Становление и развитие местного самоуправления Кыргызской Республики (на примере Нарынской области, 1991-2011 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (НА ПРИМЕРЕ НАРЫНСКОЙ ОБЛАСТИ, 1991-2011 гг.)

07.00.02. - отечественная история

Асекова Салтанат Урумовна

Бишкек 2013

Работа выполнена на кафедре Истории Кыргызстана и этнологии Кыргызского государственного университета им. И. Арабаева.

Научный руководитель:

доктор исторических наук, профессор Маанаев Эгемберди Жумагулович

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук Эсенкулов Нурмамат Жокенович

кандидат исторических наук, доцент Бектемирова Айнагул Кашкарбаевна

Ведущая организация:

Отдел истории гуманитарного факультета КТУ «Манас»

С диссертацией можно ознакомиться в Центральной научной библиотеке Национальной Академии наук Кыргызской Республики по адресу: 720071, г. Бишкек, проспект Чуй, 265а.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

д. и. н., профессор: Батырбаева Ш. Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. После обретения суверенитета в Кыргызстане начались процессы демократизации, которые обусловили становление конституционных основ правового государства, формирование новой его структуры, в которой немаловажное место заняло местное самоуправление. власть местный самоуправление децентрализация

В 2011 г. Кыргызская Республика подвела итоги своего двадцатилетнего суверенитета. Характерной чертой политической системы этого периода явилось сложное переплетение элементов как демократии, так и авторитаризма. В этих условиях одним из важнейших путей стали поиски наиболее приемлемых для Кыргызстана форм государственного управления. Экс-президент Кыргызской Республики Р.Отунбаева отмечала: «Горьким уроком прошедших 20 лет для нас стало расшатывание основ государственности в результате допущенных ошибок в стремлении установить модель истинной демократии для Кыргызстана» [5.203, с.4-5].

В советское время, характерной чертой которого была централизованная система управления, социальные, экономические реформы осуществлялись при отсутствии норм демократии. Навязанные народу формы самоуправления развитых стран, не учитывавшие национальные особенности местного самоуправления, привели к росту кризисных явлений в народном хозяйстве.

Реалии советского периода со всей наглядностью демонстрируют, что одним из важнейших условий поступательного развития страны может стать эффективная, отвечающая требованиям сегодняшнего дня, деятельность местных органов управления. Отмечая этот факт, Р.Отунбаева подчеркивает: «Первоочередной обязанностью власти, вместе с тем органов местного самоуправления, как основы демократического государства, является возврат доверия и уважения народа к себе» [5.203, с.4-5]. Эта же мысль нашла свое отражение и в «Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 гг.», где подчеркивается, что органы местного самоуправления должны проводить свою работу под пристальным вниманием гражданского общества. [1.34.с.4]. Как показывает мировой опыт, перемещение власти от центра к местному уровню является одним из факторов, способствующих успешному осуществлению политических и экономических преобразований на местах. Безусловно, Кыргызстан в процессе суверенного демократического развития, решение основных социальных проблем также связывал с осуществлением мер по становлению и развитию местного самоуправления, несмотря на допущенные просчеты и ошибки.

Однако, современное демократическое строительство местного самоуправления в Кыргызстане, пока не справляется с возложенными на него обязательствами, не сумело оправдать интересов и насущных требований общества, результатом которого явились политическая нестабильность и тяжелое социально-экономическое положение страны.

Острая социальная значимость проблемы требует его научного осмысления, поиска путей обновления и соответствующих теоретико-методологических разработок с позиции исторического анализа для оптимизации системы государственного управления на местах. Так как, общественно-политическое и социально-экономическое, культурное развитие Кыргызстана, а также устойчивость и стабильность общества, прежде всего, связана с развитием регионов.

Уровень научной исследованности проблемы. Отдельные вопросы развития местного самоуправления уже были предметом изучения таких отечественных исследователей, как Ж.Алымбаев, А.Джуманалиев, Дж. Джунушалиев, Т.Койчуев, К.Нурбеков, Дж. Малабаев, В.Плоских, Р. Тургунбеков, Т.Ожукеева, У.Чотонов и др. [4.51, 4.58, 4.67, 4.68. 4.99, 4.107, 4.108, 4.109, 4.110, 4.128, 4.129, 4.134]. В их трудах рассматриваются проблемы формирования системы управления в крае после его присоединения к России, а также становления государственности в советский период. В ряде работ отчетливо отражен исторический путь развития коллективного управления в жизни кыргызов. В данных трудах отмечается, что в советское время имела место централизовавшая система управления, но все же в определенной степени получило развитие и местное самоуправление, хотя и в ограниченной степени. Так, А.Акунов в монографии «Государственное управление в транзитный период» [4.52] одним из первых анализирует историко-правовые аспекты развития всех ветвей власти, форм государственного управления, в том числе и местного самоуправления в суверенной Кыргызской Республике. По мнению автора, родовое общество по своей сущности и форме явилось созданной самим народом единицей самостоятельного управления. Считая местное самоуправление базовой системой гражданского общества, он отмечает, что оно предполагает участие граждан в решении проблем местного уровня, в укреплении основ демократического государства. Однако, автор, рассматривая в комплексном плане развитие государственного управления Кыргызстана, не анализирует реформы, ставшие основой для развития местного самоуправления.

В монографии А.А.Карашева, О.С.Тарбинского «Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период» [4.81] особо уделено внимание роли и месту местного самоуправления в общественно-государственной системе республики, развитию реформ народной власти, другими словами, их организационно-правовым основам, дан сравнительный анализ развитию муниципального управления развитых государств.

