Демократизація інститутів конституційного права після "оксамитової революції" у Чехословаччині (1991–1920 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Демократизація інститутів конституційного права після «оксамитової революції» у Чехословаччині (1991-19920 рр.)

Б.Б. Мельниченко

Постановка проблеми. Актуальність порушеної тематики зумовлена як науково-пізнавальними, так і практичними чинниками, особливо в нинішній час, коли в Україні відбувається процес політичної структуризації влади. Для реформування і подальшого розвитку правової системи нашої країни на засадах демократії і правової держави нагальною виступає потреба теоретичного осмислення та врахування закономірностей зарубіжного досвіду проведення правової реформи, демократизації інститутів права, що відбуваються на посткомуністичному просторі.

Стан дослідження. Державний лад ЧСФР як політико-правову систему вивчили передусім чеські і словацькі науковці, зокрема С. Матоушек (Національний фронт у політичній системі ЧССР), Й. Жаткуляк (виникнення чехословацької федерації), В. Пєхота (питання конституційної історії), П. Прокл (криза і падіння тоталітарного режиму в Чехословаччині), Ф. Гал (питання постсоціалістичного політичного розвитку), Й. Румл (злочини комуністичного режиму), Й. Прохазка (питання повоєнного розвитку Чехословаччини), З. Млинарж (криза соціалістичної політико-правової системи), К. Каплан (комуністичний режим і початок його кризи).

Окремі аспекти реформи публічного управління висвітлено у публікаціях Л. Маликової, К. Старонової, В. Ніжнянського, Й. Клінга, М Петраша, а судово-правової реформи - М. Галанди, Л. Брадача, Я. Балди, М. Івантишина, Л. Орвінського, С. Шурека.

Виклад основних положень. Сутність правової реформи в Чехословаччині полягала у здійсненні перетворень інституційних і нормативних компонентів правової системи, у формуванні нового якісного стану об'єднаної чехословацької держави та підготовці передумов «цивілізованого розлучення». Свого часу В. Гавел констатував, що «політика не є мистецтвом можливого, політика - мистецтво неможливого» [1, с 13].

В основі державно-правової реформи від початку 1990 р. стояло завдання належної, законодавчої і політичної підготовки та проведення перших за півстоліття вільних парламентських виборів, а вже новообраний парламент повинен був створити правові основи для створення чи реорганізації інших державних органів. Особливе місце Федеральних зборів як єдиного законодавчого органу Чехословаччини у політичній системі пояснювалося й тим, що відповідно до чинного Конституційного закону про Чехословацьку федерацію 1968 р., вони й надалі залишалися вищим органом державної влади.

Федеральна законодавча влада розпочала свою реорганізацію з прийняття 27 лютого 1990 р. Конституційного закону № 45 «Про скорочення виборчих строків законодавчих органів» [2, с 222]. Відповідно до цього закону, термін повноважень Народної палати і Палати націй мав завершитися в 1990 р. з обранням нового складу федерального парламенту (строк повноважень Федеральних зборів, обраних у 1986 р., формально завершувався лише в 1991 р.). Ним же було визначено, що термін повноважень обох палат федерального парламенту, які будуть обрані у 1990 р., також будуть становити не 5 років, а лише 24 місяці. Такий підхід пояснювався тим, що провідні політичні сили країни дійшли спільного висновку про те, що перші демократичні вибори у період перетворень і становлення багатопартійної системи стануть своєрідним плебісцитом щодо довіри новому політичному режиму. Лише через два роки, коли в країні настане відносна стабільність, а політичні партії і блоки будуть чітко організаційно оформлені, виборці реально отримають змогу зробити свій вибір між різними політичними силами й на основі цього сформувати дієвий законодавчий орган.

27 лютого 1990 р. було схвалено Закон «Про вибори Федеральних зборів» [3], який кардинально змінив виборчу систему в країні. Замість одномандатних виборчих округів вводилася виборча система пропорційного представництва, котра не лише зміцнювала партійну систему, а й дистанціювала депутата від інтересів конкретної місцевості, дозволяючи йому зосередитися передусім на законотворчій діяльності.

