Інститут повітових комісарів в ЗУНР

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут повітових комісарів в ЗУНР

Луцький Мирослав Іванович,

доктор юридичних наук, доцент, перший проректор Івано-Франківського університету права імені Короля Данила Галицького

У статті розкриваються особливості правового регулювання діяльності інституту повітових комісарів ЗУНР. Акцентується увага на правових засадах діяльності органів місцевої державної влади в особі повітових комісарів. Визначаються механізми взаємодії повітових комісарів з центральними органами державної влади. Визначаються особливості практичного застосування представницьких, гарантійних, контрольних, продовольчих, військових, надзвичайних повноваження, а також повноважень у матеріально-фінансовій сфері, і сфері охорони здоров 'я.

Ключові слова: Західноукраїнська Народна Республіка (ЗУНР), законодавство ЗУНР, органи влади ЗУНР, повітові комісари, система повноважень.

Луцкий М. И. Институт уездного комиссара в ЗУНР

В статье раскрываются особенности правового регулирования деятельности института уездных комиссаров ЗУНР. Акцентируется внимание на правовых принципах деятельности органов местной государственной власти в лице уездных комиссаров. Определяются механизмы взаимодействия уездных комиссаров с центральными органами государственной власти. Определяются особенности практического применения представительных, гарантийных, контрольных, продовольственных, военных, чрезвычайных полномочия, а также полномочий в материально-финансовой сфере и сфере здравоохранения.

Ключевые слова: Западно-Украинская Народная Республика (ЗУНР), законодательство ЗУНР, органы власти ЗУНР, уездные комиссары, система полномочий.

Lutskyy M. I. Institute of the county commissioner in ZUNR

The article reveals the peculiarities of the legal regulation of the activities of the Institute of District Commissioners of ZUNR.. The attention is paid to the legal principles of the activities of local government bodies in the person of county commissioners. The mechanisms of interaction between the county commissars and the central bodies of state power are determined. Specific features of the practical application of representative, guarantee, control, food, military, emergency powers, as well as powers in the financial and healthcare spheres are determined.

Key words: Western Ukrainian People's Republic (ZUNR), ZUNR legislation, ZUNR authorities, county commissioners, authority system.

Постановка проблеми. Проголошення ЗУНР, як незалежної держави передбачало значний масив роботи по організації органів державної влади, дієвого апарату, а також чітких нормативно-правових актів. В цьому аспекті актуальним є вивчення правових засад організації та функціонування інституту повітових комісарів, що дозволить вивчити не тільки їх спрямованість, а й характер взаємодії центральних та місцевих органів державної влади. В цьому руслі слід застосувати системний підхід до розуміння повноважень повітових комісарів ЗУНР, до вивчення характеру їх взаємодії з Державним Секретаріатом, а також у питаннях оцінки ефективності їх діяльності на повітовому рівні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Ідея становлення та діяльності органів державної влади стали об'єктом наукових досліджень таких українських науковців, як П. П. Гай-Нижник, М. В. Костицький, В. С. Кульчицький, П. Кульчицький, М. М. Мацькевич, М. I. Настюк, В. Я. Савочка, І. Смогоржевська, Б. Й. Тищик та ін.

Разом з тим, питання системного аналізу діяльності повітових комісарів ЗУНР, а також проблема деталізації їх повноважень залишилось поза увагою науковців та потребує додаткового дослідження.

Постановка завдання. Метою нашого дослідження є визначення правових засад організації та функціонування інституту повітових комісарів Західноукраїнської Народної Республіки.

Виклад основного матеріалу дослідження. Система центральних та місцевих органів державної влади ЗУНР та правова база їх діяльності формувалась у традиційний спосіб, властивий для австрійської системи права. Насамперед було організовано органи центральної влади (таким органом можна вважати УНРаду, яка виконувала законодавчу функцію), а вже потім визначалась організаційно-правова основа функціонування місцевих органів державної влади ЗУНР.

