Возникновение и развитие распорядительной документации в России в XVI – начале XX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Возникновение и развитие распорядительной документации в России в XVI - начале XX вв.

Специальность 05.25.02 - Документалистика, документоведение и архивоведение (по историческим наукам)

Глотова Светлана Александровна

Москва, 2011



Работа выполнена на кафедре документоведения Историко-архивного института Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» (РГГУ)

Научный руководитель: кандидат исторических наук, профессор Кузнецова Татьяна Вячеславовна

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Архипова Татьяна Григорьевна

кандидат исторических наук Ермолаева Анна Всеволодовна

Ведущая организация: Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)

Защита состоится 23 декабря 2011 года в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 212.198.07 Российского государственного гуманитарного университета по адресу: 125993, Москва, Миусская пл., д. 6.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного гуманитарного университета.

Автореферат разослан «17» ноября 2011 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Т.С. Волкова



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Распорядительный документ, как основа деятельности любой организованной управленческой структуры является одним из центральных понятий современного документоведения. Поэтому разработка вопросов развития видов распорядительных документов является своего рода базисным исследованием, позволяющим выявить особенности их создания и использования на разных этапах формирования и развития русского государства.

Актуальность данного исследования связана с ролью организационно-распорядительной документации, как главного инструмента современного управления.

С юридической точки зрения, распорядительные документы являются правовыми актами, в которых отражаются конкретные юридические властные предписания субъектов управления. Сфера действия их необычайно широка и имеет сложную многоуровневую структуру, в которую включены правовые акты федерального уровня, правовые акты, действующие на уровне субъектов РФ, отраслевые правовые акты и правовые акты организаций. Такое широкое применение распорядительной документации обусловлено ее основным назначением - регулирование и координация функционирования систем управления.

Сложноорганизованность и многоуровневость современных систем управления на первое место ставит задачу упорядочивания использования распорядительных документов.

Решение этой задачи неразделимо с изучением процесса формирования системы организационно-распорядительной документации. Складывающаяся веками, прошедшая множество этапов совершенствования и отбора, основанных на практическом опыте и постепенной регламентации, она представляет собой объективно сложившийся комплекс документов, в котором заложены основные принципы его эффективности. Изучение этих принципов может послужить отправной точкой для дальнейших исследований в области совершенствования системы распорядительной документации, а также для внедрения современных технологий в формировании унифицированных систем документации.

В основу проблематики исследования была положена система понятий: государство - власть - управление - распоряжение - распорядительный документ.

Учитывая тот факт, что только документ позволяет зафиксировать информацию, сохранить ее достоверность, передать другим лицам, очевидно, что с появлением государства практически одновременно или с незначительным запозданием должны были появиться документы, с помощью которых власть реализовывала свои управленческие функции.

Такая постановка вопроса определяет основную проблематику исследования, имеющую следующие составляющие:

- исторические процессы, обусловившие возникновение распорядительной документации;

- тенденции развития распорядительной документации в тот или иной исторический период в контексте общего развития государственного управления;

- влияние изменений в структуре, составе и функциях органов государственной власти и управления на процессы видообразования и формообразования распорядительных документов.

Основной в этой проблематике является концепция взаимосвязанного развития государства, власти, управления и распорядительного документа.

Изучение истории появления и развития распорядительной документации, невозможно без осмысления места распорядительного документа в системе управления, без определения таких понятий, как «управление», «государственное управление», «государственный аппарат».

Распорядительный документ является обязательным элементом любой системы управления, так как представляет собой способ воздействия и взаимодействия субъектов управления и управляемых объектов.

Взаимодействие субъекта и объекта управления происходит в рамках иерархической соподчиненности разных структурных уровней, при которых низовой уровень находится в вертикальной управленческой зависимости от среднего уровня, а тот, в свою очередь, в вертикальной управленческой зависимости от высшего.

Наиболее сложноорганизованной управленческой системой является система государственного управления, которая включает в себя различные уровни управленческого воздействия. В этом контексте она представляет значительный интерес с точки зрения темы исследования, так как охватывает наиболее широкий круг распорядительных документов. Кроме того, она является одной из самых ранних по времени появления систем, что также важно для исследования процесса возникновения и развития распорядительных документов.

