Політичні форми державної влади в регіонах України: історико-правовий аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичні форми державної влади в регіонах України: історико-правовий аналіз

Політичні процеси, що відбуваються в країні, вимагають перегляду форм здійснення самоуправління в регіонах України. Необхідний перегляд моделі політичного управління сучасною країною з урахуванням нових можливостей влади та самоврядних процесів, їх співвідношення в процесі здійснення політичного управління на практиці.

Одним із пріоритетних напрямів державної політики на сучасному етапі становлення України як демократичної, соціальної й правової держави є відхід від централізованої моделі управління, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та створення ефективної системи територіальної організації влади.

Об'єктом статті є органи місцевого самоврядування, а предметом - історичний екскурс розвитку політичних форм реалізації державної влади в регіонах України. Метою статті є визначення тенденцій розвитку органів місцевого самоврядування в поліетнічних регіонах України. Для цього необхідно вирішити такі завдання:

- охарактеризувати історичний розвиток політичних форм організації влади в регіонах України;

- проаналізувати правове забезпечення цього розвитку;

- визначити характерні риси такого процесу;

- представити напрями подальшого розвитку форм органів місцевого самоврядування в поліетнічних регіонах України.

Реформування та вдосконалення системи місцевого самоврядування в Україні вимагає дослідження історичного досвіду й регіональних особливостей сучасної України (політичних, економічних, соціокультурних, етнічних та інших). Одним із таких історико-географічних регіонів, який відзначається поліетнічністю, є південно-західна частина Одеської області, яка в різні історичні часи фігурує як південна Бессарабія, Буджак, Придунайський край України, Ізмаїльська область, Українське Подунав'я [3; 2; 5; 10] тощо.

У сучасному територіально-адміністративному вимірі це межиріччя пониззя Дністра й Дунаю, що включає південно-західні райони Одеської області: Білгород-Дністровський, Саратський, Татарбунар - ський, Тарутинський, Арцизький, Кілійський, Ізмаїльський, Белградський, Ренійський.

Перебуваючи на перетині цивілізацій, народів і культур, регіон у різні періоди входив до складу багатьох держав, виступаючи найчастіше східною, західною чи південною прикордонною периферією.

У результаті геополітичних змін XX ст. окреслений історико-географічний регіон декілька разів змінював державну приналежність: до 1918 р. - складова частина Російської імперії, упродовж 1918-1940 рр. - у складі Румунії. Упродовж 1940-1941 рр. південно-західні райони Одеської області перебували в складі УРСР (складова частина СРСР). У результаті адміністративно - територіальних змін територію півдня Бессарабії розділено на 13 районів, з яких 7 серпня 1940 р. утворено Аккерманську (а з 7 грудня - Ізмаїльську) область [15, с. 90-95]. У 1941-1944 рр. територія Буджака офіційно входила до складу Королівства Румунія - Губернаторство Бессарабія, а із серпня 1944 р., у результаті військових подій Другої світової війни, її знову включено до УРСР.

У лютому 1947 р. між СРСР та Румунією підписано мирний договір, відповідно до якого було закріплено включення до СРСР (УРСР) Північної Буковини, Хотинщини та Буджаку [18].

15 лютого 1954 р. Ізмаїльську область скасовано, а її південно-західні райони включено до складу сучасної Одеської області. З 1991 р. південно-західні райони Одеської області є складовою частиною незалежної України.

Результатом специфічного історико-політичного розвитку південно-західної частини Одещини є той факт, що регіон сформувався як унікальний мультикультурний простір, у якому проживають представники більше 80 етнічних культур, а отже, вимагає особливої уваги під час реалізації реформи з територіальної організації влади.

Згідно з даними перепису 2001 р. кількісний склад населення південно-західних районів Одеської області складає 617 200 осіб, серед яких українців 248 000. Цей показник є важливим і, на наше переконання, має враховуватись під час проведення децентралізації та створення територіальних громад.

Досліджуючи історію місцевого самоврядування на території Буджака, маємо констатувати, що його традиції мають свої регіональні особливості. Так, з огляду на специфіку краю під час розроблення системи ефективного управління Бессарабією на її території вже на початку 30-х рр. XIX ст. введено систему селянського самоврядування. Регламентація діяльності «царанських» громад здійснювалась відповідно до «Положення про царан або вільних землевласників Бессарабської області» (1834 р.) [7, с. 111]. В основу змін покладено принцип самоврядування та ідеї провідної ролі держави у реформуванні соціально-політичних відносин у країні, «м'якого» поступового шляху впровадження соціальних новацій, спрямованого на модернізацію соціальної сфери на основі місцевих традицій суспільного життя [7, с. 112].

