Формування бюджетів земств Правобережної України (1911-1920 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування бюджетів земств Правобережної України (1911-1920 рр.)

В.Б. Стецюк

Стаття присвячена формуванню бюджетів правобережних земств з моменту реорганізації «маргаринових земств» у повноцінні органи самоврядування й до ліквідації земських структур в регіоні.

Ключові поняття: земства, Правобережна Україна, бюджетні надходження, податок на нерухомість.

Проблема практичної діяльності земських самоврядувань завжди належала до числа найбільш досліджених в історіографії земства, що й не дивно, враховуючи головне завдання земських структур - сприяння піднесенню добробуту регіонів. Стосовно українських земств можемо назвати цілий ряд робіт, присвячених формуванню бюджетів і земським витратам: роботу С.Г.Бойченко, присвячену ролі земств у формуванні місцевих бюджетів¹, монографію А.Лохматової, в якій значну увагу приділено бюджету Катеринославського губернського земства², роботу Л.Корнійчук, присвячену економічній діяльності українських земств³. Що стосується земств Правобережної України, то їх фінансова діяльність вивчалась І.Верховцевою⁴, однак увагу дослідниці переважно привернули процеси 1911-1914 рр., натомість економічне життя земств доби Української революції, зокрема, формуванню земських бюджетів та основним статтям земських витрат, залишається маловивченим. Метою даної статті є цілісне висвітлення еволюції дохідної частини земських фінансів Правобережної України впродовж 1911-1920 рр.

Як відомо, основою земського господарювання ще в епоху земської реформи 1864 р. було покладено місцеві податки і збори, які земство отримало право збирати з місцевого населення. Підвалину фінансової діяльності земств становили окладні та неокладні земські прибутки. Окладні прибутки формувалися шляхом стягування податків на нерухоме майно у містах та селах (земля, ліси, житлові будинки, фабрично- заводські, торгові й інші приміщення та споруди), зі свідоцтв на право торгівлі й промислів, з патентів на право виготовлення різноманітних напоїв, обкладених акцизом, тощо. З моменту надходження земські платежі ставали власністю відповідного органу самоврядування і не підлягали будь-якому перерозподілу через державні фінансові інституції⁵.

До категорії неокладних податків відносилися прибутки з нерухомого майна земства, відсотки з земських капіталів, судове мито і збір з виданих документів у цивільних справах, що розглядалися земськими начальниками, міськими та повітовими окружними судами, мито за користування закладами й послугами установ місцевого самоврядування, збори за користування дорогами й мостами земств, плата за лікування і навчання у земських закладах, прибутки від промислових підприємств, що належали земствам, штрафи та пені за несвоєчасну сплату земських зборів, державна фінансова допомога земствам, цільові надходження від товариств, приватних осіб тощо⁶.

Видатки земств розподілялися на обов'язкові, тобто такі, що виконувалися на користь держави і не підлягали корекції земськими установами, та необов'язкові - місцевого значення, у межах яких земства мали певну самостійність. До перших відносилися утримання земської пошти та кінних станцій, квартир для чинів поліції, оплата відряджень місцевим чиновникам, утримання місць покарання, етапна повинність, улаштування та утримання великих шляхів і споруд, пристаней поза містами тощо. До необов'язкових видатків належали грошове забезпечення заходів по охороні здоров'я населення і роботи закладів народної освіти, протипожежна та ветеринарна справи, розбудова та утримання телеграфної і телефонної мереж, страхування майна, піклування про сільське господарство тощо⁷.

Слід зауважити, що всупереч твердженням сучасних авторів, що ідеалізують дореволюційну земську систему, подібна фінансова організація була далекою від ідеалу. Головним її недоліком завжди був нерівномірний розподіл коштів і обов'язків між імперським центром і регіонами. Тобто, виконуючи важливі завдання щодо розвитку господарства регіонів, підтримання в належному стані місцевої інфраструктури, земства не мали відповідних коштів для виконання багатьох своїх функцій. Для функціонування на прийнятному рівні земства вдавались до отримання кредитів як від різноманітних ділових структур, так і від держави. Що стосується кредитних зобов'язань, то станом на 1902/1903 фінансовий рік практично всі губернські земства були боржниками держави⁸. Водночас повітові земства, не маючи боргів безпосередньо перед державою, в більшості випадків були боржниками губернських земств⁹. Подібні факти тим більш показові, якщо врахувати, що при формуванні земських бюджетів спершу складався прибутковий кошторис, а вже тоді визначались сфери витрат; при цьому земства намагались узгодити обидві статті бюджету, добившись відповідності витрат і прибутків¹⁰.

Зазначимо, що земства Правобережної України, створені в 1911 р., з самого початку опинились в специфічних умовах, в тому числі й фінансових.

