Длительность периода, прошедшего с момента учреждения фискалитета до получения им относительно подробной инструкции, мы склонны объяснять именно накоплением опыта, анализом практико-юридических казусов, связанных с деятельностью фискалов. Это еще раз подтверждает тезис о том, что Петр не копировал бездумно иностранные образцы. На Западе была заимствована только идея института; конкретные права и обязанности фискалитет получил, исходя из своей практической деятельности на российской почве.

Указ предписывал обер-фискалу находиться при государевом правлении. Ему постоянно должны были помогать четверо человек, в том числе двое из купечества, чтобы "могли купеческое состояние тайно ведать". В губерниях при губернаторах также должны были обретаться четверо фискалов. Указ окончательно утвердил организацию института по территориальному признаку, где каждому городу полагалось по одному или по два фискала, в зависимости от его размеров.

Законодатель определил назначение фискалов следующим образом: "взыскание всех безгласных дел…". Они должны были следить за всеми нарушениями царских указов. На первое место законодатель ставит взяточничество и казнокрадство, а также преступления, которые вредят государственным интересам. Независимо от должности человека, совершившего преступление, фискал обязан был на него донести. Причем он фактически освобождался от наказания за ложное доношение.

В разделе выделен ряд особенностей функционирования ведомства негласного контроля. Фискалитет не был карающим органом, он только позволял совершать правосудие путем предоставления необходимых сведений о преступлении. Его деятельность должна была быть незаметной. Фискал не должен предотвращать или останавливать какое-либо правонарушение, ибо не имел для этого полномочий. Более того, на практике он был заинтересован в том, чтобы преступление совершилось. Только тогда, собрав необходимые сведения, фискал мог рассчитывать на вознаграждение, положенное ему по закону в размере половины (впоследствии четверти) от суммы штрафа. Обвинительная их работа сводилась к сбору и подаче улик до и в процессе розыска, проводимого судьями или особыми следователями. Фискалам не разрешалось участвовать ни в каких сделках, мешающих выполнению их прямых обязанностей. Законом подтверждалось, что фискалы подлежали жестокому наказанию "без всякого милосердия", если, зная о преступлении, не сообщили о нем.

В ходе нового витка административных реформ в России появляется Юстиц-коллегия - первый специализированный орган по управлению судебной системой. Данная реформа в значительной степени коснулась института фискалов. С учреждением коллегий, Сенат ослабил собственный контроль над центральным аппаратом и не спешил с налаживанием ведомственного надзора. В итоге институт фискалов был переподчинен Юстиц-коллегии. Переход фискалитета под управление ведомства юстиции, безусловно, понизил его формальный статус. Закончилась эпоха относительно свободной деятельности ведомства негласного контроля. Если до этого фискалы составляли часть Сената, то теперь они являлись частью коллегии, чей президент командовал обер-фискалом и его подчиненными. С другой стороны, президенты коллегий стали составлять присутствие Сената, посредством чего фискалитет частично остался в его подчинении.

В разделе исследуется спорный в историографии вопрос, связанный с существованием "Инструкции или наказа Земским Фискалам в губерниях и провинциях", датируемой 1719 г. См.: ПСЗ-1.Т. 5. №3479. Споры были вызваны отсутствием сведений о практической деятельности земских фискалов. По нашему мнению, упоминаемые в законодательстве земские, камер-, ланд - и провинциал-фискалы не являются разными отраслями фискальской службы. В результате административной чехарды, связанной с адаптацией шведских законов для российской действительности, происходила временная замена одних терминов на другие. Впоследствии в употреблении остался только термин "провинциал-фискал".

Фискалы были "ведомы" и подсудны только Юстиц-коллегии. На случай, "ежели из фискалов кто явится в чем неисправен или в какой и вине", необходимо было проводить расследование при других фискалах и все собранные материалы отправлять в коллегию юстиции, а самим не выносить приговор. Исходя из указа, такое расследование должны были проводить судьи надворных судов.

В целом переход института фискалов в ведение Юстиц-коллегии негативно отразился на его состоянии. Если до указанного времени можно говорить о поступательном развитии фискалитета, то после его переподчинения деятельность института постепенно начинает затухать. Фискалитет элементарно начал тонуть в бюрократической волоките. Обер-фискал А.Я. Нестеров постоянно жаловался на притеснения своих подчиненных и отсутствие решений по поданным доношениям. Юстиц-коллегия, вынужденная постоянно поторапливать подчиненные ей ведомства с решением дел, сама старалась избавиться от такой документации, распределив ее по местам. Фискалы нигде не находили сочувствия, их деятельность везде встречала отпор. Непрекращающиеся попытки законодателя с помощью постоянных напоминаний и угроз заставить весь административный аппарат выполнять свои обязанности имели незначительный эффект.