В труде Ж.Батырканова, И.Канаева «Становление и развитие государственного, муниципального и местного самоуправления в Кыргызской Республике», посвященной деятельности государственного, муниципального и местного самоуправления, исследованы их формы и полномочия, дан анализ теоритическим и правовым основам, рассмотрены вопросы политической, экономической и социальной сфер республики [4.56].

В монографии М. Джангарачевой «Реформа государственного управления и государственной службы в переходный период» [4.66] на основе проекта ПРООН «Укрепление государственной системы управления и реформирования государственной администрации» проведено теоретико-методологическое исследование рассмотренной проблемы, отражено состояние государственного управления, а также ход реформирования местного самоуправления Кыргызстана в переходный период. Однако в данном труде не раскрыто практическое значение этих реформ.

В трудах А.Адилова, С.Татариновой, Б.Дубанаева, Т.Кошоева, Э.Ракимбаева, А.Кожошева, А.Карашева, О.Тарбинского, Э.Токторова, К.Шадыбекова [4.50, 4.69, 4.79, 4.82, 4.86, 4.87, 4.90, 4.127, 4.135], посвященных развитию местного самоуправления, в рамках децентрализации государственного управления, широко освещены тенденции развития и правовые основы местного самоуправления. Ввиду бесспорной актуальности исследования роли местного самоуправления в государственном устройстве Кыргызской Республики, в научной среде политологами, правоведами в своих диссертационных работах всесторонне исследованы конституционные, нормативно-правовые основы, этапы развития местного самоуправления [6.225, 6.226, 6.228, 6.29, 6.230].

В работе А.Бектемировой «Социально-экономическая жизнь Нарынской области (1991-2005 гг.)»осуществлено обстоятельное исследование положения сельского хозяйства Нарынской области в 1991-2005 годы, развития социальной сферы области, однако деятельность местного самоуправления в ней отражена поверхностно, но при этом подчеркивается, что основной целью его деятельности является улучшение социально-экономической жизни аильных округов области. Следует отметить, что данный труд стал первой научной работой, посвященной комплексному исследованию социально-экономической сферы области.

Вопросы развития местного самоуправления социально-исторический феномен, широко исследованы также и в зарубежной научной литературе.

Исследователями теоретических основ местного самоуправления стали Л.Штейк, Р.Гнейст, В.П.Безобразов, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, В.Н.Кнорринг, В.Е.Чиркин, О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев, А.Г.Антипьев, Н.Н.Захаров, А.В.Шишигин и др. [4.57, 4.54, 4.65, 4.85, 4.89, 4.91, 4.132, 4.133].

Так, взаимоотношения центральной и местной власти всестронне рассматривали в своих трудах исследователи Э.Пейдж, М.Голдсмит [4.119]. Эти авторы в своих работах методом сравнительного анализа исследуют развитие местного самоуправления в так называемых «новых» и «старых» европейских демократических стран.

В целом, традиционные исследования европейских ученых связаны с анализом динамики центрально-региональных отношений. Процессы централизации и децентрализации не определяли характер развития местного самоуправления, оно представлялось как результат технологии управления.

В коллективной монографии под редакцией Рафаля Станека «Польский путь децентрализации. Местное самоуправление в 1990-2004 годах» [4.116] освещены особенности развития процесса децентрализации государственной власти Польши. Целью автора было открыть для центральноазиатских читателей трудности и успехи в проведении децентрализации власти, установления системы местного самоуправления. В частности, он отмечает большое практическое значение разделения компетенций между государственной и муниципальной администрацией.

В сборнике под редакцией И.Мунтян и В.Поп «Разработка новых правил игры в старых условиях» [4.120] осуществлен сравнительный анализ деятельности органов местного самоуправления Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии, местное самоуправление исследуется в историко-правовом русле как одна из форм демократического общества ныне независимых государств бывшего СССР. Основой целью исследователей стало широкое информирование о региональном и местном самоуправлении, изменениях в государственном устройстве, в проведении децентрализации стран СНГ. Важным вкладом авторов в научную среду стало широкое использование сравнительного метода, так как в развитии исторического процесса правильность выбранного пути определяется лишь путем сравнения современного социально-экономического положения, и в целом уровня государства.

Бесспорно, процесс исследования работы местного самоуправления требует глубокого анализа исторического опыта. С этих позиций следует отметить, что зарубежными исследователями осуществлена огромная работа по всестороннему изучению данной проблемы. При этом необходимо отметить, что методы исследований зарубежных ученых могут стать хорошим подспорьем для отечественных исследователей, рассматривающих деятельность местного самоуправления.

В отечественной же науке вопросы местного самоуправления рассматривались односторонне. Более того, региональное социально-экономическое положение Нарынской области в условиях местного самоуправления до сегодняшнего дня не выступало объектом научного исследования.

В связи с вышеуказанным, целью данной диссертационной работы является комплексный анализ основных факторов и тенденций становления и развития органов местного самоуправления, исследование социально-экономического положения Нарынской области в условиях ее современного развития.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

· проанализировать основные теоретическо-методологические аспекты исследования проблем развития местного самоуправления;

· раскрыть сущность процесса децентрализации и демократизации местной власти, показать накопленный опыт в развитии местного самоуправления Кыргызстана;

· рассмотреть опыт отдельных зарубежных государств с развитой системой местного самоуправления;

· показать исторические условия и эволюцию местного самоуправления в Кыргызстане;

· определить правовые и организационные основы, составляющие законную базу местного самоуправления Нарынской области, и дать анализ проводимым реформам местного самоуправления;

· уточнить основные этапы развития местного самоуправления в республике;

· исследовать особенности структуры органов местного самоуправления Нарынской области;

· раскрыть социально-экономическую деятельность органов местного самоуправления Нарынской области;

· определить основные направления развития этой области.

