Організаційна структура органів міського самоврядування на Волині в міжвоєнний період

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційна структура органів міського самоврядування на Волині в міжвоєнний період

Я.М. Мартинюк

Стаття присвячена дослідженню інституту місцевого самоврядування, котрий функціонував на Волині у міжвоєнний період. У роботі, на основі аналізу опублікованих і архівних джерел, наукової літератури, охарактеризовано головні етапи законодавчого становлення органів міського і територіального самоврядування. Висвітлено їх організаційну структуру, досліджено основні напрями і форми діяльності самоврядних інституцій, а також шляхи та методи здійснення урядового контролю за ними.

Ключові слова: Волинське воєводство, територіальне самоврядування, міське самоврядування, гміна, повіт, магістрат.

Вивчення проблеми становлення та функціонування на Волині в міжвоєнний період інституту самоврядування викликане цілою низкою причин. По-перше, міське і територіальне самоуправління відігравало важливу роль у житті Волинського воєводства. У кожному повіті і гміні, сільській громаді та місті краю існували виборні органи, котрі були покликані виконувати відповідні завдання в галузі господарчого, суспільно-політичного й культурного життя регіону. По-друге, у 20-30-х роках українсько-польські відносини були неоднозначними і суперечливими, що також позначилося на структурі і діяльності органів місцевого самоврядування. По-третє, в час, коли формується нова система територіального управління нашої держави, налагоджуються і встановлюються шляхи та механізми вирішення найгостріших проблем соціально-економічного та суспільно-політичного характеру, науковий аналіз історичного досвіду окремих регіонів України стає особливо необхідним. Отже, окрім суто наукового інтересу, актуальність піднятої проблеми зумовлена також практичними потребами сьогодення.

Слід відмітити, що найбільший внесок у вивчення окремих питань, пов'язаних з історією створення та діяльністю інституту самоврядування як на Волині, так і загалом у Другій Речі Посполитій зробили польські вчені - історики та правознавці. У сучасній польській історіографії є низка публікацій з окремих проблем історії нашого краю в період між двома світовими війнами, а також статті, присвячені конкретно діяльності органів міського та територіального самоврядування в Польщі [1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9]. Вміщений в них науковий матеріал дає можливість зробити порівняльний аналіз процесів утворення та організаційного становлення самоуправ на території різних польських воєводств, їх національного та професійного складу, а також методів та напрямів роботи.

Огляд наукової літератури дає підстави для висновку, що, незважаючи на наявність низки праць польських науковців, у яких висвітлюються проблеми діяльності самоврядних інституцій на Волині у міжвоєнний період, у вітчизняній історіографії на сьогодні немає спеціальних комплексних досліджень, у яких би розглядалися ці питання.

Міське самоврядування в Другій Речі Посполитій до 1933 року опиралося на чисельні інструкції державної адміністрації, регулюючи його діяльність. Таким документом стало «Розпорядження Генерального комісара Східних земель», видане 14 серпня 1919 р. [10, с. 126]. Згідно із ним міська гміна вважалася територіальною самоврядною одиницею і правовою особою, а її членами - особи, котрі: володіли нерухомістю та проживали не менше 3 місяців на території гміни; або народилися в Другій Речі Посполитій і мешкали в гміні не менше 10 місяців. Цим же розпорядженням членам гміни надавалося право брати участь у виборах до органів гмінного самоврядування та їх роботі, користуватися її майном, а також, в разі потреби, її опікою. Поряд з цим в документі вказано, що обов'язками членів гміни є неухильне виконання рішень та розпоряджень органів міського самоврядування, а також своєчасна сплата податків та інших поборів на користь гміни. Всі права, зокрема і виборче, член міської гміни втрачав у разі скоєння ним злочину і з моменту початку слідства.

У розділі «Про обсяг діяльності міської гміни» сказано, що до сфери її діяльності «належать справи, котрі торкаються матеріального добробуту, культури та охорони здоров'я її населення, а також справи, доручені їй адміністративною владою» [10, с. 128]. Так, наприклад, до компетенції органів гмінного самоврядування входило: розпорядження її майном, прибутками, видатками, а також натуральними повинностями населення гміни; будівництво і утримання міських доріг, мостів, вулиць, площ, скверів і т.п.; будівництво та ремонт міського водопроводу та каналізації; електрифікація міста; підтримка місцевої торгівлі, промислу та ремесел, організація торгів та ярмарок; охорона в містах громадської безпеки та правопорядку.