Второй раздел главы посвящен деятельности фискалов под руководством А.Я. Нестерова. Это был человек незнатного происхождения, достаточно способный, и, судя по всему, обладавший изрядной смелостью и настойчивостью. В новой должности он развил активную деятельность и своими многочисленными разоблачениями крупных хищений и злоупотреблений приобрел славу одного из наиболее деятельных и опытных фискалов.

А.Я. Нестеров был назначен обер-фискалом 7 апреля 1715 г. Отмечается, что его назначение несколько активизировало весь институт. Будучи самым деятельным человеком из всех, когда-либо находившихся на данном посту, он выполнял роль своеобразного двигателя для функционирования фискалитета. Несмотря на постоянные попытки власти создать работающий как часы государственный механизм, деятельность последнего зависела от отдельно взятых винтиков. Не было четкой системы, не зависящей от личностного фактора. Как все государство держалось на энергии Петра I, (тот факт, что созданная Петром система управления оказалась в высшей степени проникнута личностным началом, является общепризнанным) так и институт фискалов достиг своего наивысшего развития благодаря активной деятельности своего нового начальника.

А.Я. Нестеров занимался не только выявлением злоупотреблений, но и пытался пополнить государственную казну путем предложения проектов различных реформ. Так, еще в 1714 г. он подал Петру I свою версию замены подворного обложения подушным. В ранге обер-фискала Нестеров продолжил разоблачения представителей коррумпированной петровской администрации. Обнаружив какое-либо злоупотребление, обер-фискал не отпускал преступника, пока не достигал своей цели. От его разоблачений пострадали князья Яков и Григорий Долгорукие, богатый солепромышленник Г. Строганов, князь Волконский. Так, по доносам Нестерова, дело сенатора Я.Ф. Долгорукого рассматривалось в особой комиссии офицеров лейб-гвардии, состоящей из майора Дмитриева-Мамонова, капитана Лихарева, капитан-поручика Пашкова и поручика Бехметева. Потом некоторые дела из этой комиссии поступали для розыска к обер-секретарю Сената Щукину, который и рассматривал их в качестве доверенной особы государя. Однако несмотря на активную деятельность А. Нестерова, а, скорее, благодаря ей, фискалам везде продолжали чинить преграды. Видя сложившееся положение вещей, обер-фискал постоянно жаловался государю на недостаток у него помощников и чрезвычайно медленное решение дел.

В разделе рассматривается самое значительное дело фискалов - розыск о сибирском губернаторе князе М.П. Гагарине, на котором можно проследить всю процедуру расследования того или иного преступления. Хотя дело М.П. Гагарина является скорее исключением, чем правилом, но, тем не менее, основная заслуга в нем принадлежит А.Я. Нестерову, который подобным расследованием поднял институт фискалов на пик своего развития.

Однако вскоре сам А.Я. Нестеров попал под следствие за преступления, с которыми постоянно боролся. Случилось то, чего так долго ждали все высокопоставленные чиновники. Следствие велось с огромной для тех времен скоростью и продолжалось чуть более года. Прокуратура практически прекратила рассмотрение преступлений остальных чиновников, сосредоточив внимание на деле фискалов. Падение могущественного обер-фискала вызвало чувство облегчения у всего бюрократического аппарата. Нестеров своими активными разоблачениями нажил немало врагов, как среди высокопоставленных лиц государства, так и среди сотрудников своего ведомства, которых он, не без доли истины, критиковал за бездеятельность. В январе 1724 г. бывший обер-фискал был колесован.