Объектом исследования явились органы местного самоуправления Нарынской области Кыргызской Республики.

Предметом исследования стал процесс становления и формирования местного самоуправления в контексте демократизации суверенной Кыргызской Республики.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 по 2011 года, то есть двадцатилетний период развития страны.

Территориальные рамки исследования. В работе рассмотрены процессы становления и функционирования органов местного самоуправления Нарынской области в указанный период.

Теоретико-методологическая основа диссертационной работы. Исследование становления и развития местного самоуправления Нарынской области Кыргызской Республики обусловило применение структурно-функционального, историко-типологического, системно-статистического, историко-логического, историко-генетического, институционального методов, а также метода историко-сравнительного анализа.

Основные источники по исследуемой теме. Эмпирическая база исследования представлена несколькими группами: правовые источники, аналитические и публицистические статьи ученых политологов и журналистов, периодическая печать, газетные и журнальные материалы, полевые записи, отражающие беседы с представителями местных сообществ, местными жителями, местных кенешов, руководителями аильных округов, материалы текущих архивов учреждений Нарынской областной, районных государственных администраций и др.

Научная новизна работы. Впервые, в исторической науке Кыргызстана, комплексно, на основе исторических источников исследованы социально-экономическое положение и история местного самоуправления Нарынской области в период с 1991 по 2011 годы. До настоящего времени исследования по местному самоуправлению отражались в трудах политологов и правоведов, которые рассматривали данную проблему с позиций объективного научного анализа, используя ряд исторических методов. Данная научная работа дополнит отечественную историографию по проблеме становления и развития местного самоуправления.

Научно-практическое значение диссертации. Основные положения, научные результаты диссертации могут быть применены в работе сотрудниками органов местного самоуправления, а также при чтении специальных курсов по местному самоуправлению в высших учебных заведениях.

Основные положения, выдвинутые на защиту:

· Процессы формирования системы местного самоуправления делятся на ряд этапов, характеризующихся своей динамикой и тенденциями развития;

· Особенностью становления системы местного самоуправления Кыргызстана стало прямое вмешательство государственной власти в выбор форм и методов муниципальной власти;

· Одними из негативных явлений, препятствовавших надлежащему оформлению организационных основ местного самоуправления Нарынской области стали факты безразличия, низкой активности, малограмотности в правовой культуре большей части местного населения, а также неправильная кадровая политика;

· Как свидетельствуют выявленные факты, самофинансирование, как основной принцип работы местного самоуправления в Нарынской области, в реальности себя не оправдало. Регион выходит из данной ситуации только за счет дотаций. В связи с этим, первостепенной задачей деятельности местного самоуправления является правильное, эффективное использование экономического потенциала, для решения социальных проблем в области;

· Результативность деятельности местного самоуправления зависит не только от самих органов, но и поддержки всего населения Нарынской области;

· Комплексное исследование выявило ряд проблем в деятельности местного самоуправления Нарынской области, требующих неотложного решения.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены в выступлениях на международных, республиканских и научно-практических конференциях. По теме исследования опубликованы 9 научных статей.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав (в каждой по 2 параграфа), заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем - 182 стр.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении раскрываются актуальность темы, объект исследования, его цели и задачи, предмет, хронологические и географические рамки, определены методология, научная новизна а также основные положения, вынесенные на защиту.

В первой главе «Теоретические эмпирические и методологические основы местного самоуправления» раскрыты теоретические аспекты развития местного самоуправления. Являясь одним из видов государственного и социального управления, местное самоуправление предстает как демократический институт, форма народной власти. Объединяя государство и общество, местное самоуправление имеет общественно-политический характер, носит в себе первичные признаки государства и общества. Местное самоуправление в социально-философском смысле понимается как социальный институт, а в политико-правовом смысле - как форма народной власти, призванная решать вопросы местных сообществ, в функциональном смысле - как деятельность профессионального управления. В то же время, местное самоуправление определяет демократическую правовую систему государственного управления, являясь основным принципом осуществления власти. Таким образом, местное самоуправление - это форма деятельности граждан для решения насущных проблем соответствующего региона и метод организации власти на местах. Местное самоуправление как понятие, отражает множество общественных функций социальных организаций, созданных под влиянием комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей.

В процессе развития общественно-государственных отношений, на функционирование местного самоуправления оказывают влияние многие факторы. С исторической точки зрения, толчком для создания местного самоуправления стали региональные формы хозяйства, регулирующие правила коллективной жизни населения. Дальнейшему развитию местного самоуправления способствовали также смена политического руководства, объекты коммунального хозяйства, общественные отношения. Естественно, при централизованной власти государство не могло полностью решить проблемы местного уровня. Вследствие этого образуется местное самоуправление.

История подтверждает, что во всех государственных устройствах древности существовало местное самоуправление. В связи с этим, в диссертации отмечается необходимость глубокого анализа исторического опыта для развития местного самоуправления на современном этапе.

Во втором параграфе «Информационно-эмпирическая база и методологические основы исследования» отражены основные группы источников, составляющие информационно-эмпирическую базу и методологическую основу исследования процессов становления и развития местного самоуправления Кыргызской Республики. В историческом исследовании очень велика роль источников и фактов.