Окремі параграфи документу зобов'язували міські самоуправи піклуватися про здоров'я та рівень освіти населення гміни, будувати та утримувати лікарні, школи, бібліотеки, музеї, театри і т.п. В обсяг діяльності органів самоуправління міської гміни входила і доброчинна діяльність.

Особливості організаційної структури та функціонування таких інституцій міського самоврядування як міська рада та магістрат висвітлені у четвертому та п'ятому розділах розпорядження Генерального комісара. До складу міської ради входили радники і члени магістрату. Кількість радників залежала від кількості населення міста, але при цьому, однак, не повинна була перевищувати 70 чоловік. Радники обиралися на три роки і на цей час позбавлялися права займати посади в урядових установах.

Активним виборчим правом до міських рад, згідно із розпорядженням Генерального комісара Східних земель «Про вибори до тимчасових міських рад» володіли всі мешканці міста без різниці статі, які досягли 21-річного віку і постійно проживали в даній міській гміні принаймні 10 місяців. Не могли користуватися виборчим правом особи, які займали керівні посади в органах державної адміністрації (наприклад, окружний та повітовий комісари), перебували на службі в правоохоронних органах (поліції), а також військові. Позбавлялися виборчих прав чи обмежувались у правах члени гміни, проти яких було порушено кримінальну справу. Пасивне виборче право до міської ради мали особи, які відповідали наступним умовам: а) володіли активним виборчим правом; б) досягли 25-річного віку; в) вміли читати і писати польською мовою [11, с. 42].

Як представниця гміни міська рада була покликана виконувати функції законодавчого та наглядового органу в справах, що входили в обсяг її діяльності. У 17 параграфі згадуваного розпорядження підкреслювалось, що міська рада має право самостійно ухвалювати правила для власної діяльності, а також для роботи будь-яких своїх комісій та магістрату [10, с. 127]. Проведення виборів членів магістрату - також одна із функцій, яка входила у широку компетенцію міської ради. Міська рада зобов'язувалась ухвалювати посадові штати органів міського самоврядування, зокрема, магістрату, і оплачувати їх. Цій самоуправі надавалося право представництва під час судових процесів, на яких позивачем виступало місто; підписання угод, що вирішували суперечки стосовно міської нерухомості і т.п. Міська рада самостійно затверджувала плани забудови гміни та вносила корективи в ці плани, зверталася до урядових установ з пропозиціями щодо зміни кордонів гміни, а також надавала «почесне обивательство» жителям міста.

На засіданнях міської ради головував бургомістр чи його заступник. Однак під час розгляду скарг, складених членами гміни на магістрат та окремих його членів, головою засідання був спеціально обраний з цією метою радник. Засідання скликалося щонайменше раз у місяць, за винятком періоду літніх канікул. Згідно із документом, головуючий зобов'язаний був скликати засідання на вимогу четвертої частини членів ради. Як правило, вони проводилися відкриті, але знову ж таки, за пропозицією четвертої частини присутніх радників, оголошувалися таємними. Під час дебатів про бюджет і обговорення фінансів міста в будь -якому випадку засідання ради міської гміни були відкритими. Правомочним вважалося рішення, яке приймалося більшістю голосів.

Ухвали міської ради протягом трьох днів з моменту прийняття доводились до відома громадськості, а протягом десяти днів подавалися на розгляд адміністрації. Отже, незважаючи на декларовану розпорядженням Генерального комісара самостійність ради, влада не втрачала контролю за її діяльністю. Про це свідчать і 36-37 параграфи цього ж документу, в яких підкреслюється, що рішення у справах, котрі торкаються фінансів гміни вимагають згоди адміністрації: «Рішення міської ради впроваджуються в життя у тому випадку, коли наглядова влада протягом двох тижнів з моменту отримання тексту цих рішень їх не припинити і не заборонить» [10, с. 128].

Такій важливій інституції самоврядування як магістрат присвячено окремий розділ документу. В ньому говориться: «Членами магістрату є бургомістр, його заступники і лавники. Міська рада визначала кількість лавників таким чином, щоб вона не перевищувала 10 відсотків кількості радників» [10, c. 129]. Рішення міської ради стосовно складу магістрату вимагало обов'язкового затвердження відповідних урядових установ.