Управленческая деятельность в государстве реализуется через распорядительную деятельность органов государственной власти и управления, которые, во-первых, выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в государственных нормативных правовых актах, и, во-вторых, принимают меры к выполнению подчиненными им органами, организациями или лицами данных требований и обеспечивают это путем издания своих собственных распорядительных документов.

Подобная инициация распорядительной деятельности, исходящая от вышестоящих органов и институтов власти, отражает распорядительную деятельность «во-исполнение». В свою очередь, инициация, направленная от подчиненных инстанций и лиц, а также самостоятельная инициация распоряжающегося органа составляет инициативную распорядительную деятельность.

Направление инициации распорядительной деятельности, фиксация принятия управленческого решения и его передача на последующие уровни управления, совместно составляют распорядительные схемы органов государственной власти и управления.

В эти схемы вписываются распорядительные документы, оформляющие различные этапы управленческой деятельности. Исследование этих схем позволяет выявить видовой состав распорядительных документов, а также отражение административных процессов в формулярах конкретных их видов.

В этой связи предметом исследования является распорядительная деятельность органов государственной власти и управления с конца XV века по конец 20-х гг. XX века. Объектом исследования - конкретные виды распорядительных документов этого периода и их формуляры.

Хронологическими рамками исследования является период с конца XV по начало XX века.

Первоначально за отправную точку была принята условная дата образования русского государства, то есть начало Х века. К этому периоду относится появление первых письменных источников, в которых уже тогда отражается понимание важности закрепления информации на материальном носителе. Однако о появлении распорядительных документов в этот период говорить определенно нельзя. Во-первых, потому, что от первых московских князей осталось незначительное количество актов, которые в основном использовались князьями для сношений с другими князьями, Золотой ордой, соседними государствами. Во-вторых, и это, наверное, основная причина, появление распорядительных документов связано не столько с появлением власти как таковой, сколько с появлением именно легитимной централизованной власти, которая имеет право издавать документы, имеющие характер указаний, распоряжений, обязательных для исполнения всеми субъектами управления.

Поэтому нижней границей исследования определен момент образования Московского царства, когда уже можно говорить о государстве, как о системе власти и управления.

Что касается верхнего предела, то логичнее всего ограничить его моментом образования советского государства.

На то имеется несколько причин. Во-первых, исследование развития распорядительных документов, их форм и назначения в данной работе основано в первую очередь на преемственности традиций в работе с документами в досоветских органах власти. В момент же образования нового государства и новых органов власти, эта преемственность во многом прерывается. Во-вторых, многие документы теряют свое историческое название, или документы с таким же названием приобретают новое значение.

С целью систематизации исследовательской работы, в рамках этого большого временного отрезка были выделены основные этапы формирования распорядительной документации.

Изучение видового состава и особенностей оформления каждого конкретного вида распорядительного документа в первую очередь завязано на характеристику и анализ особенностей развития органов государственной власти и управления в тот или иной исторический период. Поэтому периодизацию логичнее всего производить в соответствии с общепринятыми в исторической науке этапами развития государства и власти.

Первым этапом является период с конца XV по конец XVII века, когда создается и развивается централизованное многонациональное Русское государство, появляются приказы, возникшие из личных поручений князя и постепенно превратившиеся в центральный государственный аппарат, с помощью которого государство осуществляло свои функции. Складывается система приказного делопроизводства. Увеличиваются объемы документирования различных сфер жизни государства и общества.

Вторым этапом является временной отрезок с начала по конец XVIII века. На фоне становления абсолютизма, укрепления самодержавия, происходит перестройка всех органов государственной власти и управления, начиная от уровня высшей власти до уровня местных органов власти. Внедрение принципа коллегиальности в управлении дает мощный толчок выработке новых схем распорядительной деятельности и созданию новых документных форм. Распорядительная документация становится неотъемлемой частью управленческого процесса на всех административных уровнях.

Период с XIX по начало XX века является третьим и заключительным этапом исследования. Определяющей в этот период становится реформа центрального управления. Создание министерств, как исполнительных органов отраслевого управления, характеризующихся личным началом в управлении, строгой исполнительской вертикалью, создало условия для появления и развития «чистых» видов распорядительных документов, изданных от имени распорядителя и за его подписанием. В целом, этот период рассматривается в работе как начало формирования системы распорядительной документации.