Так как хронологические рамки диссертации охватывают 1991-2011 гг., основными источниками исследования деятельности местного самоуправления Кыргызстана стали текущие архивные материалы, отчетные данные местных органов и материалы периодической печати. Кроме этого, в работе были проведены и полевые исследования, осуществленные в ходе бесед диссертанта с местным населением. Ряд использованных в работе научных методов (структурно-функциональный, историко-генетический, институциональный, метод историко-сравнительного анализа и др.) позволил глубоко проанализировать широкий круг источников, составивших информационно-эмпирическую базу исследования, определить тенденции развития местного самоуправления в Нарынской области.

При исследовании теоретических аспектов местного самоуправления обстоятельно изучены взгляды отечественных и зарубежных ученых по данному вопросу, проанализировано развитие местного самоуправления в странах Содружества независимых государств (СНГ), прошедших советский путь развития.

Во второй главе «Становление и развитие местного самоуправления Нарынской области (1991-2011 гг.)» раскрыты исторические предпосылки становления и развития местного самоуправления Кыргызстана, дан анализ организационной деятельности местного самоуправления Нарынской области.

Анализируя образование и развитие местного самоуправления Кыргызстана, отметим, что кыргызы в значительной части своего богатого исторического пути жили по принципу местного самостоятельного управления. История не знает примера передачи высшей власти от отца к сыну. Кыргызы опирались не на централизованную сильную власть, а на местное самоуправление. Местное самоуправление имеет богатую историю, оно существовало в особой национальной форме еще до образования государства кыргызов на территории их нынешнего проживания.

Многовековой опыт становления и развития кыргызской государственности подтверждает приверженность кыргызов принципам самостоятельного управления, кроме того, обусловленная различными жизненными условиями, она отличалась особой формой самоорганизации и самоуправления. [4.86, с.10]

В 1991 г., после обретения Кыргызстаном независимости, перед государством ставится задача децентрализации государственной власти и установления демократического строя. Реформирование местного самоуправления в Кыргызской Республике, начиная с первых дней суверенитета и до сегодняшних дней, является важной задачей государственного управления. Главным требованием реформы была децентрализация государственной власти, собственности, бюджета, передача отдельных рабочих функций государственных органов и материальных финансовых средств органам местного самоуправления. [4.144, с.5]

В истории развития местного самоуправления самый тяжелый период пришелся на первые пять лет независимости республики. Успех реформы зависит от выстраивания результативной системы мер и действий государственных и властных структур.

Основными факторами, оказывающими негативное воздействие на деятельность местного самоуправления, являлись следующие: [4.41, с.27]

· низкая финансово-экономическая база местного бюджета;

· зависимость местных организаций самоуправления от руководства местных структур власти;

· отсутствие правовой базы.

Процессы становления органов местного управления, осуществления реформ в этой области можно подразделить на следующие этапы:

· 1 этап. 1991-1994 годы - характеризуется принятием суверенитета, выбором демократического пути развития Кыргызской Республики. В этот период принимаются первые Законы по местному самоуправлению, 5 мая 1993 г. с принятием Конституции КР, права местного самоуправления были закреплены в нем.

· 2 этап. 1994-1996 годы. Указ «Об основах местного самоуправления Кыргызской Республики» стал официальным документом, определяющим финансово-экономические и политико-правовые основы местного самоуправления. В результате 22 октября 1994 года во всех регионах страны прошли демократические выборы депутатов в местные кенеши. По республике на альтернативной основе в местные кенеши был избран 6921 депутат. 5 февраля 1995 г. впервые не только в республике, но и во всей Центральной Азии прошли выборы мэра города Бишкек, сыгравшие важную роль в укреплении основ демократии.

· 3 этап. 1996-2000 годы. 10 февраля 1996 года, в результате проведения референдума коммунальная собственность местного самоуправления была подтверждена Конституцией. Образовались сельские управы, на селе ликвидировано двоевластие. Принят Указ «Об айыл окмоту» ставший мерилом прав исполнительного органа. Образована Ассоциация органов местного самоуправления КР, утверждены «Устав» местного населения и «Положения» сельских курултаев. В 1996 г. в коммунальную собственность перешли социально-культурные, хозяйственные объекты стоимостью 1,6 млрд. сом. В 1998 г. на конституционной основе была закреплена кроме государственной собственности на землю, коммунальная и частная собственность. Этот этап стал решающим в реформировании местного самоуправления, определившим его самостоятельность.

· 4 этап. 2001 -2010 годы. В мае 2001 года 9 городов областного значения переходят и развиваются на принципах местного самоуправления. 16 декабря 2001 г. проходят прямые выборы в руководство местного самоуправления. Принятие 12 января 2002 г. Закона КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» способствовало систематизации нормативно-правовой базы местного самоуправления, расширению полномочий местных советов. Закон « О коммунальной собственности» позволил местному самоуправлению выразить и осуществить желания и интересы народа. Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления Кыргызской Республики до 2010 г.» стала основой для полного обновления государственной политики по отношению к местному самоуправлению. Важным событием стало провозглашение конституционного положения, гласящего о том, что народ Кыргызстана выражает свою волю и участвует во власти не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. В 2008 г. в административно-региональное устройство вводится новая административная единица - «Айыл округу».

· 5 этап. 2010-2011 годы. Согласно новой Конституции Кыргызской Республики, принятой в 2010 году, переход к парламентскому правлению обусловил и определенные изменения в местном самоуправлении.

