Інститут головуповноважених та уповноважених з улаштування біженців у Російській імперії: нормативно-правові аспекти та реалії життя 1915-1917 років

Im Mittelpunkt des Beitrags stehen die Einrichtungsgeschichte des Instituts der Hauptbevollmachtigten und Bevollmachtigten zur Unterbringung der Fluchtlinge des Ersten Weltkrieges im Russischen Reich, die normative und rechtliche Grundlage ihrer Tatigkeit und Probleme, mit denen sie konfrontiert waren.

Das Papier analysiert den Prozess der Bildung des Instituts holovupovnovazhenyh und die Kommissare Anordnung Fluchtlinge des Zweiten Weltkriegs im Russischen Reich. Definierte regulatorischen Rahmen ihrer Aktivitaten und Probleme in ihrer Arbeit.

In Russia the formation of the system of state bodies responsible for support of refugees was seriously delayed, because the authorities hoped for public activity, and created the Tatiana committee For the Relief of War Victims, which initially had the features of central state body for refugee. Later the government had to start to create the system of state bodies, which included Special council for refugees, created under the Ministry of internal affairs, two main authorized representatives for helping refugees at Northern-Western and Southern-Western fronts, 12 authorized representatives for helping refugees inside the country. At the local level gubernia councils for arrangement of refugees were created.

In authorized representatives' competence was to define the order of eviction; directions, ways of refugee movement and its coordination with appropriate state bodies; provision of refugees with foodstuff, medical and veterinary care etc.

The structure, created for provision of the necessary facilities for refugees in rear gubernias of the Russian empire according to draft law had to become integral part of state system of refugees help. But actual situation and inability of Russian officials to react timely and efficiently on social needs gave no chances to solve the problem of refugees.

1914 р.-- рік початку Першої світової війни, яка невпізнанно змінила обличчя цивілізації. І через сто років, уже 2014 р. змінює кардинальним чином не лише Україну та Європу, а увесь світопорядок, ставлячи людство перед загрозою розв'язання нової, останньої, зважаючи на типи озброєння, війни. Зима 2014 р., що вибухнула українською Революцією гідності, принесла й жахливі випробування для України та виклики для світової спільноти. Від 1 березня 2014 р., слово «біженець» раптом втратило своє книжково-архівне наповнення і набуло зловісно-реального змісту. Надзвичайно важко говорити про актуальність дослідження, коли кілька тисяч українців у третьому тисячолітті перетворилися на внутрішньо переміщених осіб, як одну з підкатегорій сучасного поняття «біженці». Зазначене дослідження - одна із ілюстрацій спроб вирішення проблематики біженства Першої світової війни, забутої війни в українському соціумі. Відтак запропоновано аналіз проблеми юридичного оформлення та реального функціонування інституту двох головуповноважених з улаштування біженців та уповноважених з улаштування біженців у тилових губерніях Російської імперії. Вони виступили однією зі складових державної системи органів допомоги біженцям упродовж 1915-1917 рр.

Перша світова війна спричинила появу нових суспільних груп населення, вирваних зі звичних умов життя - біженці, військовополонені, депортовані, виселенці, іншими словами, усі ті, хто підпадає під широке поняття, окреслене британським істориком Пітером Гетрелло як «переміщені особи». Особливого розмаху воно набуло на території Російської імперії, а відтак охопило й українські губернії, що входили до її складу. До виникнення цієї соціальної групи привели два різні за своєю суттю та вагомістю фактори. По-перше, психологічний, оскільки війна - це страх пересічної людини бути вбитою ворогом, а відтак втеча давала єдиний порятунок. По-друге, політичний, зумовлений діями імперського військового командування, яке з метою очищення території, згідно принципу «випаленої землі», здійснило насильницьке вивезення значної кількості цивільного населення з прифронтових губерній Росії. Останній мав визначальний вплив і призвів до того, що у різний час на теренах імперії перебувало до 5 млн біженців, з них до 1 млн - на українських землях.