Для удобства обозначения периодов исследования, автор в их наименовании отталкивается от названия центральных органов, составлявших основу исполнительной власти и соответственно в значительной мере влиявших на распорядительную документацию.

Целью работы является выявление документов, фиксирующих распорядительную деятельность, и изучение процессов их появления и эволюции в рамках развития русского государства и его органов власти.

Основными задачами при этом являются:

1. Проведение периодизации этапов развития распорядительной документации в соответствии с изменениями в системе органов государственной власти и управления.

2. На основе описания системы государственного управления построение распорядительных схем, характерных для различных исторических периодов.

3. Выявление видов распорядительных документов, с помощью которых осуществлялась распорядительная деятельность органов государственной власти и управления; изучение специфики построения формуляров этих документов, особенности их составления и оформления на разных этапах.

4. Определение тенденций развития конкретных видов распорядительных документов и в целом распорядительной документации в связи с изменениями системы органов государственной власти и управления.

Учитывая, что в данной работе исследуемой системой управления является русское государство и его властные институты с момента образования до начала XX века, следует принимать во внимание специфику абсолютистского государства с монархической формой правления и соответствующей ему системы государственных органов. Характеристика деятельности этих органов позволяет выявить распорядительные схемы и распорядительные документы, составляющие соответственно предмет и объект исследования. распорядительный документация управление

Таким образом, работа строится на основе комплексного изучения распорядительной деятельности в рамках целых исторических периодов, что позволяет максимально подробно осветить все аспекты появления и развития распорядительной документации.

В условиях, когда тема исследования изучена незначительно, подобная комплексность подхода является важным фактором, определяющим научную новизну работы.

Анализ историографии проблемы показывает, что исследования вопроса возникновения и развития видов распорядительных документов в отечественной истории с документоведческих позиций никогда не производилось.

Смежные науки косвенно затрагивали эту тему в рамках источниковедческих, историко-правовых исследований, а также исследований, посвященных истории государственных учреждений. При этом, источниковеды изучали содержание документа как исторического источника, правоведов и юристов документ интересовал, прежде всего, как доказательство, а «госучрежденцы» делали акцент на изучении документооборота учреждения в целом.

Поэтому выявление и анализ распорядительной документации проводились на основе обширной источниковой базы, состоящей из опубликованных и сохранившихся в архивах документов исследуемых периодов.

Изучение же истории государственных учреждений - авторов распорядительных документов, их распорядительных схем, состава распорядительной документации проводилось с использованием монографий авторов смежных дисциплин.

Зарождение государственного аппарат на Руси, создание административных органов, с непосредственной деятельностью которых связаны предпосылки появления распорядительных документов в России, показаны с помощью работ М.А. Дьяконова , Н.Ф. Котляра ; Н.П. Павлова-Сильванского ; В.А. Вводова , Е.А. Преснякова , А.А. Горского , В.И. Сергиевича .

Следующий этап исследования, посвященный анализу структуры власти XVI-XVII веков, системы государственного управления, распорядительных схем этого периода, проводился на основе ряда работ, посвященных зарождению и развитию Московского государства (в том числе в контексте становления абсолютизма), правовым аспектам функционирования власти. К этим работам следует отнести исследования С.О. Шмидта , Н.Ф. Демидовой , Б.Н. Чичерина , Н.П. Загоскина ; сборник из научного наследия С.Б. Веселовского ; книги «Самодержавное царство первых лет Романовых» и «Очерки истории СССР, конец XV-начало XVII вв.» .

Формирование Боярской думы, усложнение ее роли в системе государственного управления отражено в ряде работ отечественных историков: В.О. Ключевского ; С.Ф. Платонова . В статьях С.Б. Веселовского и В.И. Саввы проанализированы формулировки боярских приговоров. В них содержится историческая и политическая трактовка формулировок на основе обобщающих распорядительных слов «поговорили» и «приговорили».

Вопросы документирования деятельности Боярской Думы также затронуты в речи Н.В. Калачова и статье М.И. Додоновой .