Того ж дня, 27 лютого 1990 р., Федеральні збори ЧСФР схвалили ще один Конституційний закон, який, вносячи зміни й доповнення до Конституційного закону про Чехословацьку федерацію 1968 р., по-новому визначив статус депутатів законодавчих органів. Конституційно заборонявся імперативний характер депутатського мандату. Також цей закон зменшив кількість депутатів, які мали бути обрані до Народної палати в ході наступних виборів, з 200 до 150 чоловік, зокрема, цим законом визначалося, що виконання депутатського мандату є несумісним з виконанням депутатського мандату в національних радах, а також з перебуванням на посаді судді, прокурора, державного арбітра, військовослужбовця за призовом, співробітника Державної служби безпеки і Комітету виправного виховання. Така правова новела стала кроком у напрямі професіоналізації депутатського корпусу, хоча з огляду на склад федерального парламенту, до якого протягом попереднього періоду шляхом «кооптації» прийшло чимало осіб, які поєднували депутатську діяльність з колишнім місцем роботи, цей крок був половинчатим [4].

Відзначимо, що одночасно оновлювалося й виборче законодавство у республіках (частинах Федерації). Так, 6 березня 1990 р. Чеська національна рада схвалила закон про вибори до республіканського законодавчого органу. Необхідно зауважити, що він, услід за федеральним законом, вводив у Чеській Республіці пропорційну виборчу систему, проте механізм її застосування мав певну специфіку. Якщо, наприклад, у цій частині федерації дві політичні партії, об'єднавшись у коаліцію, висували один список кандидатів, то умовою їх участі у розподілі депутатських мандатів стало здобуття не 5, а 7 відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні; якщо ж до коаліції вступили три партії - 9 відсотків; якщо виборча коаліція складалася з 4 і більше партій - 11 відсотків [5].

Словацька національна рада також схвалила у березні 1990 р. закон про вибори до законодавчого органу в цій республіці [6]. До парламенту суб'єкта федерації, відповідно до цього нормативного акту, мало бути обрано 150 депутатів за виборчою системою пропорційного представництва.

На відміну від виборів до Федеральних зборів і до Чеської національної ради, право брати участь у розподілі депутатських мандатів у Словаччині мали ті політичні партії, котрі здобули принаймні 3 відсотки голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Якщо до коаліції партій і рухів із спільним кандидатським списком входило два або три суб'єкти, ця вимога підвищувалася до 7 відсотків, якщо чотири і більше - до 10 відсотків [7, с 208-209].

9 травня 1990 р. Федеральні збори ЧСФР завершили свою роботу. Незважаючи на той факт, що більшість депутатів Федеральних зборів була обрана в період попереднього режиму, цей склад вніс вагомий внесок у законодавче забезпечення державно-правової реформи та інших перетворень, схваливши протягом чотирьох місяців того року 63 нові закони, що заклали основи нового державного режиму [8, с 169].

Перші вільні вибори до Федеральних зборів ЧСФР і до законодавчих органів обох федеративних республік були проведені 8-9 червня 1990 р. Слід відзначити, що жодна з провідних політичних сил, які сформували законодавчі органи федерації та її суб'єктів, не мала федерального, загальнодержавного статусу. Тобто, всі провідні політичні сили мали формально республіканський, а по суті - національний характер. Саме в цьому полягала головна причина того, що в майбутньому федерація розпалася.

На своє перше установче засідання новообрані Федеральні збори ЧСФР зібралися 27 червня 1990 р. На ньому, окрім інших організаційних питань, федеральний парламент вдруге обрав своїм головою А. Дубчека [9, с. 55].

Державно-правова реформа після конституювання новообраного федерального парламенту отримала новий імпульс і проводилася в кількох основних напрямах, зокрема таких як перебудова системи публічної влади та судово-правова реформа. Процес зміни конституційного статусу Президента розпочався одразу після листопадових подій 1989 р. Після того, як В. Гавел 29 грудня 1989 р. був обраний Президентом об'єднаної держави, зміни до статусу глави держави були внесені лише перед парламентськими виборами. Федеральні збори схвалили відповідний Конституційний закон, за яким строк повноважень Президента ЧСФР, котрий мав бути обраний після парламентських виборів, скорочувався до 24 місяців [9, с. 55].

