Нормативно-правові акти як джерела правового регулювання діяльності земств в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ ЯК ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЗЕМСТВ В УКРАЇНІ

О.В. Сараєва

ДВНЗ «Приазовський державний технічний університет»

Законодавчі джерела дозволяють визначити правове поле функціонування земств, а також простежити еволюцію державної політики щодо них. Водночас, без залучення інших історичних джерел, таких, як матеріали діловодства, особистого походження, статистики та ін., законодавчі акти не дають повної картини розвитку політики державної влади, щодо земств, оскільки вони містять тільки норми, але не демонструють особливості їх практичної реалізації. Так, наприклад, конкретний досвід діяльності земських установ Катеринославської губернії, зокрема, Маріупольського, Бахмутського та Слов'яносербського земств свідчить про пильну увагу, яку вони від самого початку свого існування приділяли освіті, медичним та економічним заходам, хоча нормативні документи відносили ці питання до «необов'язкових». Отже, реальна практика корелювала законодавчу регламентацію.

Ключові слова: земства, губернія, повіт, законодавчі акти, самоврядування.

Аннотация

В статье исследованы нормативно-правовые документы, которые регулировали процесс создания и деятельности земских учреждений в Украине. Классифицированы и определены информативные возможности законодательных актов в контексте исследования функций институтов местного самоуправления.

Основными законодательными документами, которые регулировали функционирование земств, были «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 гг. Актовые материалы дополняли и конкретизировали сферу деятельности земств и определяли границы компетенции новых органов местного самоуправления.

Эти источники позволяют определить правовое поле функционирования земств, а также проследить эволюцию государственной политики относительно их. Отмечено, что для воспроизведения объективной картины деятельности земств необходимо использование материалов делопроизводства, статистики, личного происхождения.

Ключевые слова: источники, законодательные акты, актовые материалы, местное самоуправление.

Summary

In the article the legal documents which regulate the process of creation and activity of zemstvo institutions in Ukraine were investigated. The informative opportunity legislation in the context of the research institutes of the functions of local government were classified and identified. The main legislative instruments that regulate the functioning of the zemstvos were "Regulations on the provincial and district zemstvo institutions" of 1864 and 1890. Documents on reports supplemented and specified the scope of the zemstvos determine the limits of the competence of the new local governments. These sources make it possible to determine the legal field of operation of the zemstvos, and follow the evolution of the public policy related to it. It is noted that to play an objective picture of the activities of zemstvos it is necessary to use the office materials, statistics, of personal origin.

Keywords: sources, legislation, reports, local self-government.

Актуальність означеної проблеми, полягає в тому, що аналіз законодавчого забезпечення процесів створення і діяльності земств має не тільки теоретичний, а й практичний характер у сучасних умовах децентралізації і реформи системи місцевого самоврядування.

Джерелознавчий аспект земської історіографії презентований великим масивом наукової літератури. Відзначимо окремо ті праці, в яких безпосередньо досліджуються законодавчі документи, а зокрема розвідки представників імперської (М. Ковалевський) і радянської історіографії (М. Кочаков) [1]. Сучасна історіографія питання представлена роботами вітчизняних авторів - А. Лохматової, О. Редькіної, російської дослідниці О. Жукової [2] та ін. земство самоврядування державний акт

Метою статті є класифікація і з'ясування інформативних можливостей законодавчих актів в контексті дослідження організації і функцій земств.

Законодавчі акти є документами, джерелом яких була верховна державна влада. Використання законодавчих матеріалів як історичного джерела має свої особливості. По- перше, виникає проблема відокремлення законів від підзаконних нормативних актів. Б. Кочаков пропонував вважати ознакою закону факт його затвердження царем з подальшим розміщенням у «Повному зібранні законів Російської імперії». Ті правові акти, які затверджені не імператором, а міністрами, слід при такому підході відносити до підзаконних нормативних актів [3]. Сучасна вітчизняна дослідниця А. Гедьо втім зазначає, що питання про критерії, за якими тим чи іншим указам чи розпорядженням надавати силу закону, залишалося в Росії відкритим практично до середини 80-х років ХІХ ст., коли указом від 11 червня 1885 р. встановлювалися формальні критерії відбору актів до “Полного собрания законов Российской империи”. І хоча переважну кількість законодавчих актів Російської імперії опубліковано, що справляє ілюзійне враження, щодо можливого їхнього полегшеного наукового використання, А. Гедьо вказує, що необізнаність зі складною структурою їхніх видань та практичним функціонуванням, а до того ж з не менш складною евристичною роботою допоміжного довідкового апарату ускладнює роботу дослідника з цим видом джерел [4]. Як правило, дослідник у своєму розпорядженні має кілька публікацій одного і того самого законодавчого акту. Це випливає з того, що перша публікація здійснювалася для обнародування, інші - для практичного використання і збереження тексту закону як юридичної історичної пам'ятки.

