Сельская община в России: опыт самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сельская община в России: опыт самоуправления

Введение

Россия на протяжении многих веков прошла множество важнейших этапа развития: раннефеодальное государство, феодально-раздробленное государство, централизованное государство, сословно-представительная монархия, абсолютная монархия, конституционная монархия, советский строй, современная федеративная республика. Государство во все времена осуществляет свою власть на всей территории посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов осуществления власти, кроме того, существует и другой канал - органы самоуправления. Естественно, что на протяжении столь длительного исторического периода в государстве не могла постоянно действовать одна система органов власти. Но на определенных исторических отрезках прослеживается преемственность в системе территориальной организации органов власти.

Территориальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территориальное управление и организация территориальной власти федеративного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и отчасти местного самоуправления. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в России в соответствии с политико-территориальным и административно-территориальным устройством. До 1917 г. в административно-территориальном отношении Россия была унитарным государством.

Существовали в тот период только территориально- административные единицы, политико-территориальные - отсутствовали. В основных чертах это административно-территориальное деление сложилось в XVIII в. благодаря реформам Петра I, способствующих упорядочению территориальной организации государства. Страна была разделена на восемь губернией, которые делились на уезды. Такое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, -- провинции в количество 50 единиц. Укрепление централизованной власти и усиление административного аппарата на местах во времена Екатерины II потребовало разделение страны на более мелкие территориальные единицы -- 40 губерний. Увеличилось и количество уездов. В последствии система административно-территориального деления существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы -- волости. В начале XX в. количество губерний достигло 68, а уездов -- 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний.

В годы советской власти административно-территориальное деление Российской империи (губерния -- уезд -- волость) постепенно была заменена новыми административно-территориальными единицами область (край) -- район. Система органов государственной власти строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением союзных республик, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов). В России установилась не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти, на основе принципа полновластия и верховенства Советов, исключающая принцип разделения властей. После распада СССР перед Россией встала сложная задача реформирования российской государственности, выстраивания новой системы территориального управления. Территориальное управление в современной России осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.

То есть территориальное управление представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории. Основу государственного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами конституционного и административного права. Через эти органы власти осуществляется активное влияние государства на экономические и социально- культурные процессы. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на конкретных территориях. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Не смотря на специфику территориальной организации власти на территории Российской Федерации, ее организация не должна противоречить Конституции и законодательству Российской Федерации.

1.Исторические традиции сельского самоуправления

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, «сходы» (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались «советы старейшин» лиц с большим жизненным опытом и репутацией. Учитывая зависимость от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные ???арищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.

Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовали обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение. Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление сегодня:

«коллективный демократизм» - соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;

допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);

право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны -- преобладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.

Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и адми???тративно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекру??? и т. д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, ???жившейся для удовлетворения коллективных ???ребностей сельских жителей, а с другой официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного периода.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление сегодня:

* «коллективныи? демократизм» — соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;

* допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

* право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

* право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);

* право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

* невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов

до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны — преобладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.

2.Сельское самоуправление в современной России

сельский самоуправление демократизм

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой),

* сельские адми???тративные районы, являющиеся муниципальными образованиями;

* сельские адми???тративные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования «город-район»;

* сельские адми???тративные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;

* сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав адми???тративных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существуют формально, не имеют объек??? муниципальной собственности, местных бюдже??? и финансируются по сметам расходов;

* сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Стоит отменить, что традиционно , на таких территориях действуют адми???трации, являющиеся территориальными органами районных адми???траций; главы этих адми???траций назначаются главой адми???трации района.

Финансирование деятельности территориальных адми???траций осуществляется по сметам расходов;

* сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсове???) и не имеющие органов адми???тративного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях.

На основании временных правил все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов. Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность. Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов. Но даже в 7 таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение «к содействию» местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений. В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств. В таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных территорий в осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунк??? в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал, что в данной ситуации начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни. Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они связывают в единыи? организм органы государственной власти субъек??? РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В данном случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы, как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунк???.