Початок формуванню органів державної влади ЗУНР було покладено 13 листопада 1918 року, коли Національна Рада визначила конституційні засади новоствореної держави, прийнявши Тимчасовий основний Закон «Про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії» [2, с. 328]. Згідно Конституції, найвищим органом влади мали стати Установчі збори ЗУНР, а до їх обрання вищим законодавчим органом влади була Національна Рада, а виконавчим - Державний Секретаріат [5, с. 49]. повітовий комісар державний влада

Впродовж наступних днів тривала активна законотворча діяльність в плані визначення засад формування та функціонування органів місцевої влади. Так, 16 листопада на засіданні Української Національної Ради був прийнятий Закон «Про тимчасову адміністрацію областей Західноукраїнської Народної Республіки» [6, с. 177]. Ст. 1 Закону залишила чинним усе попереднє австрійське законодавство у випадку, коли воно не суперечило інтересам, суті та цілям Української держави. Зокрема зазначалося, що всі службовці і «державна служба бувшої австрійської держави, котрі зложать письмове приречення» чесно служити українській державі, залишаються на своїх місцях [10, с. 170].

Того ж дня, 16 листопада, на виконання Закону «Про тимчасову адміністрацію областей Західноукраїнської Народної Республіки» і з метою його конкретизації було видано розпорядження Державного Секретаріату «Про державну адміністрацію» («Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки»). В ньому вказувалось, що керівним органом державної адміністрації в повіті є державний повітовий комісар, «якого іменує і усуває Державний Секретар внутрішніх справ» [3, с. 7]. Згідно з Законом «Про тимчасову адміністрацію» повітові комісари наділялися такими повноваженнями: 1) оберігати інтереси української державності та протидіяти всіляким спробам завдати їй шкоду; 2) приймати присягу від службовців повітових служб; 3) приймати рішення у випадку відмови австрійських службовців від виконання своїх обов'язків; 4) затверджувати розпорядження повітових властей; 5) давати дозвіл на носіння зброї цивільному населенню; 6) здійснювати нагляд за діловодством усіх державних органів і службових осіб у повіті [3, с. 5-7].

Одночасно, в Законі частково дотримувався принцип незалежності гілок влади, оскільки у керівництво судами, поштою, телеграфом, залізницею, соляними копальнями та доменами дозволялося втручатися комісарам лише у надзвичайних випадках [1, с. 20].

При комісарі шляхом виборів, в яких приймало участь населення повіту, утворювалася т.зв. повітова національна рада з дорадчим голосом. Міських комісарів призначав держсекретар внутрішніх справ, а у містечках і селах (містечкових і сільських громадах) громадських комісарів призначали повітові комісари. При міських, містечкових і сільських комісарах діяли т. зв. «прибічні ради», які обиралися населенням. Закон докладно врегульовував компетенцію місцевих органів влади і управління, які у всій своїй діяльності підпорядковувалися урядові. Тимчасово, через відсутність нових законів, залишалося чинним австрійське законодавство. Усі попередні службовці державного апарату, пошт, залізниці і т. д., незалежно від національності, могли залишатися на державній службі й надалі, якщо вони склали письмове зобов'язання чесно служити Українській державі [2, с. 329].

У повіті представником і основним органом державної адміністрації є «український державний повітовий комісар». Повітових комісарів призначає і звільняє державний секретар внутрішніх справ (§5). Їх основним правом і обов'язком є «берегти інтереси української державності і протидіяти всяким способам, скерованим проти неї». Повітові комісари призначали у селах і містечках громадських комісарів, якщо такі ще не були обрані населенням. Вони також мали право оголосити розпущеними місцеві «прибічні громадські ради», призначати до них нові вибори (§10) [2, с. 329].

Повноваження і обов'язки таких комісарів були 1 грудня 1918 р. ретельно зазначені в окремому «Обіжнику Ради державних секретарів до державних повітових комісарів про їх обов'язки та права» (далі - Обіжник) [9, с. 26-27]. Аналіз змісту даного документа дозволяє систематизувати повноваження повітових комісарів наступним чином:

1) представницькі повноваження. Відповідно до п. 1 Обіжника, «Державний повітовий комісар є найвищим органом української власті на повіті і як такий він покликаний в першій мірі стояти на сторожі обов'язуючих законів, примінювати їх точно і справедливо супроти всіх горожан держави без виїмку народності, віроісповідання і стану» [11, арк. 38 зв];