Существенным отличием Основного закона, принятого в 2010 г. от Конституции 2007 г. в вопросе о местном управлении, стало положение о необходимости составления закрытых списков органов системы местного самоуправления, что позволило уточнить ответственных в решении проблем местного уровня, дало возможность отказаться от прежней системы, зачастую порождавшей безответственность сотрудников. 16 июня 2011 г. Жогорку Кенешем принят Закон КР «О местном самоуправлении».Однако, осуществление этих реформ затруднялось немалыми трудностями, препятствовавшими искоренению традиций «централизованного управления». Медленными темпами внедрялись в национальную среду новые методы управления. Центральные органы власти и по сей зачастую не доверяют местным органам власти. Конечно, сегодня и в мире нет идеальной системы государственного управления, но, несмотря на это, учитывая свои возможности и в первую очередь, социальные, политические, культурные, исторические и административные ресурсы, необходимо создавать, совершенствовать свою систему управления, соответствующую особенностям развития страны.

Во втором параграфе «Организационные основы создания эффективной системы местного самоуправления Нарынской области» показан сложный процесс построения системы органов и развития местного самоуправления Нарынской области, сопровождающийся сложными и противоречивыми ситуациями.

Нарынская область охватывая центральную и юго-восточную часть Кыргызской Республики, граничит с Китайской Народной Республикой, Казахской Республикой, Иссык-Кульской, Джалал-Абадской, Чуйской и Талаской областями Кыргызстана. В Нарынской области есть 1 город [Нарын], 5 административных районов [Ак-Талаа, Ат-Башы, Джумгал, Кочкор, Нарын], 61 аильных округов, 2 поселка [Достук, Минкуш] и 133 села. Среди них в Нарынском районе есть 14 аильных округов, 1 поселок, в Ак-Талинском районе - 13 аильных округов, в Ат-Башинском районе - 11 аильных округов, в Джумгальском районе - 12 аильных округов, 1 поселок и в Кочкорском районе 11 аильных округов. Общая площадь области составляет 45,2 тыс. кв.км., общая численность населения 271,1 тыс.человек (на 1 января 2010 г.) или 5,2% от всего населения республики. Административный центр области - город Нарын [3.44] В рамках Указа Президента Кыргызской Республики «О мерах по повышению роли руководства местной государственной администрации и местного самоуправления» от 20 марта 1996 г. [1.9, с.3] произошли крупные изменения в структуре управления Нарынской области. Так, на базе 54 сельских и 2 поселковых советов образованы 56 «айыл ?км?т?» аильных округов [в Нарынском районе 14 сельских и 1 поселок, в Ак-Талинском районе - 11 аильных округов, в Ат-Башинском районе - 11, Джумгальском районе - 9 и 1 поселок, в Кочкорском районе - 11 аильных округов]. Из 56 аильных округов Нарынской области, в одном округе проживают до 1000 жителей, в двадцати семи округах - от 1 тыс. до 3 тыс. чел., двадцать двух округах - от 3 тыс. до 5 тыс. жителей, в двух аильных округах - от 5 тыс. до 10 тыс. человек. [4.146, с.218] Нарынская область, по сравнению с другими областями республики, относительно малочисленна. В целом по области, плотность населения составляет 5,5 человек на 1 кв. км. Низкая плотность населения связана с горным рельефом и тяжелыми климатическими условиями. На один аильный округ, в среднем, приходится 2,4 сельских населенных пункт [3.41, с.10].

Сегодня политическая форма местного самоуправления не развилась полностью на демократической основе, но при этом важное внимание в нем уделяется процессам подбора кадров. Основной целью реформирования структуры местного самоуправления было повышение уровня работы местного самоуправления, его приобщение к управлению, улучшение социально-экономического положения населения.

Социально-экономический уровень аильных округов, подчиняющихся местному самоуправлению, различен. Так, по сравнению с аильными округами, весьма низок уровень развития городов Достук и Мин Куш .

В советский период в этих населенных пунктах было развито промышленное производство, отрасли сельского хозяйства здесь не развивались. Закрытие промышленных очагов, последовавшее за этим резкое сокращение рабочих мест стало ударом для местного населения. Эти города, находясь с 1996 года в составе аильного округа, не претерпели каких-либо улучшений, а также не получали дополнительные дотации.

В ходе реформирования первым шагом стала инвентаризация социальных и хозяйственных объектов. Паспортизация выявила наличие в области 857 гектаров земли, 124 школы, 39 дошкольных и 113 медицинских учреждений. На баланс сельских управ было переведено 184 учреждения, 11976 объектов [4.148, c. 218-219].

Систему местного самоуправления Нарынской области составляют: представительные органы - местные кенеши («жергиликт?? кенештер»), исполнительно-контролирующие органы - аильный округ или управа («айыл окмоту»), городская мэрия, а также не вошедшие в систему власти, но, участвующие в решении многих проблем - общественные органы. Внутреннее разделение власти местного самоуправления снизило роль местных кенешов. На сегодняшний день низкий профессиональный уровень депутатов местных кенешов оказывает негативное влияние на работу этого местного представительского органа власти. Сегодня повышение роли местных кенешов в образовании системы местного самоуправления является одной из нерешенных задач. В результате проводимой реформы, общественные, хозяйственные вопросы местного населения стали решаться исполнительно-контролирующими органами местного самоуправления, местные кенешы отведены на второй план.

