацію західної її зони до поливного сезону 1955 р. і східної - до поливного сезону 1956 р. [9, арк. 2].

Розгляд пропозицій свого заступника Опа- ріна М. Сабуров запропонував перенести до затвердження народногосподарського плану на 1955 р. [4, арк. 220]. Після затвердження річного плану розвитку народного господарства визначилися з союзними міністерствами, які могли взятися за участь у відновленні Севастополя.

Отже, передача Севастополя від РРФСР до УРСР ставить перед Радою Міністрів УРСР і ЦК КПУ завдання по організації й адмініструванню заходів по відбудові цього міста. Керівництво УРСР у Державному бюджеті республіки на 1954 р. заклало значні кошти для Кримської області й Севастополя. Проте, витрати з бюджету республіки мали покривати, здебільшого, соціально-культурні заходи, а потреби Севастополя забезпечити, зважаючи на особливості бюджетної системи СРСР, із бюджету республіки було не можливо. Тому, за ініціативою ЦК КПУ, на розгляд Ради Міністрів СРСР внесено проект постанови «Про завершення робіт по відновленню міста Севастополя». Це питання набуло політичного змісту, зважаючи на його стратегічне значення. За умов політичної боротьби в СРСР післясталінського періоду між урядовими й партійними структурами загальносоюзного рівня, питання відновлення Севастополя стало предметом боротьби й міжособистісних домовленостей в середовищі номенклатури найвищого рівня. Незважаючи на потужну протидію, керівництво УРСР активно відстоювало протягом 1954 р. прийняття постанови Союзного Уряду, яка б гарантувала фінансування відновлення міста. Проте, в міру можливостей, керівництво УРСР здійснювало заходи по відродженню міського господарства Севастополя. Прикладом є побудова Чорноріченського водогону, який вирішував питання забезпечення міста водою.

Проблематика дослідження у подальшому внеску Ради Міністрів УРСР і ЦК КПУ в соціально-економічний розвиток Криму і Севастополя відкриває можливості для розуміння умов і обставин передачі Кримської області зі складу РРФСР до УРСР.

Джерела та література