5 липня 1990 р. на спільному засіданні обох палат Федеральних зборів Президентом ЧСФР знову було обрано В. Гавела. З цього часу і до 1992 р. не приймалися закони, котрі б вносили зміни до конституційного статусу глави держави.

Характеризуючи статус Президента ЧСФР у 1990-1991 рр. загалом, відзначимо, що більшість його повноважень мали передусім представницький характер. їх обмежений характер у 1992 р. не дозволив главі держави за допомогою конституційних засобів перешкодити дезінтеграційним процесам, припиненню існування федерації. З іншого боку, суспільні настрої, безумовно, ідею мультинаціональної держави не сприймали.

Після перших парламентських виборів було проведено реформу федерального уряду й інших центральних органів державного управління ЧСФР. З цією метою 19 липня 1990 р. Федеральні збори ЧСФР схвалили Конституційний закон «Про зміни в системі федеральних центральних органів державного управління, які очолюються членом Уряду Чеської і Словацької Федеративної Республіки» [10]. Цим законодавчим актом встановлювалося, що в ЧСФР діють такі, очолювані членами уряду, федеральні міністерства: 1) закордонних справ; 2) оборони; 3) фінансів; 4) закордонної торгівлі; 5) праці й соціальної опіки; 6) транспорту; 7) зв'язку. Крім того, законом утворювалися ще кілька федеральних міністерств і відомств: міністерство стратегічного планування, міністерство економіки, міністерство контролю, Управління з питань економічної конкуренції, Комітет з питань природного середовища (голова Комітету був членом уряду ЧСФР). Надалі в напрямі реформи центрального публічного управління в умовах ЧСФР (до 1 січня 1993 р.) зміни не були істотними.

27 лютого 1991 р. було розпочато процес створення законодавчих основ федерального органу конституційної юрисдикції - Конституційного суду, котрий був передбачений ще Конституційним законом про Чехословацьку федерацію 1968 р. Цього дня Федеральні збори схвалили Конституційний закон «Про Конституційний суд ЧСФР» [11].

Відзначимо, що Чехословаччина належала до тих небагатьох центрально-європейських країн, в яких конституційне правосуддя функціонувало ще в період між двома світовими війнами. Уже Конституція 1920 р. передбачала створення конституційного суду, який реально почав діяльність у 1921 р. Він складався із 7 суддів, що призначалися строком на 10 років: трьох призначав Президент Республіки, а по двох - Верховний Суд і Вищий адміністративний суд. Традиції конституційної юрисдикції інституційно були відновлені лише в 1991 р. [12, с 50].

Закон від 27 лютого 1991 р. визначив Конституційний суд ЧСФР як «судовий орган охорони конституційного ладу» (ст. 1). Місто Брно, згідно з традиціями першої Чехословацької республіки, оголошувалося місцем розташування цього органу.

Положення ст. 2 вказаного Закону визначали перелік питань, з яких Конституційний суд ЧСФР був вправі приймати рішення: а) про відповідність законів Федеральних зборів і законних розпоряджень президії Федеральних зборів конституційним законам; б) про відповідність законів Федеральних зборів, конституційних й інших законів ЧНР і СНР міжнародним договорам про основні права і свободи людини, котрі в ЧСФР були ратифіковані й оприлюднені; в) про відповідність конституційних законів й інших законів ЧНР і СНР, законних розпоряджень президії ЧНР конституційним законам Федеральних зборів; г) про відповідність розпоряджень уряду ЧСФР і правових документів федеральних міністерств й інших федеральних органів державного управління конституційним та іншим законам; д) про відповідність розпоряджень урядів Чеської Республіки і Словацької Республіки та правових приписів міністерств й інших органів державного управління Чеської Республіки і Словацької Республіки конституційним й іншим законам Федеральних зборів.

Крім того, до юрисдикції Конституційного суду ввійшло вирішення спорів про розподіл компетенції: 1) між органами ЧСФР; 2) між органами ЧСФР і органами однієї або обох республік; 3) між органами Чеської Республіки і органами Словацької Республіки. Аналіз наведеного обсягу юрисдикції Конституційного суду ЧСФР цього часу засвідчує, що він виступав не лише органом охорони федеральної конституції, а й знаряддям охорони верховенства федеральної правової системи загалом.