Новостворені західні земства (окрім трьох правобережних, до цієї категорії відносились також Вітебське, Мінське та Могильовське) частіше від інших користувались урядовими субсидіями і кредитами, що, безумовно, позитивно позначалось на їх фінансовому становищі. Показово, що в 1913 р. Київське, Подільське та Волинське земства займали відповідно 2, 3 та 10-е місця серед 40 губернських земств Російської імперії¹¹. Однак при цьому новостворені земства суттєво відрізнялись від «старих» земств щодо основних джерел наповнення бюджету. Якщо в 34 губерніях, де земства були запроваджені ще в 1860-х роках, головну статтю надходжень становили збори з нерухомого майна (160801 тис. крб. з загальної суми 253767 тис. крб.), то в нових земствах більшість коштів надходила в формі державних дотацій «на губернские потребности»¹².

Загалом наповнення бюджетів правобережних земств у 1913 р. можна простежити у таблиці 1.

бюджет земство податок самоврядування

Таблиця 1

Прибутки земств Правобережної України у 1913 р., в тис. крб.

Результатом посиленої фінансової підтримки новостворених земств з боку влади стало їх швидке становлення та активна діяльність у передвоєнні роки. Водночас подібна практика призводила до виникнення залежності від державної допомоги, скорочення якої неминуче позначалось на становищі земств.

Саме така ситуація склалась в період Першої світової війни - фінансове становище різко погіршилось. Занепад багатьох селянських господарств, що були головними платниками земських податків, призвів до різкого скорочення надходжень до земських бюджетів. Водночас уряд, поклавши на земства низку завдань щодо продовольчого забезпечення, допомоги сім'ям військовослужбовців, утримання шляхів стратегічного значення тощо змушений був фінансово підтримувати відповідну діяльність. Все це призвело до різкого зростання фінансової залежності земств від держави.

Особливо швидкими темпами розрив між прибутковими і видатковими статтями бюджетів самоврядувань почав зростати після Лютневої революції, коли їхні повноваження суттєво розширились, а заходів щодо зміцнення фінансової бази земств так і не було вжито.

Хоча факти щодо наповнення бюджетів земств Правобережжя в цей час є розрізненими і неповними, всі вони дозволяють прослідкувати негативну тенденцію: протягом всього досліджуваного періоду обсяги сплати земських податків постійно знижувались, що було зумовлено, перш за все, розоренням господарств (як селянських, так і колишніх поміщицьких). Також в якості такої причини називають індиферентність селянства до проблем державного будівництва, однак, на нашу думку, не варто перебільшувати значення цього фактора: виснажений війною, що з 1914 р. проходила на його території, регіон дійсно перебував в злиденному стані. Скажімо, Вінницькі повітові земські збори вже в квітні зафіксували складне фінансове становище повітового самоврядування, що характеризувалось наступними цифрами: в 1916 р. витрати управи склали 899023 крб. 91 коп., а замість очікуваних 918880 крб. 01 коп., що мали надійти в бюджет управи, було заявлено про отримання 845567 крб. 74 коп. Але, як свідчать документи, з цієї суми 201661 крб. 06 коп. зараховували в недоїмку, тобто реально вони отримані не були. До кінця 1917 р. стан повітового бюджету практично не змінився: на 1 січня 1918 р. борг по земських податках становив 728443 крб., до кінця березня він скоротився до 610188 крб. 23 коп. Водночас борги повітового земства на початок 1918 р. складали 1027624 крб. 10 коп., а за січень вони зросли ще на 203346 крб.¹³ В Київському повіті бюджет 1917 р. також не було виконано: збір з нерухомого майна склав 229393 крб. 34 коп. (заплановано 517764 крб. 54 коп.), а дотації від різних державних установ - 109499 крб. 24 коп. (заплановано 415238 крб. 74 коп.)¹⁴.

Надалі така ситуація стала типовою для більшості земських самоврядувань. Скажімо, в Дубенській волості Дубенського повіту станом на 1 травня 1919 р. за жителями рахувалось заборгованості: за 1918 р. - 8728 грн. 26 шагів (сплачено за цей рік 6226 грн. 74 шаги), за 1919 р. - 92830 грн.¹⁵ Керівництво волосної управи пояснювало виникнення заборгованості тим, “що більша часть Дубенської волості зруйнована війною і населення находиться в великій бідності, не одбудувалось і живе в землянках”¹⁶.

Надзвичайно гостро стояло питання про сплату податків із земель колишніх приватних власників, що перейшли в розпорядження міністерства земельних справ. Відсутність правового регулювання їх статусу не дозволяла земствам нормально отримувати податки з цих земель. 4 вересня 1919 р. Кам'янець-Подільська повітова земельна управа під тиском місцевого земства звернулась до міністерства земельних справ з питанням, чи має вона право заплатити земські податки за рахунок авансів з продажу збіжжя, але відповіді не отримала¹⁷. Враховуючи, що за цими маєтками рахувалось 8428093 грн. за 1919 р. та 1018071 грн. 58 шагів за попередні роки, 8 вересня повітова земська управа порушила клопотання про сприяння перед МВС¹⁸.

Наприкінці вересня 1919 р. питання оподаткування колишніх поміщицьких земель підняла Подільська губернська управа, яка вимагала сплатити їй 13299368 крб. за 1919 р. та 2711298 крб. за 1918 р. Також ставилась вимога про ліквідацію заборгованості перед повітовими управами (26332592 крб.), а 30% повітового податку виділити волосним управам (7850520 крб.)¹⁹.