Можно с определенной долей уверенности утверждать, что в целом А.Я. Нестеров был удачным выбором государя на пост главы фискалов. Его работоспособность и энтузиазм, схожие с качествами самого Петра, вызывали уважение монарха, а отсутствие страха перед влиятельными политическими фигурами делало кандидатуру Нестерова почти бесспорной. Не располагая богатым выбором сотрудников, государь увидел в личности подающего надежды фискала тот самый винтик, которого не хватало для четкой работы всего института. На первых порах Нестеров ожидания оправдал. Все сколько-нибудь значимые события в истории существования надзорного ведомства были так или иначе связаны с именем Алексея Яковлевича. Нестеров и есть фискалитет. Сам обер-фискал не совершил ничего экстраординарного, занявшись казнокрадством и взяточничеством, он просто оказался таким же, как все, вероятно, до конца не осознав высокое предназначение своей должности. Разочарованию Петра не было предела.А.Я. Нестеров был жестоко казнен, престиж института фискалов резко понизился, в первую очередь, в глазах монарха.

Третий раздел главы посвящен функционированию института фискалов на заключительном этапе своего существования. Отмечается, что к 1722 г. назрела необходимость реформировать всю систему контроля, так как в деятельности фискалов все острее проявлялись серьезные недостатки. В 1722 г. в России была учреждена прокуратура. Судя по всему, данное ведомство и фискалитет, по мысли законодателя, должны были дополнять друг друга, способствуя повышению эффективности надзора. Проблема взаимоотношений прокуроров и фискалов оказалась сложной. Негласному контролю отводилась второстепенная, вспомогательная роль. Изначально прокуратура была поставлена выше института фискалов. В сферу ее деятельности вошли Сенат и коллегии, не исключая Юстиц-коллегию, в ведомстве которой находился фискалитет. Соответственно, генерал-прокурор автоматически становился главой негласного контроля. В то же время законодатель пытается и прокуроров поставить под надзор фискалов. В данном случае Петра вновь подвела недоработка законодательной базы для прокуратуры. Не получил окончательной ясности и механизм взаимного контроля двух надзорных ведомств.

С учреждением прокуратуры законодатель вновь пытается распределить фискальские дела по присутственным местам. В ведении Юстиц-коллегии остались дела, попавшие туда до появления прокурора, а также принадлежащие ее правлению. Власть снова признала неспособность Юстиц-коллегии справиться со всеми фискальскими донесениями. Право расследования дел изымалось из компетенции специальных органов - надворных судов, вероятно, также перегруженных работой, зато такое право получили все коллегии.

После учреждения прокуратуры практическая деятельность фискалов стала быстро затухать. Петр серией указов пытается укрепить институт "надсмотрителей", но без особого успеха. Постепенному затуханию института фискалов способствовало и двухлетнее отсутствие у него руководителя. После ареста А. Нестерова государь распорядился выбрать главу ведомства уже в чине генерал-фискала.22 февраля 1723 г. руководителем фискалов был утвержден полковник А.А. Мякинин, приступивший к своим обязанностям не ранее осени 1724 г. и сразу же увязший в гуще проблем. С фискалами на местах отношения у него не сложились: двое ему открыто не подчинились, столичный вскоре стал требовать своей отставки, остальные обещали предоставить отчеты о проделанной работе, но не делали этого. В результате генерал-фискал не имел понятия о том, что происходит на местах.

Институт фискалов не мог исправить пороков, заложенных самой государственной системой, и уж никак он не мог выйти за рамки этой системы. Постоянные пересылки дел, стремление переложить груз ответственности на другое учреждение, попытки элементарно сократить количество следственных материалов, свидетельствовали о том, что ни одна государственная структура не была заинтересована в их скорейшем решении, все выполнялось из-под палки, что, в конечном счете, вылилось в полную остановку делопроизводственного процесса.

А. Мякинин не имел возможности перестроить деятельность негласного надзора. Образованный в 1726 г. Верховный тайный совет практически уничтожил фискальско-прокурорский контроль. Началась травля генерал-фискала, который был выслан в Сибирь в 1727 г. без права замены. Московские фискалы разбежались, духовные инквизиторы были распущены. Сенат в целях экономии средств ликвидировал пост генерал-фискала.

Институт фискалов не смог преодолеть процесс распада, шедший как сверху, так и снизу, и прекратил свою деятельность вскоре после смерти своего создателя. Правительству оставалось только юридически оформить эту ликвидацию, что и было сделано в 1729 г. Большинство фискалов были определены к другим делам: годные к военной службе дворяне направлялись в армию, остальные распускались по домам дожидаться дальнейших распоряжений. Остатки фискалитета еще долгое время сохранялись в Прибалтике, где они были окончательно ликвидированы только во второй половине XVIII в.

