Досвід місцевого самоврядування ХІХ ст. і сучасні євроінтеграційні орієнтири України: історична ретроспектива

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Зацікавленість минулим завжди була пов'язана з потребою людей краще розібратися у сьогоденні, зрозуміти причини сучасних їм суспільних явищ, передбачити, в якому напрямку вони будуть розвиватися у майбутньому. Проте ще ніколи прагнення усвідомити рух історичного розвитку не було таким гострим та наполегливим, як у наш час, коли на очах одного покоління сталися величезні зміни у житті мільйонів людей нашої держави.

Особливо гостро на сучасному етапі історії незалежної України постало питання місцевого самоврядування та децентралізації. Україна вже мала досвід місцевого самоврядування у ХІХ -- на початку ХХ ст., перебуваючи у складі Російської імперії. Тому, вважаємо, що аналіз цього досвіду буде корисним з огляду на прагнення України мати у себе світові стандарти не лише в економічному та політичному житті, а й у наданні більшої самостійності органам самоврядування на місцях.

Земська реформа протягом століття знаходила широке відображення в історичній літературі. Основні фундаментальні праці вийшли в ранні роки існування земства, спрямовуючи увагу їх дослідників на політико-правові та організаційні засади формування і діяльності земств. [1-4]. Практичні питання і потреби місцевого самоврядування відобразилися також і в публіцистичній літературі про земство в працях активних земських та політичних діячів, таких як Білоконський І.Л., Б.Б. Веселовський [5-9] та інші.

В останні роки краєзнавці та історики розпочали дослідження земської діяльності в областях України. Особлива увага звертається на визначенні ролі земських установ при вивченні історії краю, їх участь у архівних комісіях і археологічних з'їздах. Цим проблемам присвячені статті А. Гапієнка; С. Заремби; І. Войцехівської., О. Семергей [10; 11; 12]. Привернула увагу істориків України і діяльність окремих земських діячів [13].

Мета статті -- проаналізувати ефективність земської діяльності в українських губерніях наприкінці ХІХ ст.; визначити сильні та слабкі риси їх діяльності; дослідити, які з цих рис необхідно враховувати для вдосконалення місцевого самоврядування сучасної України.

Основні результати дослідження. В більшості країн сучасної Європи управління усіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосуванням, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого самоврядування. Під місцевим самоуправлінням Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р. визначає «право та дійсну спроможність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати ними в межах закону під свою відповідальність та на користь населення» [14].

Місцеве самоврядування виходить з того, що безпосередня участь громадян в управлінні громадськими справами може бути реалізована саме на місцевому рівні. Очевидно, що існування місцевих органів, наділених реальною владою, робить можливим забезпечення такого управління, яке було б найбільш ефективним та максимально наближеним до потреб населення. земський губернія самоврядування

Та Україна вже у ХІХ ст. мала досвід такого самоврядування. Процес становлення земств в країні і, зокрема в українських губерніях, був досить складним в силу наявності об'єктивних та суб'єктивних причин. В першу чергу відчувалась незавершеність законодавчої бази, відсутність бажання влади делегувати земствам функції, які б сприяли їх ефективній праці на місцях. По-друге, від самого початку земства були поставлені у залежність від існуючої чиновницької влади в губерніях, яка гальмувала будь-які рішення земства у напрямку розвитку самоврядування. По-третє, фіксовані урядом «обов'язкові повинності» для земств ґрунтувались на застарілих статутах і тимчасових правилах, які вже давно не відповідали вимогам часу. Тому місцевим органам самоврядування доводилося шукати обхідні шляхи, які дозволяли б виконувати покладені на них обов'язки. По-четверте -- наявність в земських установах значної кількості дворянства створювала атмосферу байдужості та бездіяльності, а підбір кадрів залежав від губернаторського дозволу з урахуванням благонадійності. По-п'яте, відчувалася відсутність взаємної підтримки між земствами, які самотужки вирішували організаційні питання становлення. І, нарешті, політика національного гноблення з боку царизму ускладнювала вище зазначені проблеми для українських губерній, що позначилось на їх позиціях відносно влади.

Реформування завжди, а на рівні держави особливо, пов'язане з ідеологічним забезпеченням. Тому поява в земствах думок відносно процесу свого становлення було закономірною реакцією на зрушення в суспільстві. Однак вони не вписувались у параметри великодержавного мислення і тому з самого початку розглядались як небажане явище. Але обмеженість земської реформи і неспроможність місцевих органів самоврядування до плідної праці призвели до того, що посилили їх суспільну діяльність в напрямку визнання своєї значущості на рівні держави.

Криза економічного становища в країні, яка найбільш відчувалася на рівні губерній та повітів, відразу поставила перед земствами значну кількість гострих питань, від вирішення яких залежало поліпшення стану економіки та добробуту населення. Слід віддати належне земствам, які, незважаючи на численні труднощі організаційного і фінансового характеру та морального тиску з боку влади, зуміли зробити суттєві кроки у напрямку їх розв'язання. Особливо це стосується аграрної політики, починаючи з обліку наявності в обороті сільськогосподарських угідь і закінчуючи різноплановими діями в напрямку вирішення продовольчого питання та забезпечення появи нових робочих місць у сільськогосподарському виробництві.