2) гарантійні повноваження. Відповідно до п. 2 Обіжника, «одним з перших обов'язків державного комісара повітового є берегти ладу, спокою, безпеченства життя і майна всіх мешканців, живучих в повіті» [11, арк. 38 зв];

3) контрольні повноваження. Згідно п. 6 Обіжника, «державний повітовий комісар обов'язаний подбати про те, щоби всі державні уряди повітові функціонували правильно і згідно з інтересами держави. Урядників, які відкажуться від зложення приречення, що служити мають вірно Західній Українській Народній Республіці та берегти її інтереси, треба увільнити з уряду та замкнути їм службові побори. Для суддів буде уложене окреме приречення, якого текст буде поданий до відома президентів окружних судів, щоби вони, або уповновласнені ними особи, відібрали від суддів згадане приречення. До того часу дійсно урядуючих суддів треба полишити на їх дотеперішніх становищах. Функціонарів, ділаючих на шкоду держави, державні комісари повітові зависять в урядованні і донесуть про те Державному Секретаріатові, прекладаючі звіти про причини свого зарядження. Зокрема, треба наладити правильну діяльність карних судів, щоби в краю не ширилися злочини і анархія» [11, арк. 38 зв];

4) повноваження у матеріально-фінансовій сфері. Вони регламентовані у п. п. 7 та 8 Обіжника. За п. 7 Обіжника, «повітові комісаріати прекладати мають Державному Секретаріатові кожного місяця виказ доходів і видатків свого повіту та пороблять заходи, щоби виказати касову надвижку та переказати її Державному Секретаріатові на покриття видатків центральної управи. Інструкції про стягнення залеглих податків та зплату воєнних причинків є поміщені в обіжнику Краєвої дирекції скарбу з 13 падолиста 1918 р.». У п. 8 даного документа, «Державні повітові комісари зладять негайно інвентуру всього державного майна, яке находиться в повіті, зокрема, майна, полишеного австро-угорським військом, з поданням вартості майна; при тім треба взяти, між іншим, під увагу майно всяких бувших державних і краєвих фундацій, державних лісів, салін, нафтових закопів та будівельних експозитур. До тих виказів слід долучити предложення про евентуальне ужиття дотичного майна і надіслати їх до 15 грудня с.р. Державному Секретаріатові» [11, арк. 38 зв];

5) продовольчі повноваження. За п. 9 Обіжника, «Щоби кожний повіт був заосмотрений рівномірно нафтою і сілю, треба подати до відома Державного Секретаріату кількість місячного запотребування тих артикулів, а Державний Секретаріат перекаже відповідну кількість артикулів дотичному повітові» [11, арк. 38 зв];

6) повноваження у сфері охорони здоров'я. Згідно п. 10 Обіжника, «Для збереження народного здоровля державні комісари повітові доложать всяких зусиль, щоби в кожнім повіті було відповідне число лікарів. Про стан здоровля в повіті треба прекладати Державному Секретаріатові місячні звіти» [11, арк. 38 зв];

7) військові та надзвичайні повноваження, які закріплені у п. п. 3 - 5 Обіжника. Зокрема, за п. 3 «Ділами цивільної адміністрації повіту завідує виключно державний повітовий комісар і в тих ділах не видають ніяких заряджень ні рішень військові власті, до яких належить нова виключна компетенція у військових справах. Обі власті - цивільна і військова - мають обов'язок співділити в удержуванні ладу і публичного безпеченства в повіті». Згідно п. 4, «Як найвищий орган цивільної адміністрації має право державний повітовий комісар уживати помочі війська для виконання своїх заряджень, а військовий комендант обов'язаний йому ту поміч дати». Відповідно до п. 5 Обіжника, «В першій мірі подбає державний повітовий комісар, щоби в повіті була переведена правильна військова бранка, до якої обов'язані явитись всі мущини, уроджені в р. 1901, а в граничних східних повітах, в яких Австрія рекрутів ні ополченців не брала, - всі мущини, уроджені в рр. 1883¬1901. В тій цілі в кожнім повіті має бути зложена державним повітовим комісаром в порозумінні з військовою повітовою командою асетерункова комісія, яка в случаї потреби при військовій асистенції в кожній громаді переведе бранку всіх пописових мущин української народності. Коли би на місці не було можна скласти повної асетерункової комісії, то державний повітовий комісар віднесе ся до окружної військової команди, щоби вона ту комісію доповнила. Припильнує також державний повітовий комісар, щоби всі мущини, уроджені в рр. 1883-1901, які служили в австро-угорській армії, негайно зголосилися до українського війська» [11, арк. 38 зв].