Местное самоуправление области до сих пор не получило четких необходимых полномочий и финансовых средств. Функции, полномочная ответственность государственной власти и органов местного самоуправления четко не определены. Не проработаны механизмы передачи местному самоуправлению функций и соответствующих финансово-экономических ресурсов. Следует законом закрепить интересы и права граждан, коллективов и работников местного самоуправления. Если же руководители местного самоуправления не оправдывают надежд населения, оно должно обладать право отозвать такого руководителя.

В повышении результативности работы органов местного самоуправления решающее значение имеет и кадровый вопрос, поэтому необходимо искоренить такие явления как родственность, местничество, землячество. Настало время делать ставку на высокий профессиональный уровень, патриотизм граждан.

Таким образом, местное самоуправление сегодня становится важным элементом демократического государства. Являясь оппонентом и в то же время сторонником государственной власти, оно дает возможность оптимизировать, в целом, государственное управление.

Третья глава «Социально-экономическое положение местного самоуправления Нарынской области» содержит в себе анализ путей развития, финансово-экономического и социального уровня области.

В первом параграфе главы рассмотрены предпринятые органами местного самоуправления меры по развитию финансово-экономической сферы области. Становление органов местного самоуправления и дальнейшее его развитие невозможно без укрепления его финансово-экономической основы. Полное осуществление деятельности местного самоуправления обусловлено обязательной выработкой механизма обеспечения функционирования экономических и финансовых факторов.

Обретение Кыргызской Республикой независимости в 1991 году, проведение экономических реформ в народном хозяйстве, осуществление программ приватизации государственной собственности, введение национальной валюты в 1993 г. способствовали переходу области к рыночной экономике. В настоящее время, в Нарынской области идут процессы создания условий для частного предпринимательства, становления различных отраслей рыночной экономики [4.105, c. 75].

Нарынская область является аграрной. В отличие от других областей Кыргызстана, в Нарынской области 98,8 % населения составляют представители титульной нации, на селе проживают 82,8% человек от всего населения области. Здесь основное внимание уделено повышению экономического, социального уровня жизни граждан, всесторонней поддержки органов местного самоуправления для их дальнейшей успешной работы.

Местное самоуправление основано на принципах самообеспечения, саморегулирования, самофинансирования, однако, ни в одном аильном округе области местный бюджет не обеспечен в достаточной степени.

Так, село «Мин-Булак» Нарынского района, считающегося «Лучшим аильным округом» в области в 2011 г. является на 92% дотационным, что свидетельствует и низком финансово-экономическом положении села [5.125, с.3].

В структуре доходов, при закрытии расходов местных бюджетов большую часть республиканского бюджета занимают дотации, их объем от 65% до 87%. В Кыргызстане лишь 11% из 459 аильных округов могут самостоятельно закрыть свои расходы полученным доходом, среди них 33 сельских округа Чуйской области, 2 - в Иссык-Кульской и 4 - в Ошской областях. Например, трансферты в Нарынской области составили 89%, в Джалал-Абаде - 71%, в Баткенской области - 78% [4.86, с.10].

Показатели дотаций для покрытия расходов большинства сельских округов Нарынской области достигают 95-97%, что не дает полной самостоятельности в работе этих сельских округов. Поэтому, на сегодняшний день, наиглавнейшей и актуальной проблемой местного самоуправления является укрепление финансово-экономической базы. Самостоятельность, независимость и эффективная деятельность местного самоуправления будет зависеть от его финансового положения. Укрепление финансово-экономической составляющей местного самоуправления является основной государственной задачей, но, к сожалению, до настоящего времени не имеет должной поддержки.

Отметим, что какую-либо отрасль экономики области мы бы ни рассматривали, огромная роль в их развитии принадлежит инвестициям.

В целях повышения социально-экономического положения сельских округов области, в 2009-2011 годах запланировано инвестиционных проектов на сумму 2 млрд. 255 млн. 693,5 тыс. сомов, из них освоено 282 млн. 187,2 тыс. сомов. На данные проекты выделено из республиканского бюджета 127 млн. 112 тыс. сомов, грантов - 3 млн. 452,2 тыс. сомов, Всемирным банком - 45 млн. 693 тыс. сомов, АРИС - 3 млн. 214 тыс. сомов, ПРООН - 1 млн. 200 тыс. сомов, по линии Кыргызско-Швейцарско-Шведского проекта - 6 млн. 611 тыс. сомов, ЮНИСЕФ - 870,0 тыс. сомов, «ГАЗпромАзия» - 23,0 млн. сомов, собственные средства составили 18 млн. сомов [5.186, c.1-2].

Данные цифры позволяют сравнить уровень обеспеченности местного бюджета с помощью внешних финансовых источников и сделать определенные выводы об их нынешнем положении.

Привлечение и правильное использование инвестиций из года в год дает положительные результаты. Например, аильный округ «Мин-Булак» в 2005 году привлек инвестиции на сумму 538 000, в 2011 году этот показатель достиг 8 351 250 сомов [7.248, c.7].

В общей сложности, в 2011 году для развития социально-экономического потенциала Нарынской области было привлечено 1 152 609,4 тыс. сомов инвестиций [7.241, c.14].

Работа государственных объектов Кара-Кече, Солтон-Сары также влияет на доход местных бюджетов. Учитывая интересы местного населения, горнорудные предприятия на основе Закона «Об экономической безопасности» 50% налоговых отчислений с дохода вкладывают в местный бюджет. Этот налог введен для предприятий, разрабатывающих на местах горнорудные месторождения, он способствует решению социальных, экономических задач сельских советов.