Причины появления приказов, устройство приказной системы управления отражены в работах И.И. Вернера , А.К. Леонтьева , Н.Н. Дебольского , С.Б. Веселовского , Э.Н. Берендтса , В.И. Саввы . Установление состава документации приказов производилось с помощью описей и обзоров документальных материалов государственных архивов . Отдельные вопросы делопроизводства и документирования деятельности приказов затронуты в статьях Т.А. Быковой , С.А. Прониной , И.Е. Ивановой .

Организация местного управления в XVI-XVII веках, взаимодействие центральных и местных властей, передача царских указов и думских приговоров воеводам, вопросы собственной распорядительной деятельности воевод отражены в трудах Б.Чичерина , И.Е. Андреевского , А.Д. Градовского , В.М. Грибовского .

Проблемы происхождения, содержания и особенностей формуляра актовых источников показаны в ряде трудов С.М. Каштанова , А.Н. Филиппова , статье А.А. Зимина .

Следующий этап исследования связан с периодом создания Российской Империи, обширной реформаторской деятельностью Петра I и Екатерины II.

Общая система управления государством XVIII в. охарактеризована в исследованиях А.И. Вицына , К. Арсеньева , М.М. Богословского , А.Н. Медушевского .

Правовые основы деятельности институтов и органов государственной власти и управления этого периода приведены в ряде работ по истории права. В частности, это исследования М.Ф. Владимирского-Буданова , В.Н. Латкина , Г.В. Вернадского ; А.Д. Градовского .

Реформаторская деятельность императора Петра I отражена в трудах Е.В. Анисимова , М.М. Богословского , И.И. Голикова . Издание распорядительной документации в контексте реализации основных функций Сената и Советов при императорских особах освещено в исследованиях А.Н. Филиппова , И.Е. Андреевского , С.А. Петровского .

Структура местных властей, связь губернских учреждений с центральными и высшими, порядок решения дел в местных органах и реализации через них решений вышестоящей власти показаны в работах М. Богословского , В.А. Григорьева , Ю.В. Готье .

Отдельные вопросы делопроизводства в органах государственной власти и управления XVIII века рассмотрены в статьях следующих авторов: А.А. Лукашевич , Б.Г. Литвак , Е.М. Емышевой .

Третий этап исследования посвящен временному отрезку с начала XIX века по начало XX.

К исследованиям, посвященным общим тенденциям развития государства и власти, структуре государственного аппарата, особенностям взаимодействия высших, центральных и местных властей в условиях самодержавного государства, относятся ряд работ Н.П. Ерошкина , Т.П. Коржихиной и А.С.Сенина , В.Е. Романовского , П.А. Зайончковского .

Деятельности высших и центральных органов государственной власти и управления посвящены труды В.Г. Щеглова , П.Н. Даневского , К.М.Середонина , А.В. Ремнева , А.Н. Филиппова , Н.В. Варадинова , С.П. Покровского , А.В. Головнина , книги «Государственная канцелярия. 1810-1910» , «Исторический обзор деятельности Комитета министров» , «Министерская система в Российской империи: к 200-летию министерств в России» .

Правовые основы деятельности органов государственной власти и управления, дифференциация их законодательных и распорядительных функций, особенности законотворческой деятельности показаны в исследовании Н.М.Коркунова , трудах Сперанского М.М. .

Вопросы организации делопроизводства органов государственной власти и управления в рамках функционирования аппарата власти в исследуемый период отражены в работах Л.Е. Шепелева .

Работы Н.В. Варадинова , Ф. Русанова , К. Зосимского содержат вопросы общего порядка делопроизводства присутственных мест, издания конкретных видов документов, приложения с формами распорядительных документов.

Наряду с практическими изданиями по делопроизводству XIX века, в работе также были использованы статьи современных авторов, посвященные вопросам делопроизводства исследуемого периода: А.Н. Соковой , Л.М. Вяловой , А.В. Елпатьевского .

Критерии дифференциация понятий «закон» и «административное распоряжение» приведены в труде Н.М. Коркунова , статьях М.Ф. Румянцевой и А.Г. Морозова .

Источниковую базу работы составляют документы, которые условно можно разделить на две большие группы. Первая - законодательные и нормативные акты, регламентирующие деятельность органов государственной власти и управления и вопросы их делопроизводства. Вторую группу составляют опубликованные и сохранившиеся в архивных фондах оригиналы и копии распорядительных документов XV- начал XX вв.