Необхідно віддати належне земствам за те, що їх дії в основному відзначались знанням місцевих умов. Земська статистика, незважаючи на негативне ставлення з боку влади, була головним дороговказом, який орієнтував не тільки земства у напрямках роботи, а й значною мірою сприяв піднесенню громадської думки відносно ганебної внутрішньої політики царизму. Насамперед, завдяки земствам суспільство активно підтримало їх діяльність по покращенню медичного обслуговування населення та розвитку народної освіти.

Ефективність земської діяльності багато в чому залежала від наявності фінансових можливостей. Існування земельних банків та позикових товариств не вирішували місцевих потреб, із якими мали справу земства, що було пов'язано зі зростанням торгових операцій, проведенням ярмарок, будівництвом шляхів, мостів, лікарень, шкіл та ін. Земства постійно шукали кошти, використовуючи певні місцеві умови, домагаючись передачі земствам реальних податків і надання допомоги від державної казни. Але чиновницько-бюрократичний апарат з метою посилення впливу та контролю над діяльністю земств, постійно обмежував різними постановами та розпорядженнями можливості надходження фінансів до земств. Це, безумовно, позначилося на результатах земської праці, однак, не занижувало їх вагомості у свідомості населення.

Діяльність земств значною мірою зумовлювалася кадровим забезпеченням. Напрями їх діяльності змінювалися з виборами нових гласних, але часто у тій же губернії або повіті, де багато було зроблено для народного добробуту, висловлювалися думки, що земству не слід братися ні за статистику, ні за народну освіту, тому що цим займаються державні органи. Такі думки, наприклад, можна було почути від фундатора гірського промислу криворізьких руд Поля у Катеринославській губернії, де раніше працював барон М.О. Корф. Безумовно, такі погляди негативно відбивалися на роботі губернських та повітових земств. Так, коли перемагали праві, то й розмови про перехід від натуральних повинностей до грошових затихали, а створені раніше земські заклади скасовувалися.

Реформа 1890 р. не змінила загального характеру земського життя, оскільки і до неї, і після неї земська робота лежала на плечах середнього дворянства і тієї інтелігенції, котра ішла на службу до земства за різними спеціальностями. У відбуванні повинностей, які були складними раніше, почала виявлятися ініціатива до загальнокорисних винаходів, і культурно-політичне життя збагачувалось різного роду закладами, що обслуговували найголовніші потреби населення. З іншого боку, Положення 1890 р. докорінно похитнуло засади самоврядування і самостійності у місцевому громадському керівництві. Ці засади не були достатньо послідовно проведені Положенням 1864 р., а у Положенні 1890 р. вони виявилися майже зведеними до нуля. Про яку самостійність могло йтися у земстві, коли будь-яка земська постанова могла бути скасована царською адміністрацією; будь-якого активного діяча могли усунути з посади без суду і слідства.

Незважаючи на всі труднощі та перешкоди, що виникали на шляху земств у процесі вирішення соціально-економічних проблем, їх діяльність привела до значних зрушень на краще. І це було наслідком того, як відзначав історик М.П. Драгоманов у своїй книзі «Либерализм и земствов России», що якою б не була сильною протидія окремих груп ретроградів серед земців, рівнодійна сила руху в земстві завжди була прогресивна [15, с. 38].

Оглядаючи соціально-економічну діяльність земських установ за 30 років, з'ясувалося, що довгий час у цій діяльності не було послідовності: випадкові асигнування, безсистемне розповсюдження знарядь праці і насіння, вагання від одних проектів до інших, від банків для землевласників до позико-зберігальних товариств і артілей..., потім настирливі розмови про посилення репресій для сільських робітників. Це формувало різнобарвну картину земських установ у 60-70-і роки. Одні земства (Херсонське, Харківське, Чернігівське) були налаштовані більш прогресивно; інші (Катеринославське, Полтавське, Таврійське) не могли ще відмовитися від традиційного консерватизму. Але усім їм не вистачало обґрунтованості дій.

Керуючись «благими» мотивами, земські установи скрізь (наприклад, з позико-зберігальними товариствами) бралися за справу навмання і отримували поразку, яка ще більше охолоджувала їх. А між тим криза селянського господарства була у той час вже відчутною. Спочатку земства шукали її причину у фіскальній системі і лише пізніше, наприкінці 1870 рр., став поширюватися погляд про необхідність розширення селянського землеволодіння. На порядок денний висуваються питання організації дрібного земельного кредиту, і починаються клопотання про відкриття селянського поземельного банку. Клопотання швидко отримали позитивне рішення. Взагалі слід зазначити, що в галузі аграрних відносин уряд доволі уважно прислухався до голосу земств.