Відповідно до земської реформи 1864 р. на окресленій території наприкінці 80-х рр. XIX ст. впроваджено земське самоврядування. Його функції здійснювали Бессарабське губернське (із центром у Кишиневі) та Аккерманське повітове земства [7, с. 112].

Земські установи, представництвами яких були збори, вирішували першочергові завдання - питання господарського розвитку краю, надавали соціальну допомогу та піклувались про культурний розвиток населення.

На початку 1870-х рр. у регіоні розпочато формування системи міського самоврядування. Згідно з реформою станові міські установи змінено на всестанові. До структури міського самоврядування входили думи й управи. У результаті реформи 1870-1878 рр. на території південної Бессарабії установи міського самоврядування діяли в Аккермані, Болграді, Ізмаїлі, Кілії, Рені та посадах краю (Вилково, Папушої, Тузлах, Турлаках, Шабо). Система міського самоврядування того часу виявилась ефективною, що сприяло економічному й культурному розвитку регіону.

Особливістю функціонування системи самоврядування був той факт, що після повернення в 1878 р. південної частини Бессарабії до складу Російської імперії на означених територіях продовжувала функціонувати румунська система комунального самоврядування [16, с. 89]. Відповідно до румунських законів 1864 р. та 1874 р. населення об'єднувалось у громади-комуни: кожний мешканець мав бути приписаний до певної комуни та сплачувати комунальні податки. Утворення такої системи комунального самоврядування було викликане саме фактом поліетнічності Ізмаїльського повіту. Історичні реалії склались таким чином, що населення в різних частинах на різних засадах користувалось або володіло землею, а також мало різні права в господарському й соціальному житті [7, с. 111].

Результатом революційних подій у Російській імперії та Першої світової війни став той факт, що Сфатул церій 27 березня (9 квітня) 1918 р. проголосив Акт приєднання Бессарабії до Румунії [8, с. 221].

За часів адміністративної автономії Бессарабії (листопад 1917 р. - листопад 1918 р.) у складі Румунії її адміністративно-територіальний устрій залишався незмінним (9 повітів, південна Бессарабія - Аккерманський та Ізмаїльський повіти). Продовжували функціонувати адміністративні установи часів Російської імперії, а також земська система самоврядування - повітові й волосні земства.

До складу волості входило 5-6 сіл, а повіт складали 10-12 волостей. Керівництво волостю здійснювалось волосними зборами (на кшталт мініпарламенту) шляхом загального голосування, до складу яких обирались 15-22 особи, з яких обиралась управа (3-4 особи). Саме волосна управа виконувала керівні функції [12, с. 96].

За аналогічною схемою відбувалось керівництво повітом: обиралась повітова земська управа, яка складалась із 40-55 членів. Представники уряду не мали права втручатись у рішення земств, а лише слідкувати за їх законною діяльністю. У свою чергу в містах обиралась міська дума (3050 осіб), членами якої обирався примар.

Із часом земська система самоврядування не влаштовувала національні інтереси румунського уряду, оскільки до складу земств (вибори відбулись у 1917 р. за часів Російської імперії) входили здебільшого представники російської національності [12, с. 97].

Особливий протест виявили земські управи під час проведення націоналізації установ у Бессарабії з метою їх уніфікації за румунським зразком. Саме земства стали центром, де концентрувались незадоволені політикою румунського уряду. Такі установи стали заважати румунському уряду, оскільки вони вимагали субсидій, а фонди земства іноді використовували не за призначення. У результаті декретом від 4 жовтня 1918 р. губернські земства було ліквідовано, а їхні функції стали виконувати Директорати [12, с. 97].

З приєднанням території Бессарабії до СРСР (28 червня - 3 липня 1940 р.) та включенням її південної частини до складу УРСР відбулась уніфікація політичної й адміністративної системи згідно з діючою в СРСР.

2 серпня 1940 р. Верховною Радою СРСР прийнято «Закон про включення північної частини Буковини та Хотинського, Аккерманського і Ізмаїльського повітів Бессарабії до складу Української Радянської Соціалістичної Республіки». З двох вищеназваних повітів - Аккерманського та Ізмаїльського - наказом Президії Верховної Ради СРСР від 7 серпня 1940 р. в складі УРСР створено Аккерманську область, а 7 грудня обласний центр перенесено до Ізмаїла [15, с. 95].