К первой группе относятся следующие законодательные памятники разных исторических периодов: акты об учреждении Сената, о его устройстве, компетенции, характере деятельности и издаваемых документах , Воинский устав от 30 марта 1716 года , Генеральный регламент 1720 г. , Регламент Вотчинной коллегии , Регламент или устав Главного магистрата , Учреждения для управления губерний всероссийских , законодательные акты об учреждении Верховного Тайного Совета, Кабинета Министров, Совета при высочайшем дворе , Инструкция или наказ воеводам , Своды учреждений Государственного Совета, Правительствующего Сената, Комитета министров, министерств, опубликованные в Своде учреждений государственных и губернских Свода законов Российской империи , Общее губернское учреждение , Манифест «Об учреждении Министерств» , Высочайше утвержденные правила для Комитета Министров , опубликованные Учреждения Государственного Совета разных годов и другие законодательные акты.

Работа по установлению состава распорядительных документов исследуемых периодов, изучению их форм, структуры, особенностей построения текста, элементов оформления велась автором на основе документов, опубликованных в ряде сборников, например Акты, относящиеся до юридического быта древней Руси , Акты Московского государства , Акты юридические или собрание форм старинного делопроизводства и другие .

Наряду с опубликованными распорядительными документами, с целью анализа формуляров автором также использовались документы из фондов Российского государственного архива древних актов (РГАДА) и Центрального Архива истории Москвы (ЦИАМ) .

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, включающий в себя следующие частно-научные методы: исторический, логический, системный, сравнительного анализа. Применение метода ретроспективного моделирования способствовало раскрытию общих тенденций эволюции распорядительной документации.

Практическая значимость и апробация результатов исследования.

Теоретические положения и результаты исследования, изложенные в ряде статей в журналах «Вестник архивиста», «Вестник РГГУ», «Делопроизводство», «Политика и общество» могут способствовать разрешению вопросов развития распорядительной документации на современном этапе.

Материалы диссертации используются в лекционных курсах дисциплин документоведческого цикла «Документоведение» и «История и организация делопроизводства в России» в ИАИ РГГУ. Кроме того, планируется к разработке специальный курс для студентов - документоведов «Формирование и развитие требования к распорядительной документации».

Структура работы обусловлена выбранной схемой изложения материала и состоит из трех глав в соответствии с названными выше временными отрезками - периодами развития распорядительной документации, введения, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Приложениями работы являются копии видов исследуемых документов, взятые из фондов РГАДА и ЦИАМ.

СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, формулируются цель и задачи работы, ее научная новизна. Рассматривается методологическая основа и источниковая база исследования, литература по теме.

В первой главе «Появление распорядительной документации в русском государстве» показаны предпосылки возникновения распорядительных документов в контексте становления системы государственного управления. Также определены основы, заложившие наиболее ранние и наиболее общие черты распорядительной документации.

Развитие русского централизованного государства, появление феодального землевладения, закрепление иммунитетных прав обусловило необходимость документирования правовых отношений. Формирование аппарата власти, выделение управленческих функций, увеличение канцелярской деятельности стало толчком для создания в XVI-XVII вв. документации, назначение которой заключалось в фиксации и передаче управленческих решений по уровням власти.

Построение распорядительных схем, выявление распорядительной функции документов помогло установить видовой состав распорядительной документации XVI-XVII в.

Царские грамоты, указы, приговоры боярской думы, наказы, наказные памяти, памяти отражали распорядительную деятельность высшей, центральной и местной власти.

Отдельное внимание в главе уделяется возникающей процедуре документирования коллегиальной деятельности.

Учитывая, что формуляры названных видов распорядительных документов XVI-XVII вв. только начинают складываться, они анализируются в порядке их появления.

Во второй главе «Развитие распорядительной документации в XVIII в.» показаны тенденции развития государства и власти в эпоху активной реформаторской деятельности правителей XVIII столетия. На основе выявленных особенностей управленческого процесса, определены распорядительные схемы, учитывающие как инициативную распорядительную деятельность, так и распорядительную деятельность «во-исполнение» решений верховной и высшей власти.

Процедура коллегиального решения дел, с одной стороны позволявшая делегировать часть ответственности за решение вопросов (особенно спорных), с другой - оставлявшая решение подконтрольным, определила порядок реализации управленческих функций и осуществления распорядительной деятельности органов государственной власти и управления.