3.Перспективы развития самоуправления в сельской местности

Система местного самоуправления в сельской местности должна кардинальным образом измениться после вступления в силу Федерального закона 2003 г. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов. За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунк???, к примеру : организация инженерной инфраструктуры, дорожное хозяйство в границах поселений, содержание муниципального жилищного фонда, участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бы???ого обслуживания, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития массовой физической культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры местного значения, организация сбора и вывоза бы???ых отходов и мусора ,благоустройство и озеленение территорий, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т. п. Из вопросов перспективного характера за сельскими поселениями закрепляются: территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки, планирование застройки поселений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация строительства муниципального жилищного фонда, содействие в установлении опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей.

Поселения будут самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в собственности необходимое муниципальное имущество. При недостаточности собственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений будут получать из районных (в отдельных случаях — из региональных) фондов финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. На уровне муниципальных районов будет сосредоточено решение в основном задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начального среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), организация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочисленные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. Федеральными законами и законами субъек??? РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными. «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило.

Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям. В собственности муниципальных районов будет закреплено имущество, необходимое для выполнения возлолсенных на них задач. Муниципальные районы также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных источников — получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Основные задачи в системе сельского самоуправления согласно Федеральному закону 2003 г.:

* создание значительного количества новых муниципальных образований в статусе сельских поселений;

* формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, организация обучения депута???, укрепление их связи с населением;

* формирование организационных структур местных адми???траций в сельских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно-методическое и информационное обеспечение;

* подго???ка квалифицированных кадров для новых органов сельского самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции и информатизации;

* привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

Заключение

На основе изложенного можно сказать, что система местного управления есть совокупность организационных форм осуществления местного управления в рамках муниципалитета. Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения.

Кроме того, необходимо установить родство понятий «местное управление» и «местное самоуправление» и их совместимость, поскольку рознятся они лишь по масштабам и полномочиям. Местное управление - более широкая структура, чем местное самоуправление. Процесс становления системы местного управления в России - процесс очень сложный и незавершенный, поскольку в с приходом Великой Октябрьской революции году система эта была разрушена. В настоящее время с большим трудом она возрождается и преобразовывается. В то время проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления, проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но, несомненно, местное самоуправление имело много положительных моментов. Во-первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Кроме того, местное управление позволяло учитывать диалектику, особенности губерний, в которых оно действует, извлекать максимальную пользу из ресурсов. Местное управление также обеспечивало социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных учреждений.

Таким образом, местное управление сыграло большую роль в судьбе России. Если бы оно продолжило свое существование после революции, она бы, наверное, преобразовалась до достаточно высокого уровня. Однако, остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время.

Используемая литература

1.История России. - М.: Проспект, 2011г.

2. Бовыкин, В. В. Местное самоуправление в русском государстве XVI в. / В.В. Бовыкин. - М.: Дмитрий Буланин, 2015г.

3.“История России (XI - XX вв.)” - под редакцией доктора исторических наук А. Ю. Дворниченко. - М.: “Гардарики”, 2003г.

4.. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.1913, Т. 2

5. История России. Пособие для абитуриентов. Амурский ГУ. Семенова Е.В. 2000г.

6. История политических партий в России. М., 1994.

7. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов н/Д: “Феникс”, 2001.

8. Федоров В.А. История России. Учебник для вузов. М., 2003.

9. История России с начала XIX в. до начала XX в. Учебник для вузов / Под ред. А.Н. Сахарова М., 2005

10. Рогов В.А. История государства и права России IX- начала XX вв.: Учебник. - М.: Манускрипт, 1994

11. Орлов А.С., Георгиев Н.Г., Георгиева Т.А., Сивохина Т.А. История России - М.: ООО «ТК Велби», 2002г

12. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993

13. Воропанов, В.А. История государственного управления в России в X - первой половине XIX в.: Курс лекций / В.А. Воропанов. - М.: Проспект, 2015

Размещено на Allbest.ru