Також, зазначимо, що слід відрізняти закон формальний, тобто офіційно прийнятий, від закону реального - тих конкретних норм, якими в даний історичний період керувалися правокористувачі. Відрізнити формальний закон від того, що реально діяв допоможе тільки звернення до аналізу практики, тобто, в першу чергу, до архівних матеріалів. І на прикладі земського законодавства можна переконатися як прописані в законодавчих документах норми корегувалися у реальній практиці діяльності земств.

Особливо слід виділити нормативно-правові акти загальноросійського масштабу та концептуального характеру, тобто ти, що визначали саму сутність призначення земства. Це законодавчі акти вищих органів державної влади Російської імперії, насамперед «Положення про губернські та повітові земські установи» 1864 та 1890 рр. [5].

«Положення про земські установи» 1864 р. планувалось таким чином, щоб народні обранці захищали інтереси усіх верств населення, без втручання держави у справи місцевого самоврядування. Однак, насправді, компетенції земств перехрещувались з компетенцією інших державних установ (губернських правлінь, волосних сходів, мирових суддів), тому між ними часто виникала взаємна протидія.

Водночас, сучасні дослідники також доходять висновку про те, що визначений «Положенням...» 1864 р. розподіл повноважень між адміністративними владними структурами та земством все ж таки надавав останньому право й реальні можливості вирішувати широке коло місцевих проблем, починаючи від народної освіти та охорони здоров'я до кредитно- фінансових заходів [6]. Тобто органи земського самоврядування, зокрема й повітові, поступово перетворювалися на своєрідну опосередковуючу ланку між суспільством та урядовим апаратом.

Важливим нормативно-правовим джерелом, що концептуально регламентує місце земств у системі врядування є Думка Державної Ради від 13 липня 1867 р., яка підтверджувала право земських установ діяти самостійно і не лише обговорювати думку губернатора, але й заперечувати його думці, і висловлювати скарги (ст. 6 і 11 «Положення.» 1864 р.) [7].

Документом, що визначає і класифікує земські повинності стали «Найвище затверджені тимчасові правила для земських установ з справ про земські повинності, народне продовольство і громадське піклування». У главі першій «Про грошові земські повинності» (п. 1-20) визначались типи земських повинностей: 1. задовольняючі державні потреби; 2. задовольняючі власне земські потреби; 3. задовольняючі потреби суспільства (п. 1). Отже, земське самоврядування було засновано цілком на засадах самофінансування.

Еволюцію нормативно-правової бази у бік подальшого зміцнення адміністративного контролю за діяльністю земств можна чітко простежити за новим «Положенням про земські установи», що вийшло у 1890 р. Воно закріплювало обмеження компетенції земств, посилюючи адміністративний контроль за діяльністю земських установ. Пріоритетними напрямками земської діяльності залишались питання фінансового, продовольчого, поштового і благодійного характеру. Медицина, освіта та економічні заходи займали одне з останніх місць, в переліку земських підвідомчих справ [8]. Звужувалось і коло питань, з яких земства мали змогу видавати обов'язкові постанови. До них відносились лише деякі господарсько-побутові заходи, такі як санітарний контроль, влаштування перевезень, забезпечення народного продовольства тощо

Але конкретний досвід діяльності земських установ Катеринославської губернії, зокрема, Маріупольського, Бахмутського та Слов'яносербського земств свідчить про пильну увагу, яку вони від самого початку свого існування приділяли освіті, медичним та економічним заходам, хоча нормативні документи відносили ці питання до «необов'язкових». Отже, реальна практика корелювала законодавчу регламентацію, і у цьому зв'язку вірним є зауваження Я. Абрамова: «земська структура і діяльність дуже різноманітна та стоїть у тісному зв'язку з масою найрізноманітніших умов - природних, економічних, побутових та громадсько-політичних, тому створення більш або менш повної картини роботи земства буде можливим лише тоді, коли ми будемо мати історію діяльності кожного земства окремо» [10].

Прикладом регулювання суто локальної сфери діяльності земств є Закон «Про надання губернськім земськім зібранням права відраховувати на виправні притулки частину штрафних грошей, що надходять на облаштування приміщень для арештантів»

Локальний (але вже в географічному плані) вимір законодавчого документу демонструє постанова Державної Ради «Про створення земських установ в Маріуполі Катеринославської губернії...», за яким відкрилось Маріупольське земське зібрання - 10 лютого 1869 р. [11]. Цікаво, що мешканці Маріупольського повіту самі звернулися до міністра внутрішніх справ з клопотанням про відкриття земських установ [12]. Про це свідчить звернення самого міністра до імператора ще 5 вересня 1868 р., в якому висловлювалась пропозиція, щодо впровадження органів самоврядування в Маріупольському окрузі Олександрівського повіту.