В этой связи во второй главе показано, что издание указов, на основе надлежащим образом оформленных протоколов и журналов, стало отражением продолжающегося процесса выработки порядка трансформации коллегиального решения в конкретный распорядительный документ.

Особое внимание в главе уделено такому виду документа, как «указ». Показана специфика его использования на разных уровнях власти, прописан порядок доведения с помощью указов управленческих решений верховной и высшей власти до низовых уровней управления, подробно проанализированы формуляры указов разных органов государственной власти и управления. Отражены процессы оптимизации оформления распорядительной документации.

В третьей главе «Формирование системы распорядительной документации в России в XIX - начале XX вв.» показан процесс становления системы распорядительной документации, основанный на построении четких распорядительных схем, регламентированных с помощью общегосударственных и ведомственных законодательных и нормативных актов.

Создание министерской системы управления, основанной на единоначалии и четкой исполнительской вертикали в пределах ведомства, одновременно с продолжающимся развитием коллегиальных распорядительных схем, предопределило основные тенденции развития распорядительной документации в этот период.

В третьей главе охарактеризованы направления развития документации, фиксирующей коллегиальную деятельность, а также специфика формирования распорядительной документации, изданной на основе единоначалия. Основной мыслью главы является изменение значения распорядительного документа, который впервые с момента его появления, формально фиксирует управленческие решения не только верховной власти. Это выразилось в издании распорядительных документов от имени распорядителей разных уровней и за их собственноручными подписями.

Также в главе определен основной круг распорядительных документов, издаваемых руководителями ведомств, дана характеристика выявленного комплекса документов, проанализированы формуляры схожих по назначению видов документов - предписаний, циркуляров, приказов. Показано влияние необходимости ускорения реализации управленческих решений на создание четких форм и конкретного представления информации в распорядительных документах.

В заключении изложены основные выводы, полученные в результате научного исследования. Они заключаются в следующем:

Возникновение и развитие распорядительной документации связанно с реализацией управленческих функций государства, как одной из наиболее ранних сложившихся систем управления.

Необходимость фиксации и передачи поручений верхних уровней власти подчиненным должностным лицам и государственным органам стала причиной возникновения документов распорядительного характера.

Первыми документами подобного рода были грамоты, в которых распорядительная функция не была основной, а дополняла правовую и судебную функции.

Расширение сфер деятельности государства, складывание государственного аппарата определили направление развития распорядительной документации, которая стала формироваться в зависимости от процедур принятия и реализации управленческих решений.

С самых ранних веков в Русском государстве появляются два способа принятия управленческих решений - коллегиальный и единоличный.

Значение и пропорциональность применения этих способов на протяжении XVI - н. XX вв. менялись. Отражением этих изменений был порядок документирования распорядительной деятельности.

Единоначалие вплоть до XIX в. было почти исключительно прерогативой верховной власти. Ее усиление и централизация в XVI-XVII вв. проявились в расширении практики применения именных указов, фиксирующих единоличное решение царя.

В XVIII в. издание всех распорядительных документов от императорского имени свидетельствовало о том, что он являлся высшим носителем власти в государстве.

Принцип личного участия царя в управлении предопределил характер распорядительной документации этого и последующих периодов. Изданные на верхних уровнях власти, документы могли оформлять как общие установления и нормы, так и конкретные управленческие предписания, приобретая при этом соответственно либо характер законодательных актов, либо распорядительных документов.

Распространение в XIX в. единоначалия на уровень министерств, местной власти было показательным с точки зрения общих тенденций развития государства в этот период. Усложнение отношений в сфере государственной и общественной жизни, развитие торговли, промышленности, транспорта, увеличение населения и ряд других факторов прогресса в XIX - начале XX веков определили необходимость построения четких административных схем, обеспечивающих оперативное решение всех вопросов управления в государстве.

Министерская система управления, основанная на единоначалии, четкая исполнительская вертикаль в пределах ведомства создали условия для формирования нового понимания распорядительной документации. Впервые самостоятельные решения руководителя ведомства оформлялись в виде распорядительных документов, оформленных от его имени и за его личным подписанием. Подобная процедура реализации управленческих решений, несомненно, была важным фактором ускорения административных процессов.