Для правлячої династії Романових сотні тисяч цих підданих стали важкою ношею і непередбаченою реальністю. Спочатку в імперських керівних колах уникали навіть терміну «біженець», а самих біженців розглядали як прикре непорозуміння, що не вписувалося у доктрину переможної війни. Проте влада, розуміючи, що створена нею проблема здатна, за умови її нехтування, вибухнути соціальним конфліктом, була змушена взятися за її розв'язання. Відтак, термін «біженець» міцно закріпився в законодавчих нормах та чи не вперше в Європі отримав юридичне тлумачення.

У Російській імперії формування системи державних органів допомоги біженцям розпочалося із запізненням, оскільки влада сподівалася на громадськість, створивши для цього Тетянинський комітет, який із самого початку набув ознак центрального державного органу у справах біженців. Проте офіційний статус громадської організації не давав можливості координувати діяльність державних органів влади у справі евакуації та розселення біженців. У зв'язку з цим царський уряд був змушений приступити до створення системи державних органів, яку склали Особлива нарада з улаштування біженців (далі - ОН з УБ), спеціально створена при імперському МВС, два головуповноважені з улаштування біженців на Північно-Західному та Південно-Західному фронтах, 12 уповноважених з улаштування біженців усередині Російської імперії. Місцева вертикаль перебувала під патронатом губернаторів, які очолили й очолювали Губернські наради з улаштування біженців, які й координували усі заходи щодо опікування біженцями.

Літом 1915 р. за умов розгортання процесу масової евакуації цивільного населення виникало чимало проблем, які вимагали миттєвого вирішення. Відтак центральна влада мала визначити керівників, покликаних забезпечити «виселення, рух та влаштування в місцях нових поселень біженців». 24 липня 1915 р. імператор, виходячи з такої ситуації, затвердив «Наказ Головуповноваженим з улаштування біженців Північно-Західного та Південно-Західного фронтів». Слід відзначити, що цим актом «...організацію допомоги біженцям офіційно було перенесено з благодійності до сфери державної опіки»[11, с.14]. На посаду з присвоєнням звання «Головуповноваженого з улаштування біженців» у зоні дії Північно-Західного фронту був призначений дійсний статський радник С. Зубчанинов.

На Південно-Західному фронті був призначений князь Микола Петрович Урусов (1863 - 1918) - потомственний дворянин із Катеринославської губернії. У 1908 р. обраний предводителем дворянства Катеринославської губернії, присвятив себе сільському господарству та громадській діяльності - був обраний почесним мировим суддею Новомосковського повіту Катеринославської губернії, почесним членом Лубенського і Полтавського відділень опікування дитячих притулків «Відомства установ імператриці Марії», почесним громадянином Кобеляк, Костянтинограда, Лубен, Пирятина Полтавської губернії, головою і почесним членом багатьох освітніх і благодійних установ Полтавської та Катеринославської губерній. У вересні 1912 р. завдяки своїй широкій популярності в губернії був обраний від Катеринославського земства у члени Державної Ради імперії. 11 вересня 1918 р. в Єсентуках був заарештований більшовиками як заручник, а 21 жовтня 1918 р., незважаючи на клопотання консула Української Держави, за наказом ЧК був розстріляний [15].

Діяльність М. Урусова як головуповноваженого поширювалася на Бессарабську, Волинську (за винятком невеликої території губернії на північ від станції Сарни), Київську, Люблінську, Подільську, Таврійську, Херсонську та Холмську губернії. Його штаб-квартира була розташована у місті Бердичеві Київської губернії. При уповноваженому також було створено й спеціальну інституцію «Південно-біженець», яка займалася організацією вивезення населення на схід, опікуванням біженцями, що залишилися у прифронтових районах [5, с. 52]. У її складі працювало 26 уповноважених із числа місцевих діячів (табл. 1) [20].

Таблиця 1 Список уповноважених організацій «Південнобіженець» на залізницях, шосе і в тилових губерніях

30 липня 1915 р. відповідно до наказу генерала О. Мавріна, головного начальника постачання армій Південно-Західного фронту, було призначено трьох особливих уповноважених, які підпорядковувалися М. Урусову. До Волинської губернії був направлений член Державної Ради Бєляєв, Подільської - член Державної Ради Раковин, Бессарабської - член Державної Думи М. Дмитрієв. У свою чергу, їм у помічники призначалися спеціальні «комісари» - Кір'янов (Волинська), Логінов (Подільська), Рамм (Бессарабська). У цьому наказі зазначалася важливість завдань, покладених на М. Урусова. «Верховний Головнокомандуючий визнає, що успішність роботи головуповноваженого з улаштування біженців прямо залежить від ступеня надання йому допомоги та підтримки з боку військових властей. У зв'язку із цим Його Імператорська Величність повеліває їм всіляко сприяти шлахмейстеру князю Урусову у проведенні різних заходів із транспортування та улаштування біженців»[18, арк. 16].