Правовою основою впровадження радянської політичної моделі була Конституція СРСР 1936 р. та Конституція УРСР 1937 р. Відповідно до положень конституцій політична система формувалась на принципах демократичного централізму, а отже, радянською владою не визнавалась система місцевого самоврядування, оскільки остання має базуватись на децентралізації влади, організаційній і фінансовій автономії, а це не вписувалось у сталінську модель соціалізму.

Політичною формою державної влади в краях, областях, округах, районах, містах, повітах і волостях були ради депутатів трудящих. Ради обласного масштабу мали обиратись шляхом не прямих, а багатоступеневих виборів відкритим голосуванням на основі не досить рівних виборів: відповідно до положень конституції перевага надавалась робітничому класу [22, с. 98].

Важлива роль у системі місцевих органів державної влади належала крайовим та обласним радам депутатів трудящих. Вони виконували роль плануючого й регулюючого державного органу влади на місцях. Завдання місцевих рад визначалось ст. 97 Конституції УРСР 1937 р.: «Ради депутатів трудящих керують діяльністю підпорядкованих їм органів управління, забезпечують охорону прав громадян, керують місцевим господарством і культурним будівництвом, встановлюють місцевий бюджет» [22, с. 99].

Отже, за часів функціонування радянської влади в Україні можливість функціонування органів місцевого самоврядування була відсутня.

Відповідно до положень Конституції УРСР 1978 р. (ст. 78) закріплено принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади [31]. У ст. 82 визначалось: «Ради народних депутатів безпосередньо та через створювані ними органи керують усіма галузями державного, господарського, соціального й культурного будівництва, приймають рішення, забезпечують їх виконання, здійснюють контроль за проведенням рішень у життя» [31].

Після проголошення незалежності України в 1991 р. вітчизняна модель місцевого самоврядування зазнала певної еволюції. Формування законодавства про місцеве самоврядування відбулось на засадах Конституції України 1996 р. Згідно зі ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України [13].

Активізація процесу щодо реалізації положень Конституції України про місцеве самоврядування відбулась на початку 2000-х рр. Так, питання про законодавчі аспекти регіональної політики й місцевого самоврядування розглядалось на парламентських слуханнях 16 квітня 2003 р. [26], а питання про децентралізацію влади в Україні та розширення прав місцевого самоврядування - на слуханнях від 12 жовтня 2005 р. [24]. «Реформування законодавства України про місцеві вибори в інтересах територіальних громад» розглянуто 17 березня 2010 р. [25]. Результатом обговорення цих питань стало ухвалення відповідних рекомендацій щодо їх ефективної реалізації.

8 квітня 2015 р. Кабінетом Міністрів України затверджено Постанову «Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад» №214 [23].

Відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та затвердженої методики обласними державними адміністраціями розроблено, а обласними радами затверджено перспективні плани формування спроможних громад у 22 областях. З політичних мотивів до листопада 2015 р. не було затверджено перспективні плани формування громад у Тернопільській і Закарпатській областях.

Згідно із законодавством громади повинні пройти процес добровільного об'єднання відповідно до розроблених і затверджених перспективних планів. У результаті станом на 15 серпня 2015 р. процедуру добровільного об'єднання пройшли 54 територіальні громади, у яких обласні ради призначили перші місцеві вибори.

Проте після цього обласні ради заблокували процес призначення виборів, у зв'язку із чим Верховна Рада України 4 вересня 2015 р. прийняла законопроект №3008 [28], відповідно до якого обласні ради позбавили функції призначати перші вибори та передали таку функцію до Центральної виборчої комісії. У результаті перші вибори було призначено додатково в 105 об'єднаних територіальних громадах, що загалом складає 159 об'єднаних територіальних громад (які в цілому об'єднали понад 7% усіх територіальних громад України).

Додатково в 31 громаді, які пройшли процедуру об'єднання, Центральна виборча комісія не призначила вибори з такою аргументацією: створення об'єднаних громад потребує зміни меж районів [28].

З метою реалізації вищеназваних законопроектів в Одеській області відкрито Офіс реформ з питань децентралізації, що функціонує на основі Меморандуму про узгодження мети діяльності у впровадженні реформи місцевого самоврядування між Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України [17]. Офіс надає організаційну, консультативну, інформаційну допомогу з впровадження реформ у сфері місцевого самоврядування, децентралізації повноважень органів виконавчої влади з метою посилення інституційного, адміністративного й експертного забезпечення реформи на місцевому та регіональному рівнях [19]. Робота офісу спрямована на здійснення моніторингу впровадження реформ на регіональному рівні, узагальнення інформації щодо проблемних питань і внесення пропозицій уряду щодо шляхів їх вирішення [ЗО].