Кроме этого, отдельно уплачивается земельный налог. Сельские управы, в зависимости от полезности и прибыльности земли, могут до 30% уменьшить или увеличить данный налог. Так как местный бюджет является основой местного самоуправления, было правильным его рассмотрение в диссертации.

В советский период, основу экономики Нарынской области составляло сельское хозяйство, поэтому промышленности не было уделено должного внимания. Строительство заводов и фабрик не велось в полной мере. В настоящее время в области нет крупных предприятий. Важные промышленные и сельскохозяйственные объекты с 1992 года перешли в частную собственность. Аильные округа по собственной инициативе и при помощи международных доноров, кредитов и других источников открывают малые предприятия различного профиля. В аильном округе «Тоголок Молдо» при содействии организаций по поддержке ремесленничества на селе, открыт кооператив «Береке» под руководством Г. Алмамбетовой. Подготовив и выиграв проект в международной организации, члены кооператива закупили швейное оборудование [5.150, c.3]. В селе «Кок-Ой» Джумгальского района созданы группы взаимопомощи «Ийгилик», «Назбийке», «Аруулук», «Мугалим», «Жакшылык», микрокредитная компания «Эрайым-Береке» выдает кредиты с 12% ставкой, развивая ремесленный сектор. Однако, нужно признать, что низкий уровень жизни населения обусловлен нестабильным экономическим развитием села.

Сегодня местное самоуправление работает в сложных условиях. Аильные округа области, в целях выхода из экономического кризиса и достижения стабильности, разрабатывают краткосрочные и долгосрочные социально-экономические программы.

Хотя местному самоуправлению предоставлена полная самостоятельность, у них нет источников финансирования, муниципальная собственность, особенно земля, не используется должным образом, сельские советы плохо выполняют прямые обязанности, в большинстве сельских управ не разработаны программы по улучшению социально-экономического положения сел. Со стороны государства необходима материально-финансовая поддержка, большое внимание и помощь в расширении их самостоятельности.

Второй параграф «Современное социальное положение Нарынской области в условиях местного самоуправления» анализирует социальный уровень населения области.

В настоящее время, в улучшении жизненного уровня населения, огромное влияние имеет развитие социальной сферы. Основными проблемами в этом плане являются плохое состояние транспортной инфраструктуры и коммуникационных связей в большинстве районов, отсутствие спортивных комплексов, клубов культуры, аптек, бань.

Безработица - одна из самых больших социальных проблем местного самоуправления. Большинство органов местного самоуправления разрабатывают различные проекты для привлечения крупных инвестиций. Местные бизнесмены, спонсоры также вносят немалый вклад в развитие сел. Однако безработица, ставшая причиной многих проблем, на сегодняшний день, не преодолена.

Демографическая картина в большинстве сел области представлена стариками и малыми детьми. Молодежь в поисках работы уезжает в другие области страны или за рубеж. Открытие различных видов производства, создание рабочих мест способствовали бы возвращению молодых людей на родину.

В 2000 году Всемирный банк совместно с Национальным статистическим комитетом КР составили «Карту бедности». Как показали результаты исследований, на социально-экономический уровень районов большое влияние оказывает географическое положение. Например, в городе Бишкеке уровень бедности составил 38%, в Нарынской области - 90%. Процентный показатель в селах был также различным.

Органы местного самоуправления предпринимают определенные меры для оказания помощи бедному населению. Однако нехватка денежных средств, отсутствие самоокупаемости, не позволяют решить данную проблему в должной мере. Выделенные государством средства не достаточны для питания, не говоря уже об одежде и других потребностях. Ежедневный рацион малоимущих слоев населения составляют хлеб и чай. Нехватка нужных организму витаминов и микроэлементов, плохое питание приводят к увеличению заболеваний.

Одна социальная проблема порождает множество других. Во многих селах крупные предприниматели по возможности стараются оказывать помощь нуждающимся односельчанам. Так, Жапаров Кенешбек ажы (Кара-Сууйский АО, Ат-Башинский район) 70 семьям предоставил 7153 кг пшеницы, десяти сиротам выплатил компенсацию в размере 1300 сомов. Частный предприниматель Ыбыкеев Бейшенаалы в конце каждого учебного года раздает стипендии за отличную учебу лучшим ученикам средней школы им. К. Карпекова. Частные предприниматели Т. Туманбаев, Н. Акматбеков, О. Мукашов, А. Алжанбаев, Г. Сатиев во время весенне-полевых работ помогают односельчанам семенами, сельскохозяйственной техникой, создают сезонные рабочие места, обеспечивая работой безработных. Частный сектор оказывает большую помощь в преодолении бедности [7.251. c.9].

В настоящий момент перед органами местного самоуправления остро стоят задачи улучшения положения школ как центров образования, культуры сельского округа, обеспечения их необходимым оборудованием, проведения ремонтных работ. 90% школ области построены еще при СССР. Большинство зданий устарели, пострадали при различных природных катаклизмах, находятся в аварийном состоянии.

Ограниченность и вовсе отсутствие бюджетных средств не позволяют решить эту проблемы. Республиканский бюджет также не может оказать помощь в полном объеме.

Осуществление проекта АБР «Развитие малолетних детей на уровне местных сообществ» позволило открыть 104 детских сада, отремонтировать 2 детских центра. В этих детских садах воспитываются 1725 детей, работают 215 воспитателей и педагогов. Девятнадцать детских садов открыты посредством финансирования аильного округа, один финансируется неправительственной организацией [5.160, c.3].