М. Урусов призначав спеціальних уповноважених для окремих місцевостей і для виконання певних видів роботи. У серпні 1915 р. для з'ясування ситуації він направив свого представника Л. Офросимова до Бессарабської та Подільської губерній, у місця зустрічі біженців із Галичини [21]. Восени 1915 р. уповноваженим представником у Таврійську губернію був призначений Б. Аргутинський-Довгорукий [10], у Катеринославську - статський радник Кір'янов [4, с. 59]. На початку січня 1916 р. на Волинь прибув Д. Івашинцев [3]. У свою чергу С. Зубчанинов опікувався біженецькими проблемами у 20-ти губерніях [7, с. 228].

До компетенції уповноважених належало визначення порядку виселення; напрямки, способи руху біженців та його узгодження з відповідними властями; проведення заходів щодо забезпечення переселенців продуктами харчування, медичною, ветеринарною допомогою та ін. Головуповноважені мали опікуватися біженцями до часу переходу останніх у розпорядження місцевої влади (ст. 3). У 4-й статті зазначався перелік питань, у яких вони мали сприяти біженцям: «а) у здачі хліба, фуражу, коней, худоби і тому подібне належним установам і особам для потреб армії та для отримання винагороди, що належить, за здані предмети; б) у вивезенні хліба, фуражу, худоби і іншого майна у безпечні місцевості; в) до укриття майна, що залишається, і може бути корисним для ворога, г) до пошуку роботи» [9, с. 246].

Про початок виселення та строки транспортування біженців головуповноважені мали отримувати завчасні розпорядження від Головнокомандуючих фронтів (ст. 5). Головуповноважені, з метою виконання своїх обов'язків, обирали спеціальних помічників - уповноважених, які всіляко сприяли співпраці їх керівників із місцевою адміністрацією, представниками Товариства Червоного Хреста, земськими самоврядуваннями, громадськими спілками та ін. (ст. 6-7) [9, с. 246]. Для розв'язання біженецьких проблем у межах однієї губернії головуповноважені могли скликати спеціальні наради з числа місцевих діячів та за головування губернаторів. У вирішенні питань, що стосувалися кількох суміжних губерній, передбачалося утворення під керівництвом головуповноважених обласних нарад (ст. 10-11). Фінансування заходів, які перебували в компетенції цих високопосадовців, відбувалося на підставі Правил, встановлених Радою Міністрів Російської імперії 17 січня 1915 р., щодо порядку отримання кредитів з Державного бюджету на потреби воєнного часу. Невідкладні заходи, проведені головуповноваженими у зоні дії фронтів, асигнувалися з фондів головних начальників постачання фронтів (ст. 12). І нарешті - за результатами своєї діяльності їм належало подати звіти на розгляд Ради міністрів (ст. 13) [9, с. 247]. біженець війна російський

Оцінюючи інститут головуповноважених, слід звернути увагу на слушні думки білоруського дослідника В. Саматиї: до позитивного він зараховував сам факт уведення інституту уповноважених і справи врегулювання проблеми біженців, до негативного - запізнілість цього кроку з боку влади. Ці чиновники, зауважив історик, розпочали свою діяльність уже в час неконтрольованого руху біженців [12]. У цьому випадку необхідно обережно висловлюватися, оскільки влада сама пішла на виселення цивільного населення в таких масштабах, а тому пожинала жахливі плоди своєї недалекоглядності. З іншого боку, призначення головуповноважених викликало неоднозначну реакцію діячів Всеросійського земського союзу (далі - ВЗС), які й займалися влаштуванням руху біженців. Так, у звіті відділу допомоги біженцям КПЗФ ВЗС зазначалося: «...офіційно наділені значною владою, офіційно визнані керівниками евакуації насправді Головуповноважені виявилися в значній мірі фіктивною владою: закон, який покликав до життя цей інститут, не дав у їх розпорядження головного -- реальної виконавчої влади, власної організації, здатної винести на своїх плечах доручену їм складну справу» [17, арк. 151].