Разом з тим, крім значного обсягу повноважень, у порядку п. 11 «Обіжника Ради державних секретарів до державних повітових комісарів про їх обов'язки та права» на повітових комісарів покладався обов'язок «Дня 10 кожного місяця повітові державні комісари прекладати мають Державному Секретаріатові окремими посланцями або поштою точні звіти про політичне положення та про адміністрацію в повіті» [11, арк. 38 зв].

Шляхом виборів при повітовому комісару формувалася так звана повітова національна рада, яка володіла дорадчим голосом. У містах державним секретарем внутрішніх справ призначалися міські комісари; у містах та містечках керівники місцевої адміністрації призначали повітових комісарів. На місцях також створювалися «прибічні ради», які обиралися населенням [1, с. 25].

Поряд з виконавчими органами влади на місцях упродовж листопада - грудня 1918 р. тривав процес активного формування представницьких органів - повітових УНРад. Повітові УНРади являли собою колишні повітові ради, що функціонували в період Австро- Угорщини. Вони складалися з 26 осіб, обраних за куріальною системою. Очолювали раду маршалок та виконавчий орган Виділ, складений з осіб, яких обирала рада [14, s. 29]. Зауважимо, що повітові УНРади, успадкувавши всі функції повітових рад імперського періоду, виконували при повітовому комісарові тільки дорадчі функції. Причиною цього було те, що уряд ЗУНР не розробив основних норм, які б регулювали сферу повноважень цих органів влади й одночасно не суперечили повноваженням повітового комісара. Окрім того, не всі повіти та громади в умовах українсько-польської війни могли підтримувати зв'язок зі столицею, тому організація влади на місцях відбувалася самостійно, а повноваження визначалися обсягом питань які потрібно було вирішити. Це підтверджують спогади П. Стебельського, який зазначав, що окремі місцеві владні інституту мали радше автономний характер та «не мають з'ясованої і постійної правної форми» [8, с. 33].

Як зауважує П. Гай-Нижник, у різних місцевостях утворювались відмінні за організаційною формою повітові УНРади (прибічні ради, повітові комітети УНРади) [1, с. 27]. Спочатку їх основу творили місцеві народні комітети УНДП, гуртки лідерів національно-просвітніх товариств з числа місцевої інтелігенції, службовців та духовенства. Упродовж листопада-грудня 1918 p. у процесі реорганізації рад у постійно діючі органи місцевого самоврядування вони доповнювались і розширювались на міжпартійній основі зі залученням широких верств місцевого населення. Урешті-решт повітові УНРади поступово набували статусу органу місцевого самоврядування, з часто вирішальним голосом у політико-адміністративних питаннях [12, с. 26; 13, с. 6]. Однак діяли повітові УНРади не в усіх місцевостях [13, с. 6].

Закономірно, що система органів виконавчої влади на місцях у вигляді повітового комісара та повітової ради не була досконалою, тому під час засідань УНРади часто відбувалися дискусії стосовно її реформування. Основним ініціатором реформи виступав І. Макух. Під час одного зі засідань 8 лютого 1919 р. він заявив, що для розв'язання адміністративної реформи потрібно створити спільну комісію для всієї України (з огляду на дію «Акта Злуки»), завданням якої буде об'єднання двох існуючих систем. Він одночасно акцентував, що реформування варто проводити від самих громад [4, с. 198].

Основною причиною, що потребувала реформування адміністративної системи, на думку І. Макуха, був «брак свіжих сил» [4, с. 198]. На практиці це виявлялося у тому, що повітові комісари часто зловживали службовим становищем, вдавалися до тілесних покарань, поширеним було хабарництво. Особливе занепокоєння викликало розмежування цивільної та військової влади. З одного боку, повітові комісари для того, щоб залучитися підтримкою населення, саботували плани мобілізації, а з іншого - вони використовуючи силу військових, займалися грабунком противників держави та відмовою від забезпечення населення продуктами харчування [4, с. 198].