Появление приказов и предписаний, издаваемых в качестве исходящих и внутренних документов, одновременно с выделением указов высшей власти в группу документов законодательного характера, стало шагом на пути складывания современной системы распорядительной документации.

В отличие от единоначалия, коллегиальный принцип принятия управленческого речения имел более глубокие корни и характеризовался рядом этапов формирования порядка документирования распорядительной деятельности.

На момент существования Боярской Думы коллегиальность была атрибутом процедуры выработки государственных решений. В ней можно было усмотреть и необходимость царской власти в совещательном органе, и ее стремление подтвердить собственные решения, повысить их значимость, и ее желание разделить ответственность.

Подобные трактовки коллегиальности одновременно с существующими в исторической науке разными точками зрения на взаимоотношения Царя и Боярской думы, очень важны, так как они показывают заложившуюся с самого начала двойственность коллегиального решения, его «неокончательность». Отражением этой неопределенности были различные формулировки приговоров Боярской думы и царских указов с Боярским приговором.

В XVIII в. коллегиальность становится инструментом в руках неограниченной власти императора. Процедура коллегиального решения дел с одной стороны позволяет делегировать полномочия по решению отдельных вопросов, с другой - оставить решение подконтрольным.

Процедура рассмотрения и решения дел коллегиальными органами стала документироваться с помощью протоколов и журналов, использование которых впервые закреплялось законодательно.

Протоколы и журналы в этот период становятся особыми значимыми формами документов, которые фиксировали не только приговор по делу, но также возможные точки зрения и ответственность должностных лиц в виде нового реквизита - подписи.

Вместе с тем, протоколы и журналы, за исключением случая внутренних распоряжений, не несли в себе распорядительной функции. Они были лишь основанием издания распорядительного документа - указа.

Указ, как документ единоначалия, изданный от имени верховной власти, ставился, таким образом, выше коллегиальных документов, что стало следующим этапом закрепления процедуры документирования коллегиальной деятельности.

Однако если в XVIII в. издание распорядительных документов на основе протоколов и журналов было в некотором смысле формальностью, дублированием информации, то в XIX в. необходимость императорского утверждения журналов Государственного Совета, Комитета и Совета Министров говорило о приравнивании понятия «коллегиальности» к понятию «совещательности». При этом решения коллегиальных органов сами по себе не обеспечивали правомерность совершаемых на их основании управленческих действий.

Современное положение протоколов, находящихся на стыке систем документации, обусловлено этой с самого начала заложившейся и с каждым веком укреплявшейся позиции руководства государства, что коллегиальность - это способ делегировать часть полномочий и ответственности, не предоставляя при этом всей полноты власти.

В рамках коллегиальных и единоначальных распорядительных схем, в русском государстве, начиная с XV-XVI вв. постепенно начинают формироваться уровни распорядительной документации.

Хотя в XVI-XVII вв. не было строгих правил использования документации определенного вида, но уже тогда происходили процессы дифференциации значимости документов, изданных на разных уровнях власти. Наибольшей значимостью обладали царские грамоты, указы, приговоры боярской думы, которые в основном содержали вопросы большей важности и распространения. Наказы, наказные памяти, памяти, характеризовавшие распорядительную деятельность центральных и местных органов власти, содержали в большей степени вопросы оперативного управления.

В XVIII веке практика привязки отдельных видов распорядительных документов к уровням власти прерывается.

Стремление к четкости и единообразию деятельности органов государственной власти и управления, приводит к тому, что основным распорядительным документом на всех уровнях становится «указ».

Выработка единообразных схем реализации распорядительных функций как внутри каждого органа государственной власти и управления, так и в целом в государстве определили двойственность характера указов этого периода. С одной стороны, это были самостоятельные распорядительные документы, с другой - документы, доводящие решения верховной и высшей власти до низовых уровней. При этом каждый последующий уровень, издавая собственный указ, дословно цитировал распорядительный документ предыдущего уровня.

Подобная практика, с одной стороны, усложняла работу с распорядительными документами, с другой - служила средством распространения единообразия оформления распорядительной документации в центральных и местных органах власти.

В силу усложнения управленческих процессов в XIX в. назревает необходимость создания новых форм распорядительных документов, их «специализации».