Крім законодавчих актів, за інформативною значущістю слід виділити нормативні документи центральних органів влади, зокрема численні циркуляри та розпорядження до них, що в комплексі сприяють з'ясуванню сутності тих завдань, що ставила держава перед земствами та визначенню меж компетенції нових форм місцевого самоврядування [13]. Також, при класифікації актових джерел можна виділити такий критерій як їхнє призначення.

Введення місцевих громадських інституцій супроводжувалось відповідними циркулярами і постановами, регламентуючими різні аспекти організації земств. Так, у відповідності до циркуляру міністра внутрішніх справ від 14 жовтня 1864 р. при земських установах створювались канцелярії, функціонування яких мало підтримуватись за рахунок зборів з жителів повітів.

Узаконення про порядок дії земських установ визначались в особливих статутах, уставах, положеннях: «Про земські повинності», «Будівельному статуті», «Статуті про громадське піклування», «Про народне продовольство», «Лікарському уставі», «Положенні про взаємне страхування від вогню», «Законах про податки і повинності» та ін. [14].

Система організації земських установ була змінена у 70-х рр. XIX ст. Саме в цей період розпочався процес обмеження кола земських повноважень, здебільшого за рахунок сфер пов'язаних з необов'язковими земськими витратами і виборами. Так, 18 березня 1869 р. вийшла постанова Міністерства внутрішніх справ про те, що для обрання губернським гласним необхідно займати посаду повітового гласного. Тобто, відтепер коло народних обранців значно обмежувалось і земське представництво формувалось з осіб котрі мали певні «зв'язки» в земських колах.

Залежність земств від адміністративної влади посилювалась і додатковою серією актів. Це «Лікарський устав 1905 р.» [15], «Приблизні правила про встановлення граничного земського обкладення» від 12.06.1900 р. [16], «Тимчасові правила із забезпечення продовольчих потреб сільських обивателів 1900 р.» [17] . Всі вони спрямовувались на обмеження земських повноважень, наданих, раніше і звужували права земств в тих сферах, в яких їм вдалося досягти значних результатів. Пізніше чиновники навіть визнавали, що деякі урядові закони були «шкідливими для реальної практики земств... підриваючи авторитет і сіючи непорозуміння між представниками державної влади і місцевим населенням» [18].

Актові документи надають також інформацію про окремі напрями діяльності земських установ. Ці документи мають як загальноросійський масштаб, так і локальне спрямування. Ключовим документом, що регламентував формування земської освіти є «Положение о начальных народных училищах 14 июля 1864 г.» [19] Згодом правова база освітянської справи розширювалася і вдосконалювалася новими документами, зокрема «Положением о женских Гимназиях и Прогимназиях Министерства Народного Просвещения 5 июня 1870 г.» [20], матеріалах вміщених у «Своде главнейших законоположений и распоряжений о начальных народных училищах и учительских семинариях» [21].

Акти місцевих органів влади регулювали створення та діяльність земств у конкретних місцевостях. Земства Катеринославської губернії створювались постановою Сенату від 25 травня 1864 р., у відповідності до імператорського наказу від 1 січня 1864 р. Згідно із ним процес організації земських установ передавався під контроль міністра внутрішніх справ [22]. Загалом, же відкриття всіх земств проходило під контролем Господарчого департаменту Міністерства внутрішніх справ на підставі ст. 61. «Правил про введення в дію «Положення про земські установи 1864 р.»» [23]. Перед відкриттям земських зібрань списки гласних публікувались в «Катеринославських губернських відомостях», що свідчить про гласність виборчого процесу [24].

Затвердження міністром внутрішніх справ виборчих листів з загальним списком гласних стало умовою відкриття Бахмутського та Слов'яносербського повітових земських зібрань [25].

Висновки

Нормативно-правові джерела, які регулювали діяльність земств можна розділити на законодавчі акти і актові матеріали. Закони підписувалися імператором і вносилися до Повного зібрання законів Російської імперії. Підзаконні акти затверджувалися не імператором, а міністрами.

Основними законодавчими документами загальноросійського масштабу та концептуального характеру, що визначали саму сутність призначення земства були «Положення про губернські та повітові земські установи» 1864 та 1890 рр.

Разом з тим законодавчі акти могли регулювати також окремі аспекти функціонування земств, зокрема, місце земств у системі врядування, визначення земських податків і повинностей.

Актові матеріали, зокрема, численні циркуляри та розпорядження до них доповнювали і конкретизували сутність тих завдань, що ставила держава перед земствами та визначали межі компетенції нових органів місцевого самоврядування.