У липні 1991 р. була проведена кардинальна інституційна реформа судової системи країни. Спочатку 16 липня Конституційним законом Федеральні збори ЧСФР внесли зміни до ст.ст. 97-100 Конституції 1960 р., в яких викладалися положення щодо правосуддя. Зокрема, в новій редакції було сформульовано завдання судів: «Суди і прокуратура охороняють державу, її конституційний лад та права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб» (ст. 97) [13, с. 1426].

Відповідно до нової редакції ст. 98 Конституції ЧСФР правосуддя мали здійснювати незалежні суди ЧСФР, Чеської Республіки і Словацької Республіки. Система федеральних судів складалася з Верховного суду ЧСФР, вищого військового суду і військових окружних судів, а в період так званої оборонної готовності держави - також вищих і нижчих польових судів. Судові системи в суб'єктах федерації повинні були складатися з Верховного суду Чеської Республіки, Верховного суду Словацької Республіки, крайових і окружних судів.

Вищим судовим органом федерації оголошувався Верховний суд ЧСФР, який «слідкує за правомочністю рішень верховних судів республік і військових судів та забезпечує законність і погодженість рішень між республіками й військовими судами» (ст. 99 Конституції).

Реформа судової системи була продовжена 19 липня 1991 р. прийняттям Федеральними зборами закону № 335 «Про суди і суддів» [14]. Згідно з його ст. 4, судовий розгляд справи здійснювався колегією суддів або суддею одноособово. Судом першої інстанції (якщо закон не встановлював іншого) виступав окружний суд, який складався з голови суду, заступника чи заступників голови суду, інших суддів і виборних засідателів. Провадження в такому суді здійснювалося колегією (суддя і два засідателі) або суддею одноособово. Крайовий суд виступав судом другої інстанції в справах, які розглядалися в першій інстанції окружним судом, і лише в окремих, визначених законом випадках, виступав як суд першої інстанції. Цей суд розглядав справи колегіально, колегія при цьому могла складатися з двох судців і трьох засідателів або ж - з голови суду і двох суддів. Верховні суди республік виступали вищими судовими органами в суб'єктах федерації. Згідно зі ст. 16 Закону вони були «покликані дбати про однакове тлумачення і однакове застосування законів та інших загальнообов'язкових правових приписів».

Судді Верховних судів республік працювали лише в складі колегій, до яких згідно зі встановленими нормами входили голови колегій і два судді. Відповідно до предметної діяльності судді утворювали в кожному республіканському Верховному суді чотири колегії: з кримінальних справ, з цивільних справ, з господарських справ та з адміністративних справ.

Голова Верховного суду республіки, його заступники та інші судді разом складали Пленум такого суду. Його засідання були закритими, проте правом бути присутніми на них наділялися міністр юстиції і генеральний прокурор відповідної республіки, а також голова Верховного суду ЧСФР.

До юрисдикції військових судів належав розгляд усіх кримінальних справ проти співробітників збройних сил і збройних формувань, військовополонених та інших, визначених законом, осіб.

Система військових судів складалася з двох ланок - військових окружних судів і Вищого військового суду. Відповідно до ст. 25 Закону управління військовим правосуддям, при забезпеченні незалежності суддів, здійснював міністр оборони ЧСФР самостійно або через начальника Управління військових судів федерального міністерства оборони.

Верховний суд ЧСФР працював у складі п'яти колегій: військової, з кримінальних справ, з цивільних справ, з господарських справ та з адміністративних справ. Голова Верховного суду, його заступники, інші судді спільно складали Пленум Верховного суду ЧСФР, котрий (за умови присутності двох третин усіх суддів) схвалював регламент Верховного суду ЧСФР, формулював позицію щодо спільних підходів у роз'ясненні законів й інших загальнообов'язкових правових приписів з федеральної юрисдикції в питаннях, що стосувалися справи в колегії, або в спірних питаннях між колегіями, розглядав справи про дію законів й інших нормативних актів з федеральної юрисдикції, й на їх основі подавав пропозиції щодо нового правового регулювання.