В органах власти, основанных на единоначалии, наблюдается формирование сразу нескольких видов распорядительных документов. Это были предписания, циркуляры, приказы. Каждый вид документа обеспечивал отдельные управленческие функции. Увеличение видового состава распорядительных документов в этот период можно объяснить интенсификацией рационализаторской деятельности в области управления, когда предпринимаются регулярные целенаправленные попытки оптимизации делопроизводства. При этом процесс видообразования идет по пути первоначального создания нескольких схожих видов, призванных обеспечивать отдельные узкие сферы управленческой деятельности, которые впоследствии в результате естественного отбора трансформируются в один, наиболее удобный для применения вид.

Аналогичные процессы происходят с формулярами распорядительных документов.

Складывание формуляров, также как и видов распорядительных документов, процесс длительный. Виды документов и отдельные реквизиты, не выдержавшие испытания временем, перестают применяться. Остаются лишь те, удобство которых доказано многовековой практикой применения в канцелярской деятельности.

В XVI-XVII вв. формуляры распорядительных документов только начинают формироваться. Вырабатываются наиболее характерные распорядительные формулировки. В структуре текста появляются элементы, обусловленные природой реализации управленческих функций: основания принятия управленческого решения, само управленческое решение, сроки реализации или начала управленческого действия, санкций за неисполнение поручений, содержащихся в распорядительных документах. Все элементы оформляются сплошным текстом, обязательность их наличия не регламентируется.

В XVIII в. наблюдается тенденция оптимизации оформления и содержания распорядительных документов: используются трафаретные тексты, структурируется распорядительная часть на подпункты, определяется состав информации, которая впоследствии выделится в отдельные реквизиты, такие как автор, адресат, наименование организации - автора документа, подписи должностных лиц, печати. Начинают использоваться отпечатанные в типографии копии распорядительных документов.

Необходимость ускорения реализации управленческих решений в XIX в. требовала более четких форм и конкретного представления информации в распорядительных документах.

Это было достигнуто за счет применения бланков, выделения отдельных реквизитов и четкого, регламентированного закрепления определенного места за каждым из них. Кроме того, наблюдается отход от детального цитирования документов, инициирующих рассмотрение дела и созданных в процессе работы, сокращение или исключение констатирующей части, использование законодательно установленных распорядительных формулировок.

В целом, характер развития распорядительной деятельности, выработка единообразных подходов к использованию и оформлению распорядительных документов, нормативное закрепление этих процессов позволяет говорить о складывании в XVI- н.XIX вв. системы распорядительной документации.

В XX в. эта система претерпела значительные изменения. Процесс трансформации распорядительной документации продолжается и на современном этапе. Это свидетельствует о том, что система распорядительной документации является живой и развивающейся, однако требования к распорядительным документам и основные принципы документирования распорядительной деятельности закладывались и формировались в исследуемые периоды.



РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

1.Пронина С.А. Отражение распорядительной деятельности в документах XIII - XVII веков // Делопроизводство. 2007. № 3. С.97-101; Вестник РГГУ. 2008. № 8. С. 262-269;

2.Глотова С.А. Развитие распорядительной документации в XVIII в.// Делопроизводство. 2009. № 1. С. 83-88.

3.Глотова С.А. Указы, как главные распорядительные документы коллегий (XVIII в.) // Делопроизводство. 2009. № 3. С. 83-89.

4.Глотова С.А. Роль журналов и протоколов в процессе реализации коллегиальной распорядительной деятельности в XVIII веке // Делопроизводство. 2011. № 3. С. 104-109.

5.Глотова С.А. Документирование распорядительной деятельности в России в XVIII в. // Политика и общество. 2011. № 8. С. 102-109.

6.Глотова С.А. Отражение распорядительной деятельности органов государственной власти и управления XVIII в. в документах Российского государственного архива древних актов // Вестник архивиста. 2011. № 4. С. 57-67.

7.Глотова С.А. Жалованные и указные грамоты как отражение процесса начала формирования распорядительной документации в России // Делопроизводство. 2011. № 4. С.98-103.

8.Глотова С.А. Указ, как основной распорядительный документ в высших органах власти XVIII в. // Вестник РГГУ. Сдан в печать.

Размещено на Allbest.ru

...