Цінність законодавчих джерел полягає в тому, що вони дозволяють визначити правове поле в рамках якого діяли земства, а також простежити еволюцію державної політики щодо них. Водночас, без залучення матеріалів діловодства, статистики, особового походження і т.н., нормативно-правові акти не дають повної картини розвитку політики державної влади щодо земств, оскільки вони містять тільки норми, але не надають інформації про їх практичну реалізацію.

Список використаної літератури

1. Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму / М.М. Ковалевский: В 3 т. - СПб., 1906; Кочаков Б.М.Русский законодательный документ XIX - нач. XX веков // Вспомогательные исторические дисциплины. - М., Л., 1937. - С. 319 -373.

2. Лохматова А.І. Катеринославське земство / А.І. Лохматова. - Запоріжжя.: РА «Тандем -У», 1999. - 200 с.; Редькіна О.А. Земства Лівобережної та Південної України як органи місцевого самоврядування та осередки ліберального руху в ІІ половині ХІХ - початку ХХ ст.: Дис... канд. іст. наук. - Спец. 07.00.01 / О.А. Редькіна. - Запоріжжя, 2002. - 200 с.; Жукова А.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России. 1864 -1918 / А.А. Жукова. - М., 1995. - С. 10.

3. Кочаков Б.М. Вказ. пр. - С. 320.

4. Гедьо А.В. Соціальний статус і розвиток господарства грецьких громад України середини ХУІІ - ХІХ ст.: джерелознавчий аспект: Дис. докт. іст. наук. - Спец. 07.00.06 / А.В. Гедьо. - Донецьк, 2006. - С. 47.

5. Полное собрание законов Российской империи (далі ПСЗ). - № 40457. - Т. 39 (1864). - Собр. 2. - СПб. - С.1 -13; № 6927. - Т. 10 (1890). - Собр. 3. - СПб. - С. 493 -511.

6. Жукова А.А. Вказ. пр. - С. 10.

7. Російський державний історичний архів (далі РДІА). - Ф. 1284. - Оп. 92. - Спр. 35. - Арк. 73.

8. Там само. - Ф. 1287. - Оп. 22. - Спр. 1416. - Арк. 51 зв.

9. Положение о земских учреждениях 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. - Ст. 2. СПб., 1910.

10. Абрамов Я.В. Что сделало земство и что оно делает. Обзор деятельности русского земства / Я.В. Абрамов. - СПб., 1899. - С. 1.

11. РДІА. - Ф. 1282. - Оп. 3. - Спр. 127. - Арк. 81 зв.

12. ПСЗ. - Собр. 2. - Т. 47. - СПб., 1873. - С. 1237

13. ПСЗ. - № 6927. - Т. 10 (1890): Ч. 1. - СПб.: Тип. Отделения собственного Его императорского величества канцелярии, 1893. - С. 496.

14. ПСЗ. - № 6927. - Т. 10 (1890): Ч. 1. - СПб., 1893. - С. 496.

15. Устав врачебный 1905 г. - СПб., 1911; А.В. Пономарев, С.А. Хлебодаров Правовая база деятельность земских учреждений в области медицины (1864 -1914) / Пономарев А.В., Хлебодаров С.А // Вектор науки ТГУ. - № 3(13), 2010. - С. 1.

16. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. - М., 1990. -

С. 27.

17. Высочайше утвержденные, 12 июня 1900 года, Временные Правила по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей // Сборник правил по обеспечению народного продовольствия / [сост. Г.Г. Савич]. - СПб., 1900. - Выпуск первый. - С. 431- 452; Симонова С.С. Нормативно -правовое обеспечение продовольственной политики земских органов власти России во второй половине XIX века / С.С. Симонова // Вопросы права и политики. - 2013. - № 9. - С. 54 -68.

18. Отчет Бахмутской уездной земской управы за 1906 г. - Бахмут, 1906. - С. 14.

19. Положение о начальных народных училищах 14 июля 1864 г. // Земские учреждения. Извлечение статей из книг Свода законов и продолжений (т. 4 -15). - Изд. 2 -е Н. Максимова. - М., 1866. - С. 305 -314;

20. Сборник постановлений по министерству народного просвещения (т. IV). 1865 -1870 гг. - М., 1874. - С. 1620 -1629.

21. Аннин П. Свод главнейших законоположений и распоряжений о начальных народных училищах и учительских семинариях / П. Аннин. - СПб., 1890. - Ч. 1. - 320 с.

22. РДІА. - Ф. 1284. - Оп. 92. - Спр. 9. - Арк. 1.

23. Там само. - Оп. 241. - Спр. 61. - 165 Арк.

24. Там само. - Ф. 1287. - Оп. 22. - Спр. 1416. - 176 Арк.

25. Там само. - Ф. 1288. - Оп. 2. - Спр. 57.- Арк. 2