Строк перебування членів магістрату на посадах був три роки, тобто до кінця каденції міської ради. Основними вимогами до новообраних лавників були: перебування членами міської гміни будь-якого міста в межах Речі Посполитої і користування виборчим правом до її ради. Від так званої президії магістрату, тобто бургомістра та його заступників вимагалось обов'язкове знання польської мови. Їх кандидатури проходили затвердження державною адміністрацією. У тому випадку, коли кандидатура не підтримувалась, органами влади проводились нові вибори. Якщо ж радники повторно обирали кандидата, який не схвалювався, наглядова влада призначала певного члена президії магістрату і призначений керував, доки не затверджувався кандидат, обраний радниками [10, с. 129]. Таким чином, адміністрація отримувала право відхиляти кандидатури бургомістрів до тих пір, поки результати виборів не починали відповідати всім її вимогам. У подальшому це значно вплинуло на національний та соціальний склад магістратів Волинського воєводства.

До обсягу діяльності магістрату як «керівного і виконавчого органу гміни» належало: втілення в життя рішень міської ради; здійснення контролю над її прибутками та видатками; розподіл гмінних податків і повинностей відповідно до статутів, розпоряджень та рішень міської ради; створення проектів бюджету та подання їх в означений термін на розгляд міською радою.

Окрім переліченого, магістрату надавалося право на власний розсуд розпоряджатись майном міста та проводити його систематичну інвентаризацію, а також виступати від імені міста в суді [10, с. 130]. Однак функціонування цієї самоврядної інституції, з досить широкою компетенцією, проходило під постійним контролем владних структур. Магістрат зобов'язаний був систематично звітуватись міській раді про свою діяльність і про діяльність підлеглих йому установ; про стан збереження майна гміни, про виконання бюджету і т.п.

Бургомістр як керівник магістрату у надзвичайних випадках виконував всі функції, що належали цій самоуправі. Подібні, самостійно прийняті рішення обов'язково затверджувались на найближчому засіданні магістрату. Якщо ж бургомістр тимчасово не міг виконувати свою роботу, всі його права переходили до заступника. Розподіл функцій між членами магістрату окреслював спеціальний документ, але бургомістр як його керівник мав право здійснювати кадрові зміни в його структурі [10, с. 130].

Рішення магістрату приймалися більшістю голосів і подавалися до відома міської ради. Так само, магістрат протягом двох тижнів міг призупинити чи припинити до нового розгляду ті ухвали міської ради, які перевищували її компетенцію, а також виконання яких могло принести шкоду місту. Аналогічними правами стосовно рішень магістрату володів і бургомістр.

Нагляд за діяльністю органів міського самоврядування здійснювався повітовим та окружним комісаром. Особливо строго контролювався міський бюджет та фінанси. Якщо міські самоуправи не виконували свої обов'язки в межах бюджету, чи виконували їх неналежним чином, наглядова влада здійснювала необхідні розпорядження щодо джерел фінансування потреб міста. Державна адміністрація мала право особисто чи через представників здійснювати ревізії документації та фінансів міських самоуправ. Органи міського самоврядування зобов'язані були всіляко при цьому їй допомагати.

Генеральний комісар Східних земель мав право розпуску міської ради. Протягом трьох тижнів з моменту розпуску оголошувалися вибори, а до обрання нового складу міської ради всі її функції виконував магістрат.

Особливості фінансування міст та перелік можливих джерел доходів органів міського самоврядування чітко окреслено в Розпорядженні Генерального комісара Східних земель від 30 листопада 1919 року. У документі говориться, що для виконання завдань, покладених на міське самоуправління державною владою, вони мають право користуватися наступними джерелами прибутку: власним майном; міськими підприємствами, які підлягали законодавству, регулюючому приватну підприємницьку діяльність; торгівельними монополіями; позиками; одноразовими прибутками від продажу частини міського майна тощо [12, с. 252].

Окрім переліченого, законодавство Речі Посполитої надавало органам міського самоврядування право на стягнення різноманітних оплат та податків. Наприклад, на користь міста йшли кошти, отримані від окремих осіб та установ за користування послугами міських канцелярій. Платними були місця на вулицях та площах для ведення торгівлі та промислів; право в'їзду і постою на території міста та ін. Крім загальних, магістрат отримував спеціальні оплати за побудову та утримування «закладів і установ громадського користування, з тих власників нерухомості, а також промисловців і торгівців, котрі із згадуваних закладів і установ одержують прибутки» [12, с. 253].

Податки органи міського самоврядування могли стягувати у формі додатків до державних, а також у формі самостійних податків безпосередніх та опосередкованих. До податків, котрі, як правило, отримувалися через місто, відносяться наступні: податок на міську нерухомість; податок на торгівлю та промисли; податок на утримання ресторанів, готелів, кондитерських, їдалень і т.п.; житловий податок.