В основу земської роботи покладалося також ретельне вивчення місцевих умов і тісний зв'язок з місцевістю. Не завжди саме так було в реальності, але земства до цього прагнули. Одним з найвагоміших здобутків земства і власне «третього елементу» стало вивчення навколишнього середовища. Земська статистика -- в її багатогранних проявах (економічному, оціночному, страховому, санітарному та ін.) -- була головним вказівником, який орієнтував не тільки земство в його роботі, а й який значною мірою виховував суспільство і використовувався державною владою.

Більш молодою галуззю земської діяльності були економічні заходи і шляхова справа, хоча, власне, робота в цьому плані почалася ще на перших земських зборах. Земствам вдалося скоригувати свою діяльність у медичній сфері; їм належали ініціативні заходи й у галузі ветеринарії (головним чином з 1870 рр.). Так, поступово, крок за кроком, ускладнювалася і розширювалася земська робота, йдучи назустріч вимогам життя.

До середини 1880 рр. завершується перший період земської діяльності в економічній галузі, було сформовано кредо економічної політики земств і починають проявляти себе віяння нової ери, що почалася з 1890 рр. З цього часу земства, нарешті, звернули серйозну увагу на покращення техніки і культури сільського господарства.

Необхідно пам'ятати, що, втручаючись у межі економічних відносин, земства більше, ніж у будь-якій іншій галузі, змушені були рахуватися з багатьма умовами, незалежними від їх волі і не підпорядковані їх впливу. Ця система відносин була настільки складною і охоплювала стільки сторін життя народу, що вплив органів місцевого самоврядування міг бути лише досить обмеженим. Особливо це стосується українських земств. Урядова національна політика, дискримінаційні заходи в сфері податків, загальна політика, спрямована на утиски особистості і до обмеження самостійності громадських організацій ... -- такою була атмосфера земської діяльності, і з нею доводилося рахуватися. Деформуючись за цих умов, багато позитивних за задумом земських заходів не отримували бажаних результатів.

Аналізуючи соціально-економічну діяльність земських установ за більш, ніж тридцятилітній період, можна зробити висновок, що хоча їй були притаманні злети та падіння, загальні наслідки підкреслюють наявність у земств як органів місцевого самоврядування значних потенційних можливостей. Їх дії на користь місцевих потреб, залучення місцевого населення до вирішення життєвих проблем дали поштовх до появи економічної ініціативи та зацікавленості у повітах і губерніях, сприяли їх капіталізації та розумінню необхідності зміни існуючих економічних відносин. В діяльності органів місцевого самоврядування була частка демократичних засад. Цей досвід необхідно ретельно вивчати та використовувати його найкращі прояви для наближення України до європейських стандартів.

Література

1. Еремеев С.Т. Земская волость / С.Т. Еремеев. -- Киев: Тип. Еремеева и Ко., 1873. -- 91 с.

2. Фесенко И.С. К вопросу о реформе городских общественных управлений. В 2-х частях / И.С. Фесенко. -- Харків: Типография «Южного края», 1890 .

3. Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 тт. / Н.М. Коркунов. -- СПб.: Книжный магазин А.Ф. Цинзерлинга» 1893. -- Т. 2: Особенная часть. -- 417 с.

4. Градовский А.Д. Собрание сочинений: В 2 т. / А.Д. Градовский. -- СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1899. -- Т. 2: История местного управления в России. -- 492 с.

5. Белоконский И.П. Губернские, уездные и волостные учреждения Российского государства. / И.П. Белоконский. -- СПб.: Типо-Литография Г. Альтшуллера, 1900. -- 74 с.

6. Белоконский И.П. О мелкой земской единице / И.П. Белоконский. -- Харьков: Типография и Литография Н. В. Петрова, 1903. -- 45 с.

7. Белоконский И.П. Земство и конституция. Земское движение. / И.П. Белоконский. -- М.: Образование , 1910. -- 183 с.

8. Веселовский Б.Б. Земские либералы. / Б.Б. Веселовский. -- СПб.: Издательство О.Н. Поповой, 1906. -- 22 с.

9. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В 4-х томах. СПб.: Издательство О.Н. Поповой, 1909.

10. Гапієнко А. Історико-краєзнавчі матеріали в «Земском сборнике Черниговской губернии» / А. Гапієнко // Сіверянський літопис. -- 1995. -- № 3. -- С. 97-101.

11. Заремба С. Археологічні з'їзди в Києві (1874-1899) / С. Заремба // Київська старовина. -- 1995. -- № 3. -- С. 65-72.

12. Войцехівська І. Губернські вчені архівні комісії в Україні кін. ХІХ - поч. ХХ ст. І. Войцеховська, О. Семергей // Київська старовина. -- 1995. -- № 6. -- С. 105-113.

13. Шевченко В. Олександр Русов і Чернігівщина // Сіверянський літопис. -- 1995. -- № 2. -- С. 50-53.

14. Європейська хартія місцевого самоврядування. М. Страсбург, 15 жовтня 1985 року.

15. Драгоманов, М.П. Либерализм и земство в России / М.П. Драгоманов. -- Женева: H. Georg, 1889. -- 64 с.

Размещено на Allbest.ru