Земская реформа в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Начиная с XVII века, в России создаются и действуют различные местные органы управления. Но лишь с середины XIX века формируется самоуправление на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел. В ходе Земской реформы 1864 года создавалась первая российская избирательная система.

1. Предпосылки Земской реформы

Местное самоуправление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Больницы содержались так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Вопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения.

К марту 1863 года проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.

2. Формирование всесословного самоуправления

Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: "Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест". С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части (курии), в каждой из которых, как отмечала комиссия "преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий". Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса. 1 января 1864 г. было утверждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению "народного продовольствия", мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Законом предусматривалось создание трех избирательных курий:

1. Курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз и состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных.

2. Городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием в определенном размере.

3. Сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях оставить этот вопросы были пресечены правительством в самом зародыше.

Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

3. Суть реформы, ее основные положения и особенности

Согласно "Положению" 1864 г. создавались губернские и уездные земские собрания и земские управы. В основу избирательной системы были положены выборное, имущественный (ценз) и сословное начала. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 дес. земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или др.- недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии. Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). От выборов отстранялись рабочие, мелкая буржуазия, интеллигенция. Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те - выборщиков, а последние - гласных в уездное земское собрание. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях. Система выборов обеспечивала значительное преобладание в земствах помещиков. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства.

Земские собрания и управы были лишены права как учреждения общаться между собой, они не имели принудительной власти, т.к. полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. Опасаясь влияния земских учреждений, правительство предоставило им право ведать лишь местными хозяйственными делами: содержанием путей сообщения, строительством и содержанием школ и больниц (для чего земства облагали население местными сборами), "попечением" о развитии местной торговли и промышленности и т.п.

Земская реформа проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 70-ых гг. земства были введены в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (в 1882 г. ликвидированы). Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Несмотря на ограниченность Земской реформы, она содействовала развитию местной инициативы, буржуазного хозяйства, буржуазной культуры и была шагом на пути превращения феодальной монархии в буржуазную. "Контрреформы" конца 80-х - начала 90-х гг. значительно сузили деятельность земств.

В систему земских учреждений входили:

· Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

· Земские собрания;

· Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий. Курии были следующие:

- курия уездных землевладельцев - состояла в основном из дворян-помещиков.

- городская курия - в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

- сельская курия - в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания - второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы. Раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения; составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание; предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства; разрешение на открытие торгов и базаров; отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог; содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны; местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию, представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось: разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении; дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих; дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих; представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных; дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня; раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства; рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов; рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями; попечение "о развитии народного продовольствия", местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении); раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали: составление губернских смет, раскладок и отчетов; подготовка нужных собранию сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; представление в суде интересов земства по имущественным делам; распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в "Губернских ведомостях". До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Содержались земства за счёт земских повинностей. Повинности делились на общегосударственные и губернские, расходы на которые определялись соответственно в центре или на местах, в губерниях. Частные сборы назначались губернскими органами власти. Сметы расходов общих и частных земских сборов утверждал император. По особым указам центральных органов власти вводились особые и отдельные сборы по губерниям, а иногда и в целом по стране.

реформа земский россия

Заключение

Подготовка земской реформы явила собой положительный опыт согласования позиций в то время уже политически неоднородного правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и эффективная избирательная система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.

Растущий в стране капитализм потребовал упразднения старой системы местного управления, построенной на крепостнической основе. Но упразднение это производилось не снизу, народом, а сверху, бюрократической царской властью, в порядке вынужденной уступки. Поэтому буржуазная, по существу, ломка дореформенной системы местного управления не могла быть доведена до конца, да и, безусловно, введение конституции и всеобщего избирательного права в России в 60-ых годах было еще преждевременным. Но, так или иначе, ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости от администрации было большим прогрессом.

Размещено на Allbest.ru