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования. Фискалитет как форма государственного контроля явился неотъемлемой частью утверждения абсолютизма в России, откликом на изменение политических реалий в стране. Возведенная в ранг национальных приоритетов борьба с должностными преступлениями вызвала к жизни совершенно новое для России явление - политический институт контроля над административным аппаратом.

В эволюционном развитии института фискалов в России можно выделить три этапа.

Первый этап - 1710-1718 гг. - связан с организационным оформлением фискалитета, определением его структуры в центре и на местах, а также с разработкой основных направлений деятельности. Это период относительно самостоятельного развития ведомства негласного контроля.

Второй этап - 1718-1722 гг. - определяется изменением организационной структуры фискалитета, вызванным дальнейшим реформированием системы государственных учреждений и появлением Юстиц-коллегии, подчинившей институт фискалов.

Третий этап - 1722-1729 гг. - связан с продолжающимся реформированием органов контроля, поиском оптимальных организационных форм и методов осуществления надзорной деятельности, и существованием института фискалов в системе фискальско-прокурорского контроля.

Реформа, связанная с учреждением института фискалов в России, потерпела неудачу. Можно выделить основные причины подобного исхода. Попытки Петра, заимствовавшего ведомство негласного контроля из западноевропейского опыта, адаптировать его к российской действительности не привели к желаемому результату. Успешно функционирующие на Западе формы фискальского контроля не смогли помочь юридической практике Российского государства выработать собственный механизм деятельности института фискалов. В этой связи можно говорить о своеобразии отечественной государственной практики, о невозможности пересадки на российскую почву западных государственных институтов, взятых по-отдельности.

Создание института фискалов явилось неотъемлемой частью общего реформаторского процесса первой четверти XVIII в., сопровождаемого правовой неразработанностью основ функционирования ведомства. Государь так и не смог подвести под деятельность фискалитета четкую законодательную базу. Необходимо также отметить ряд факторов, перманентно сопровождавших все петровские реформы и сыгравших не последнюю роль в неудаче института фискалов в России. Среди них: сопротивление административного аппарата, не заинтересованного в контроле над собой, нехватка квалифицированных кадров для осуществления поставленных задач, тотальная коррупция, непрекращающаяся перестройка и переподчинение института фискалов, наконец, масштаб задач, поставленных перед фискалитетом, делал их практически не выполнимыми.

Русский человек в течение веков смотрел на службу как на средство кормления. Государство на словах боролось с этим явлением, а на деле постоянно его поощряло. Вопреки законодательству, чиновники не всегда получали жалованье и должны были кормиться за счет просителей. Институт фискалов органично вписался в эту систему, именно поэтому не оправдав своего высокого предназначения. Будучи таким же бюрократическим учреждением, как и другие структуры государства, фискалитет имел те же пороки и ничем не выделялся на общем фоне. Призванные бороться с коррупцией, фискалы, пользуясь своим служебным положением, оказались ей подвержены.

Даже законодательство об институте фискалов не вписалось в контекст тех идей и принципов, которые Петр пытался внедрять на практике. Создание "регулярного" государства требовало мелочной регламентации всех действий подданных короны, и фискалитет как нельзя лучше отражал особенности новой властной модели, однако его правовое обеспечение никак не может претендовать на всестороннюю разработанность. Петр, обычно стремившийся не просто издать закон, но и объяснить, почему он нужен, в случае с фискалитетом так и не смог ответить на вопрос "почему?". Ясно осознавая предназначение института фискалов, государь не смог донести это до своих подданных. Негласный контроль не получил поддержки в обществе, что также явилось одной из причин его быстрого упадка.

Издав значительное количество указов, законодатель так и не смог помочь фискалитету обрести законченную форму с внятно прописанным набором прав и обязанностей. Все юридическое совершенствование института сводилось к рутинному решению вновь возникающих проблем. Каждый новый указ являлся откликом на тот или иной инцидент, связанный с фискалами. Не имея четкой законодательной базы, на практике фискалы зачастую занимались делами, не имеющими никакого отношения к их компетенции, прописанной в указах и регламентах. Их деятельность нередко выливалась в элементарное шпионство и наушничество, зачастую вредившее не только людям, но и делу. Фискалитет, призванный укрепить новый централизованный бюрократический аппарат власти Российской империи в первой четверти XVIII в., отразил и те противоречия, которые имели место в процессе создания иной системы управления.

Основные положения диссертации в следующих работах автора