Під час судово-правової реформи перетворень зазнали й органи, які сприяють правосуддю, зокрема прокуратура і поліція. Федеральний закон про внесення змін і доповнень до чинного на той час закону про прокуратуру 1965 р. було схвалено 7 квітня 1990 р. [15]. Головний вектор змін, запропонований вказаним Законом, - деідеологізація та деполітизація системи органів прокуратури. Працівникам прокуратури, котрі залишалися членами політичних партій, відповідно до перехідних положень Закону, було запропоновано вийти з їх складу протягом двох місяців. Хоча Закон істотно не змінив організаційної структури прокуратури, порядку призначення її посадових осіб, були новелізовані положення, якими визначалися функції цього правоохоронного органу. Відповідно до нової редакції ч. 1 ст. 1 Закону, «нагляд за належним виконанням і дотриманням законів й інших правових актів міністерствами та іншими органами державного управління, національними комітетами, організаціями й громадянами здійснюється прокуратурою на чолі з Генеральним прокурором Чеської і Словацької Федеративної Республіки». Функціональне призначення прокуратури та зміст її наглядової діяльності визначався зміненою ст. 2 Закону. Відповідно до її положень встановлювалося, що «прокуратура охороняє, підтримує та зміцнює законність без огляду на місцеві впливи, забезпечує єдність законності на всій території республіки». Здійсненням такого нагляду прокуратура охороняє: «а) державу та її конституційний лад; б) політичні, особисті, сімейні, трудові, соціальні, житлові, майнові та інші права та охоронювані законом інтереси громадян; в) права і охоронювані законом інтереси організацій; г) боєздатність збройних сил та збройних формувань і встановлений у них порядок».

Змінювалися також вимоги до посадових осіб органів прокуратури. Згідно з новою редакцією ч. 1 ст. 37 Закону прокурором або слідчим прокуратури міг бути призначений професійно підготовлений, бездоганний громадянин ЧСФР, який: а) досяг віку щонайменше 24 років; б) мав повну вищу юридичну освіту; в) перебував на стажуванні встановлений термін і успішно склав підсумковий іспит; г) не був членом жодної політичної партії. Законом також встановлювалося, що всі прокурори і слідчі прокуратури, котрі призначалися на посади чи вже їх займали, повинні були скласти присягу прокурорського працівника встановленого зразка.

Відзначимо, що, незважаючи на частковий характер реформи 1990 р. (збереження функції загального нагляду, централізованого характеру системи), цей.крок мав важливе значення для подальшого розвитку прокуратури. Одночасно підкреслимо, що вже в 1990 р. загальний нагляд, який здійснювався органами прокуратури, перестав бути «необмеженим» за предметом, бо не поширювався на підприємства та інші суб'єкти підприємницької діяльності.

Щодо реорганізації поліції, то ще до початку цієї радикальної реформи були засновані громадські комісії, що діяли в управліннях Міністерства внутрішніх справ ЧСФР та відповідних міністерств обох суб'єктів федерації. Відповідний Федеральний закон був схвалений 9 квітня 1990 р. [16]. Згідно з його ст. 1 громадські комісії діяли у підрозділах МВС як «ініціативні, дорадчі і контрольні органи з питань Корпусу національної безпеки і військ міністерства внутрішніх справ у віданні федерального міністерства внутрішніх справ», причому вони складалися з «бездоганних громадян, котрі не є співробітниками Корпусу національної безпеки або Корпусу виправного виховання або військовослужбовцями дійсної служби». Заснована в такий спосіб форма цивільного контролю за діяльністю правоохоронної структури, мала ще одне призначення, визначене Законом, - брати участь в атестації співробітників та їх звільненні, тобто в «очищенні» міністерства від тих співробітників, котрі тим чи іншим чином дискредитували себе в роки попереднього режиму.

Одразу після перших парламентських виборів була проведена реформа місцевих органів публічної влади, головний напрям якої -створення правових основ відновлення місцевого самоврядування та обрання його представницьких органів. З цією метою 18 липня 1990 р. Федеральні збори прийняли Конституційний закон, яким були внесені зміни й доповнення до Конституції 1960 р. та до Конституційного закону про Чехословацьку Федерацію 1968 р. [17].