Саме з ініціативи І. Макуха в травні 1919 р. уряд підготував Закон «Про повітові народні (трудові) ради». Основною нормою, яке декларувалася в цьому законопроекті, було те, що саме населення провінції чи громади обирало керівників та здійснювало контроль за їхньою діяльністю [7]. Головну сферу повноважень новостворених повітових рад становили питання, пов'язані насамперед із господарським забезпеченням краю.

Висновки. Отже, інститут повітового комісара визначався найвищим органом влади у провінції. Комісари володіли широким колом повноважень та підпорядковувалися безпосередньо держаному секретарю внутрішніх справ. Вони мали широкі виконавчі повноваження і вирішували усі питання, що стосувалися конкретної провінції, а взаємодія з органами військової адміністрації наділяла їх практично безмежними повноваженнями.

Список використаних джерел

1. Гай-Нижник П. Інститут державних повітових комісарів, повітових Національних рад та жандармерії у ЗУНР / П. Гай-Нижник // Становлення і розвиток української державності : матеріали V! Всеукр. наук.-практич. конфер. «Державне управління та місцеве самоврядування в Україні в контексті європейської інтеграції», м. Київ, МАУП. - К. : ДП Видавн. дім «Персонал», 2012. - Вип.7. - С. 17-31.

2. Гай-Нижник П. П. Формування органів державної влади та управління ЗУНР (1918¬1920 рр.) / П. П. Гай-Нижник // Збірник наукових праць Науково-дослідного інституту українознавства. - К.: Українське агентство інформації та друку «Рада», 2009. - Вип. ХХІІІ. - С. 326-348.

3. Закон з дня 16 падолиста 1918 р. про тимчасову адміністрацію Західно Української Народної Республіки // Зб. законів, розпорядків та обіжників проголошених Державним Секретаріятом Зах. Укр. Нар. Републики. - Станіславів, 1918. - С. 5-7.

4. Західно-Українська Народна Республіка 1918-1923 рр. Документи і матеріали : у 5 т. Т. 2. Державотворчі й адміністративно-організаційні процеси. / за ред. О. Карпенка ; укл. О. Карпенко, К. Мицан. - Івано-Франківськ, 2001. - 712 с.

5. Костицький М. В. Західноукраїнська Народна Республіка (1918-1923) /

М. В. Костицький, Б. Й. Тищик. - Л., 1992. - 98 с.

6. Кульчицький В. С. Історія держави і права України [Текст]: навч. посібник / В. С. Кульчицький, М. I. Настюк, Б. Й. Тищик. - Львів: Світ, 1996. - 296 с.

7. Република. - 1919. - 13 трав.

8. Стебелъсъкий П. Начерк державного устрою Західньої Області Української Народньої Республіки / П. Стебельський // Українець. Калєндарик на звичайний рік 1919. - Станіславів, 1919. - С. 33.

9. Тищик Б. Й. Західноукраїнська Народна Республіка 1918-1923 рр. / Б. Й. Тищик, О. А. Вівчаренко. - Коломия, 1993. - 120 с.

10. Тищик Б.Й. Західноукраїнська Народна Республіка (1918-1923 рр.). Історія держави і права / Б.Й. Тищик. - Львів : Тріада плюс, 2004. - 392 с.

11. Циркуляр Державного секретаріяту внутрішніх справ повітовим комісаріятам про організацію влади на місцях // ЦДАВО України, ф. 2192, оп. 2, спр. 3, арк. 38.

12. Чубатий М. Державний лад на Західній области Української Народної Республіки / М. Чубатий. - Львів : Ставропігійський ін-т, 1921. - 40 с.

13. Чубатий М. Історично-правні основи актів самостійності і соборності України 1918-1919 рр. / М. Чубатий // Правничий вісник НТШ. - Нью-Йорк, 1963. - Кн. 2а. - С. 3-12.

14. Juczak A. Samorz^d terytorialny w programach i dziamlnosci stronnictw ludowych 1918-1919 / А. Juczak. - Warszawa, 1973. - 320 s.

Размещено на Allbest.ru