До того ж документ не дав пояснень щодо механізму фінансування, евакуації та соціального захисту біженців, створення відповідних державних структур, залучення до подолання проблем виселенців широкого суспільного загалу, етнічних спілок, духовенства, визначення місця і ролі у цьому процесі провідних громадських організацій, які займалися проблемами біженців: ВЗС, Всеросійського союзу міст (далі - ВСМ) та Тетянинського комітету [2, с. 239]. Зрештою, недоліки в роботі головуповноважених були спричинені об'єктивними факторами воєнного часу та службовою недобросовісністю чиновників, з якими ті співпрацювали [13].

Восени 1915 р. для «..об'єднання діяльності місцевої влади, урядових і громадських установ, а також приватних спілок та осіб, які допомагають біженцям» [6, с. 2], було введено інститут уповноважених з улаштування біженців у внутрішніх губерніях імперії. Так, 29 вересня 1915 р. міністр внутрішніх справ підписав «Наказ голо- вуповноваженим з улаштування біженців всередині імперії та райони їх діяльності» (табл. 2). їх ключовим завданням стало «об'єднання діяльності місцевої влади, урядових і громадських установ, а також приватних спілок та осіб, які допомагають біженцям» [6, с. 2]. Крім того, на головуповноважених покладалися посередницькі функції між ОН з УБ та відповідними місцевими структурами [7, с. 183]. Територію Російської імперії було поділено на 12 районів, які охопили 30 губерній, Область війська Донського і безкраї простори Сибіру. Слід зазначити, що у проекті цього документу, оприлюдненого попередньо на одному із засідань ОН з УБ, передбачалося створення 13 особливих районів, до складу яких мали увійти 35 губерній, Москва і Петроград: «1) Архангельська, Вологодська, В'ятська і Пермська. 2) Петроград і Петроградська губернія. 3) Олонецька, Тверська і Новгородська. 4) Ярославська, Костромська і Володимирська. 5) Рязанська, Тамбовська і Пензенська. 6) Воронезька, Ставропольська і Астраханська. 7) Казанська, Симбірська і Нижегородська. 8) Тульська, Калузька, Орловська і Курська. 9) Харківська, Полтавська і Чернігівська. 10) Херсонська, Таврійська і Катеринославська. 12) Місто Москва і Московська губернія. 13) Саратовська і Оренбурзька» [12].

Проте в остаточному варіанті з незрозумілих причин було вилучено обидва столичні міста та губернії, а також три українські - Херсонську, Таврійську і Катеринославську губернії. Тому досить цікавим видається принцип визначення районів, поза якими залишилися губернії, що несли значне навантаження щодо кількості біженців.

Наприклад, станом на 20 грудня 1915 р. за даними Тетянинського комітету у Катеринославській губернії перебувало 227 942 особи, Московській - 172 572, Петроградській - 99 075, тоді як перший район склали Архангельська, Вологодська, В'ятська губернії, де відповідно було розміщено 1180, 3750 та 2896 біженців [1, арк. 73-74 зв.].

До того ж, райони були різними за своєю площею. У восьмому районі, який, можна сказати, компактно охоплював Тульську, Калузьку, Курську та Орловську губернії, проживало понад 200 тис. біженців, тоді як на теренах 12-го району (Оренбурзька губернія і весь Сибір) тимчасовий притулок отримали понад 70 тис. біженців [8, с. 57]. Кураторами вирішення проблем біженців стали «чиновники колишньої адміністрації Королівства Польського» [15, с. 33], евакуйовані з захоплених німцями західних околиць імперії Романових. То були вісім губернаторів, зокрема Варшавської, Люблінської, Ломжинської, Сувалської та інших адміністративних одиниць польських підросійських володінь, два виконувачі обов'язків губернаторів, президент та обер-поліцмейстер Варшави.

Таблиця 2 Райони діяльності та особовий склад голову повноважених з улаштування біженців усередині Російської імперії