По-перше, цим законом було викладено в новій редакції главу сьому Конституції 1960 р., яка отримала назву «Місцеве самоврядування», де визначалися основні принципи становлення цього демократичного інституту. В основі місцевого самоврядування, за ст. 86 Конституції, проголошувався муніципалітет - самоврядна спільність громадян. Він наділявся правами юридичної особи, власним майном, яким управляв, правом встановлювати передбачені законом місцеві податки і збори. Передбачалося також, що питання місцевого самоврядування мають вирішуватися громадянами на зборах територіальної громади чи референдумом або через представницький орган муніципалітету, котрий обирається загальними, рівними і прямими виборами при таємному голосуванні. По-друге, Конституційний закон припиняв повноваження національних комітетів (місцевих органів державної влади) після проведення виборів до представницьких органів місцевого самоврядування.

У суб'єктах Чехословацької Федерації активно здійснювалася реформа системи місцевих органів державної влади. Законодавчими актами відповідних національних рад врегульовувалася специфіка державного управління у великих містах і окремо в столиці.

9 жовтня 1990 р., зокрема, ЧНР схвалила Закон № 418 «Про столицю м. Прага» [18]. У ньому визначалося, що органами столиці є представництво, його рада (виконавчий орган) і магістрат. Представництво (від 70 до 80 членів) відповідно до ст. 24 Закону наділене такими повноваженнями, як схвалення статуту міста, прийняття рішення про утворення нової адміністративно-територіальної одиниці в місті, визначення кількості членів ради представництва, обрання з-поміж своїх членів приматора Праги, його заступників й інших членів ради та звільнення їх з посад, призначення і звільнення секретаря магістрату тощо. Магістрат, у свою чергу, здійснював у місті функції державного управління, крім тих виконавчих повноважень, які законом визначалися для ради представництва.

Характеристика реорганізації публічної влади не може бути обмеженою розглядом процесу конституювання нової системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Необхідним, на нашу думку, виступає також встановлення в країні інституту безпосередньої демократії - референдуму. З цього питання Федеральні збори 18 липня 1991 р. схвалили відповідний Конституційний закон, який вже ст. 1 істотно обмежив предмет референдуму: «На референдум можуть бути запропоновані громадянам Чеської і Словацької Федеративної Республіки для вирішення важливі питання форми державно-правового устрою ЧСФР». Підкреслювалося цією ж статтею Закону, що питання виходу однієї з республік зі складу Федерації може бути вирішене лише шляхом референдуму [19].

Висновок. Отже, центральною ланкою в процесі демократизації політичної системи ЧСФР виступали парламентські вибори червня 1990 р., в ході яких були сформовані нові депутатські корпуси федерального і республіканських законодавчих органів, котрі й створили нормативну базу для подальшого державного будівництва. Протягом значеного періоду в країні був створений правовий та інституційний механізм народного суверенітету, через який конституювалася нова демократична влада. Характерно, що заснування основних демократичних інститутів було надзвичайно ефективним і зайняло короткий проміжок часу. Через відновлення незалежного правосуддя, конституційної юрисдикції та місцевого самоврядування публічна влада в ЧСФР стала більш лімітованою, ніж в часи соціалізму. Форма державного правління в Чехословаччині в 1990-1991 рр. трансформувалася з так званої народно-демократичної до класичної парламентської республіки. Для становлення демократичної форми державного управління вирішальне значення мали закони і постанови, до яких були включені такі питання, як створення правових основ для проведення вільних виборів, свободи зібрань і об'єднання, свободи слова і друку, скасування державного контролю за церквою, скасування Народної міліції, подальшого існування політичних партій тощо, схвалення конституційного закону про відкликання тих депутатів Федеральних зборів, Чеської і Словацької національних рад, національних комітетів усіх рівнів, які порушили присягу та не дбали про інтереси народу тощо.

Перелік наведених заходів, частина з котрих за своїм змістом є безпрецедентними з огляду на досвід інших постсоціалістичних країн, викликає науковий інтерес як майже зразковий шлях перетворення політичної системи країни, де панували комуністичний режим і радянська форма правління, на демократичну парламентську систему.

публічний влада демократія чехословаччина

Размещено на Allbest.ru