На сесії Одеської обласної ради 24 червня 2015 р. розроблено перспективний план формування територій громад в Одеській області. Згідно з даними обласного управління економіки реформа мала охопити близько 220 тисяч жителів області [21].

Відповідно до плану в Одеській області після закінчення реформи органів місцевого самоврядування мають сформуватись 24 об'єднані громади [11]. Однаку вересні 2016 р. в засобах масової інформації з'явилась інформація про суттєве збільшення громад - до 83 [20]. У протоколі зафіксовано моделі громад, запропонованих Одеською державною адміністрацією на підставі розрахунків їх спроможності та вимог Методики формування заможних громад. Однак це не остаточний варіант, своє рішення має запропонувати депутатський корпус Одеської обласної ради, а пізніше - Кабінет Міністрів України. Станом на квітень 2017 р. в Одеській області функціонують 11 громад.

На початку 2017 р. урядом Австрії профінансо - вано нову ініціативу - Програми розвитку Організації Об'єднаних Націй для активізації місцевого розвитку в Чернівецькій та Одеській областях. Проект працюватиме за двома напрямами: 1) зміцнення потенціалу місцевих громад, місцевих органів влади та вищих навчальних закладів щодо застосування принципів розвитку, орієнтованого на громаду, спільного врядування й надання послуг; 2) сприяння розвитку малих ферм і несільськогосподарських підприємств у сільських та приміських районах. Загальний бюджет проекту, профінансований Агентством розвитку Австрії, складає 500 000 евро та має впроваджуватись упродовж 18 місяців [1]. Серед південно-західних районів Одеської області до основної квоти включено Белградський район, а саме Кубейську сільську раду, а до резервної - Татарбунарський район і такі об'єднання, як Дмитрівська сільська рада й Тузлівська об'єднана територіальна громада [9].

У березні 2017 р. в межах проекту «Об'єднання територіальних громад в умовах поліетнічності на території Півдня Одеської області» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» проектна група громадської організації «Асоціація дослідників державного управління» провела науково - практичну конференцію «Добровільне об'єднання територіальних громад в умовах поліетнічності та багатомовності» [6]. Учасники обговорили актуальні питання та надали рекомендації щодо врахування етнічного чинника в умовах добровільного об'єднання територіальних громад.

Таким чином, можна говорити про наявні відповідні зрушення у вдосконаленні теорії й практики сучасного самоврядування, зумовленого трансформаціями в політичній системі суспільства, проведенням адміністративно-територіальних і регіональних реформ, упровадженням дедалі прогресивнішого конструктивного соціального партнерства між центром та регіонами.

Література

місцевий самоврядування полікультурний глобалізація

1. Австрія фінансує нову ініціативу ПРООН для активізації місцевого розвитку у Чернівецькій та Одеській областях // Децентралізація влади. -2017. - 17 січня. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/item/id/4016.

2. Бачинский А.Д. В семье советской: социалистическое строительство в Придунайских землях УССР / А.Д. Бачинский. - К.; О.: Вища школа, 1984. - 171 с.

Бачинский А.Д. Изменения административно-территориального деления Одесщины (конец XVIII в. - 1975 г.) / А.Д. Бачинский, В.П. Ващенко, НАУКОВИМ ЖУРНАЛ «ПОЛІТИКУС»

С.В. Кульчицкий // Археологические и археографические исследования на территории Южной Украины. - К.; О., 1976. - С. 68-91.

3. Бачинська О.А. Українське населення приду - найських земель XVIII - початок XX ст. (заселення й економічне освоєння) / О.А. Бачинська. - О.: Астропринт, 2002. - 328 с.

4. Буджак: историко-этнографические очерки народов юго-западных районов Одесщины / Одесский национальный университет им. И.И. Мечникова; Управление культуры и туризма, национальностей и религий Одесской областной государственной администрации. - О.: СМИЛ, 2014. - 640 с.

5. В Одесі відбулась науково-практична конференція щодо об'єднання територіальних громад в умовах поліетнічності та багатомовності // Громадський простір. - 2017. - 28 березня. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. prostir.ua/? news=v-odesi-vidbulas-naukovo - praktychna-konferentsiya-schodo-objednannya - terytorialnyh-hromad-v-umovah-polietnichnosti-ta - bahatomovnosti.

6. Верховцева І.Г. Українське Придунав'я у світлі гуманітарних досліджень: до 75-річчя Ізмаїльського державного гуманітарного університету / І.Г. Верховцева, О.В. Запорожченко, Я.В. Кічук. - Ізмаїл: СМИЛ, 2015. - 230 с.