Серед поборів, що збиралися на користь міста, були податки за користування кіньми, підводами, автомобілями і, навіть, велосипедами; а також на публічні видовища та на рекламні вивіски. Міські самоуправи самостійно визначали їх розміри та форми. Однак, рішення міських рад щодо встановлення чи зміни оплат та податків (за винятком податку на торгівлю та промисли) вимагали дозволу державної адміністрації.

Одним із джерел прибутків міського самоврядування, зафіксованим у розпорядженні, було встановлення монополії самоуправ на купівлю та продаж деяких предметів торгівлі за винятком тих, що становили монополію держави. Згідно із документом міста мали право отримувати позики на покриття надзвичайних потреб, спричинених війною чи стихійним лихом, а також для інвестування у міське господарство [12, с. 253].

Історичний розвиток Волині у складі Другої Речі Посполитої відзначався багатьма особливостями, зумовленими як політикою правлячих кіл Польщі, так і внутрішніми економічними, соціальними і культурними потребами регіону. Урядові кола проводили політику, спрямовану на інкорпорацію краю у польську державу, на поступову полонізацію і асиміляцію волинян. Цій політиці підпорядковувалося й самоврядування на Волині. У той же час важливою метою органів територіального та міського самоуправління було забезпечення соціальних потреб населення й підвищення рівня господарчого розвитку краю. Самоуправи відносно успішно регулювали ті сторони життя регіону, які держава була не в змозі вирішувати.

волинь самоврядування місцевий міжвоєнний

Джерела та література

1. Szwed R. Polska Partia Socjalistyczna w wyborach samorz^dow terytorialnych w latach 1919-1939/ R. Szwed. - Czestochowa, 1993. - 133 s.

2. Antczak S. Samorz^d miejski Poznania w latach 1919-1933 / S. Antczak // Kron. M. Pozn. - 1996. -№l. - S.11-17.

3. Dalecki M. Ustroj samorz^dowych wtadz miejskich Przemysla w latach 1918-1939 / M. Dalecki //Rocznik Przemyslowy. - 1997. - T. 33. - S.5-9.

4. Chojecka E. Sl^skie tradycje samorz^dowe / E. Chojecka // Mysl Protestantska. - 1997. - №1. -S.28-35.

5. Wegrzyn L. Zwizki miedzykomunalne w II Rzeczypospolitej / L. Wegrzyn // Finansy Komunalne. -1996.- №6. - S. 83-86.

6. Siwerski A. Zakresy zadan realizowanych przez samorz^dy terytorialne w latach 1918-1990 / A. Siwerski // Zeszyt Naukowy Ekonomichny. - Z. 20. - 1994. - S. 45-53.

7. Nowicki H. Samorz^d terytorialny w okresie Drugej Rzeczypospol itej na Kresach Wschodnich /H. Nowicki // Polska i Ukraina. - Torun, 1997. - S. 455-472.

8. Nartonowicz-Kot M. Oblicze polityczne samorz^du miejskiego Lodzi w latach 1919-1939 /M. Nartonowicz-Kot // Rocznik Lodzki. - T.XXXI. - 1982. - S. 113-117.

9. Sikora D. Samorz^d miejski Biatej Podlaskiej w przededniu II wojny swiatowej / D. Sikora // Podlaski Kwartalnik Kulturalni. - 1998. - №4. - S. 23-34.

10. Dziennik Urzedowy Zarz^dy Cywilnego Ziem Wschodnich. - 1919. - №12.

11. Dziennik Urzedowy Zarz^dy Cywilnego Ziem Wschodnich. - 1919. - №7.

12. Dziennik Urzedowy Zarz^dy Cywilnego Ziem Wschodnich. - 1919. - №27.

Martynyuk Ya.M. The Organizational Structure of the Municipal Self-governing Bodies in Volyn in the Period between the World Wars

The article is dedicated to the study of the institute of the local self-government which functioned in Volyn during the period between the world wars. The author analyzes published and archival documents, scientific literature and describes the main stages of the municipal and local self- governing bodies' foundation. The research highlights organizational structure, main directions and forms of the self-governing establishments' activities, and the ways and methods of the government's control.

Key words: Volyn principality, local self-government, municipal self-government, gmina, povit, magistrate.

Мартынюк Я.Н. Организационная структура органов городского самоуправления на Волыни в период между мировыми войнами.

Статья посвящена исследованию института местного самоуправления, который функционировал на Волыни в период между мировыми войнами. В работе на основе анализа опубликованных и архивных источников, научной литературы, охарактеризованы основные этапы законодательного становления органов городского и территориального самоуправления. Освещены их организационная структура, основные направления и формы деятельности самоуправляющихся учреждений, а также пути и методы осуществления правительственного контроля над ними.

Размещено на Allbest.ru