Исполнительные органы местного самоуправления области, соответственно своим полномочиям, разрабатывают проекты программ социально-экономического развития села. Представительские органы местного самоуправления - местные кенеши [«жергиликтуу кенештер»] утверждают и контролируют их исполнение. Для осуществления этой деятельности со стороны государства созданы основные предпосылки, соответствующие правовая, финансовая и экономическая базы. Однако особенности конкретной финансово-экономической ситуации, природных условий, географического положения, а также множество других причин обусловили различия в социальном и экономическом развитии местных сообществ. Поэтому органы местного самоуправления для решения задач развития села вынуждены были по-новому подходить к проблеме и искать новые пути.

В связи с этим, для успешной работы была разработана и осуществлена стратегия развития местных сообществ. В нее вошли следующие обязательства [4.144, c.7]:

- учитывать задачи и возможности определения путей развития в будущем;

- определить место в районном, областном и государственном развитии;

- раскрыть приоритеты, выявить наиболее проблемные вопросы, изыскать ресурсы для их решения;

- для стабильной работы органов местного самоуправления создать долгосрочные основания.

Современный этап развития местного самоуправления Кыргызской Республики вобрал в себя все социально-экономические и политические задачи, отразил противоречия и ошибки множества процессов и решений.

Уровень социального развития населения напрямую связан, прежде всего, с производством, создающим материальные богатства, в целом, с экономическим положением. Как бы ни развивалось государство, проведение реальной социальной политики обусловлено экономическим ростом.

Правильно определенная социальная политика является предпосылкой для экономического развития.

ВЫВОДЫ:

В заключении диссертации отражены следующие выводы по исследованию становления и развития местного самоуправления Кыргызской Республики:

1. Процессы становления и развития местного самоуправления охватывают огромный исторический период. По мнению исследователей, местное управление населением, родом соответствовало определенной исторической ситуации, оно играло немаловажную роль в общем государственном управлении. Истоки демократического управления - это система местного самоуправления, ее поддержка государственной властью обусловит будущее стабильное развитие государства.

С момента возрождения института местного самоуправления в Кыргызской Республике за двадцатилетний исторический путь оно преодолело множество трудностей, но все же сегодня оно не работает в полную силу.

2. Процесс децентрализации системы власти породил множество препятствий и сложностей для руководителей и простого народа. Были мнения о ненадобности института самоуправления в переходный период. Объективные и субъективные причины создали ситуацию, где проводимые экономические, социальные реформы привели, в конечно счете, к разграблению страны, снижению ее социально-экономического уровня. В процессе развития местного самоуправления Кыргызстана осуществлялось немало реформ, но они были неэффективными, они не создали условия для стабильного развития местного самоуправления.

3. Необходимость повышения роли местной исполнительной власти и местных кенешов в системе организации местного самоуправления Нарынской области - это наиглавнейшая задача сегодняшнего дня. Осуществление соответствующими властями непродуманной и недальновидной кадровой политики породило недовольство населения области работой местных властей. Следующая проблема в системе местного самоуправления области - безрезультативность работы районного коллективного, общественного самоуправления и общественных организаций.

4. Низкая финансово-экономическая база местного самоуправления Нарынской области, особенно в сельской местности, является самым проблемным вопросом. Местное самоуправление Нарынской области имеет правовую самостоятельность, все же оно не в состоянии решить многие экономические, социальные задачи ввиду отсутствия финансовых возможностей. Данное обстоятельство является прямым препятствием на пути развития местного самоуправления. Проводимая местным самоуправлением экономическая политика остается лишь на бумаге. Например, в настоящее время, инициатива руководства всех местных самоуправлений области по строительству перерабатывающих предприятий не встретила поддержки со стороны государства.

5. Государство, принимая соответствующие нормативные акты, регулируя экономические отношения в социальной сфере, по мере возможности осуществляя социальную политику, все же не решило в полной мере вопросы финансирования, что привело к появлению еще больших социальных проблем. Безработица, бедность, миграция, рост преступности - все это стало трудноразрешимыми социальными явлениями в Нарынской области, до сих пор не выработаны точные механизмы выхода из сложившейся ситуации.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ:

В рамках поднятых вопросов, на основе сделанных выводов, в данном научном исследовании определены следующие практические рекомендации:

1. При осуществлении реформ по развитию местного самоуправления, необходимо учитывать особенности Нарынской области. Для этого необходимо комплексно решать задачи местного самоуправления, объединить усилия государственной власти и органов местного самоуправления в осуществлении реформ, тесно связать реформирование местного самоуправления Кыргызской Республики с общей административной реформой;

2. Успешность работы органов местного самоуаправления области напрямую связана с правильной кадровой политикой. Необходимо искоренить такие явления, как родственность, землячество, местничество, выбирать специалистов в соответствии с их уровнем профессионализма, знанием интересов и чаяний местного наслеления;

3. В системе местного самоуправления Нарынской области не решена задача поднятия роли местных кенешов, поэтому необходимо расширить их полномочия и ответственность перед народом, увеличить потенциальные их возможности, усилить контроль за выполнением социально-экономических программ, разработанных органами местного самоуправления;

4. В области сельского хозяйства необходимо решать задачи поднятия урожайности сельскохозяйственных культур, снижая производственные затраты, а в животноводстве - улучшить породистость скота. Продажа произведенной продукции в виде сырья не принесет высокой прибыли ни местному населению, ни бюджету государства. Необходимо строительство на местах перерабатывающих предприятий, в решении данного вопроса государство должно оказать поддержку сельским управам, правильно используя зарубежные инвестиции;

...