7. Виноградов В.Н. Бессарабия на перекрестке европейской дипломатии: документы и материалы /

B. Н. Виноградов, М.Д. Ерещенко, Л.Е. Семеноваидр, - М.: Индрик, 1996. - 320 с.

8. Відібрано 22 громади, які отримають підтримку від проекту ПРООН // Децентралізація влади. - 2017. - 22 березня. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/news/item/ id/4848.

9. Грек И.Ф. Буджак: история земли и населения (VII в. до н.э. - XXI в.) / И.Ф. Грек. - Кишинев: Stratum Plus, 2016. - 279 с.

10. Децентралізація влади. Одеська область [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://decentralization.gov. Ua/region/item/id/15#tabl.

11. СкуртуИ. История Бессарабии (от истоков до 1998 года) / И. Скурту, Д. Алмаш, А. Гошу и др.; пер. с рум. Н. Енчу. - 2-е изд. - Кишинэу, 2001. - 431 с.

12. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://rada.gov.ua/uploads/documents/27396. pdf.

13. Лебеденко О.М. Українське Подунав'я: минуле та сучасне: [навч. посібник для студ. вищ. навч. закл.] / О.М. Лебеденко, А.К. Тичина. - О.: Астропринт, 2002. - 208 с.

14. Луньова О.К. Ізмаїльська область: до історії утворення / О.К. Луньова II Науковий вісник Ізмаїльського державного гуманітарного університету. Серія «Історичні науки». - Вип. 34. - Ізмаїл, 2016. -

C. 90-95.

15. Луньова О.К. Історія формування місцевих податків в Україні / О.К. Луньова II Актуальні проблеми розвитку економічної теорії в умовах глобалізації: матер. XII Всеукр. наук.-практ. конф. «Покрита - новські читання». - О.: ОНЕУ, 2016. - С. 82-90.

16. Меморандум про узгодження мети діяльності у впровадженні реформи місцевого самоврядування між Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» і Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://auc.org.ua/sites/default/files/memorandum_ amu-minregion_reforma.pdf.

17. Мирный договор с Румынией (Париж, 10 февраля 1947 г.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/998_571.

18. Мінрегіон заручився підтримкою Асоціації міст України у створенні Офісів реформ в областях II Децентралізація влади. - 2015. - 16 квітня. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://decentralization.gov. ua/news/item? id=254.

19. Облгосадминистрация предлагает создать в Одесской области 82 громадыII ИзбирКом. -2016. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www. izbirkom.org.ua/news/Detsentralizatsiya-25/2016/ Oblgosadministratsiya-predlagaet-sozdat-v-Odesskoy - oblasti-82-gromadyi-7638.

20. Рішення Одеської обласної ради від 24 червня 2015 р. №1392-VI II Одеські вісті. - 2015. - 27 червня. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://izvestiya.odessa.ua/uk/2015/06/27/ odeska-oblasna-rada-rishennya-vid-24-chervnya - 2015-roku-no-1392-vi.

21. Луньова О.К. Політичні та соціально-економічні зміни в Придунайському краї України: 19401941 рр.: дис…. канд. іст. наук / О.К. Луньова. - О., 2012. - 198 с.

22. Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. №214 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. kmu.gov. ua/control/ru/cardnpd? docid=248113527.

23. Про рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради України від 15 грудня 2005 р. №3227 - IV II Відомості Верховної Ради України. - 2006. - №16. - Ст. 144.

24. Про рекомендації парламентських слухань «Реформування законодавства України про місцеві вибори в інтересах територіальних громад»: Постанова Верховної Ради України від 1 квітня 2010 р. №2003-VI II Відомості Верховної Ради України. - 2010. - №20. - Ст. 206.

25. Про рекомендації парламентських слухань «Про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради України від 16 квітня 2003 р. №939-IVII Відомості Верховної Ради України. - 2003. - №46. - Ст. 369.

26. Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб від 15 вересня 2015 р. №3106 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://wl.cl. rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_l? pf3511=56482.

27. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо організації проведення перших виборів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів від 2 вересня 2015 р. №3008 [Електронний ресурс].-Режим доступу: http://wl.cl. rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_l? pf3511=56344.

28. Українське Подунав'я: історія, етнокультурний розвиток. - Ізмаїл: Друкарня, 1995. - 56 с.

29. Центр розвитку місцевого самоврядування. Одеський відокремлений підрозділ (Офіс реформ з питань децентралізації в Одеській області) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ofis.odessa.gov.ua/.

30. Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://gska2.rada. gov. ua/site/const/istoriya/1978.html.

Размещено на Allbest.ru