Існували й інші чинники, що позначались на сплаті населенням земських податків. Наприклад, на Подільській губернській нараді з питання сплати земських податків, що відбулась 3 серпня 1918 р., “виявилось, що селяни не платять переважно через те, що в волостях не зроблена розкладка, а також і через те, що їхать з далеких сел до казначейств незручно і часто буває, що одна підвода коштує більше, ніж сам податок”²⁰.

Найбільш складним було становище волосних земств, джерела фінансування яких практично так і не були законодавчо визначені. Ще 13 січня 1918 р. Лісний департамент Міністерства землеробства повідомив Києво-Подільське управління землеробства і державного майна, що казенні землі до прийняття відповідного закону земськими податками обкладатись не будуть, що суттєво позначалось на фінансовому становищі багатьох волосних земств²¹. Так, Київське повітове земство з цього приводу зазначало, що подібне рішення ставить 10 волосних земств повіту “в неможливість продовжувати нормальну працю”, а чотири з них “змушені будуть повністю припинити діяльність за відсутністю коштів”. Тому було прийнято рішення надати волосним земським управам кредити на ті суми, які заборгувало їм міністерство землеробства. Суми боргу були досить значними (Димерська волость - 21187 крб. 85 коп., Старо-Петрівська - 30825 крб. 14 коп., Будавеська - 18891 крб. 26 коп., Велико-Дмитрівська - 12864 крб. 50 коп., Хотовська - 10927 крб. 73 коп., Білгородська - 5741 крб. 11 коп., Святошинська - 19082 крб. 52 коп., Бишівська - 547 крб. 24 коп., Ржищевська - 106 крб. 37 коп., Трипільська - 893 крб. 76 коп.), а тому загальну суму кредиту - 121067 крб. 48 коп. повітове земство змушене було виплачувати частинами відповідно до наповнення розподільчого фонду коштами²². У Вінницькому повіті повітові земські збори 4 квітня 1918 р. дозволили Пиківському та Стрешавському волосним земствам скористатись для поточних витрат коштами волосних ощадних кас (по 10 тис. крб. кожній)²³.

Це призвело до того, що земства все частіше були змушені звертатись або до уряду в цілому, або до окремих міністерств з проханнями про надання коштів. Скажімо, після розформування гетьманською владою продовольчих управ і передачі продовольчої справи у відання земств, Вінницькі земські збори одразу ж змушені були просити кредит в розмірі 200 тис. крб. на “поточні заходи з продовольчої справи”²⁴. Вже в 1917 р. земства перейшли практично на повне утримання держави, отримуючи від неї все більш значні кошти. Скажімо, Подільська губернська управа в листопаді 1917 р. змушена була командирувати в Петербург члена управи

Г.О.Богацького для “ходатайства про якнайшвидший дозвіл управі здійснити...позику в сумі 2180000 крб. та про урядову гарантію на цю суму”²⁵. Коли в червні 1918 р. обговорювався проект закону про виділення у розпорядження міністра внутрішніх справ 150 млн крб. для короткострокових позичок місцевим самоврядуванням, Ф.Лизогуб на засіданні уряду повідомив про суми позик, які просили ті чи інші земські й міські самоврядування. Що стосується правобережних земств, то вони просили надати їм такі позики: Київська, Подільська та Волинська губернські управи - відповідно 4 млн, 2180 тис. та 600 тис. крб.; повітові управи: Київська - 500 тис., Бердичівська і Канівська - по 1 млн, Липовецька - 500 тис., Черкаська - 567 тис., Володимир-Волинська - 190 тис., Дубенська - 128 тис., Ізяславська - 800 тис., Луцька - 350 тис., Новоград- Волинська - 190 тис., Овруцька - 200 тис., Острожська - 150 тис., Рівненська - 500 тис., Кам'янець-Подільська - 300 тис., Балтська - 100 тис., Брацлавська - 200 тис., Вінницька - 500 тис., Летичівська - 500 тис., Літинська - 450 тис., Могилівська - 500 тис., Ново-Ушицька - 300 тис., Ольгопільська - 307,7 тис., Проскурівська - 350 тис.²⁶ Тобто фінансової підтримки влітку 1918 р. потребували всі губернські та більшість повітових земств.

Подільський губернський комісар 3 вересня 1919 р. звернувся до директора департаменту самоврядування МВС з проханням відкрити кредити повітовим управам Поділля і надати волосним управам одноразову допомогу (5 тис. крб. кожній)²⁷. Зумовлювалось таке прохання надзвичайно важким становищем волосних земств - скажімо, Тиврівська і Браїлівська управи на Вінниччині не мали в своєму розпорядженні абсолютно ніяких коштів. Обидві управи просили про надання їм державної допомоги - по 10 тис. крб., і до задоволення цього прохання урядом повітова управа надала їм по 1500 крб., дещо пізніше 2000 крб. надали Станіславчицькій і 1500 крб. Калинівській управам²⁸.

Складне фінансове становище земств призвело до того, що в окремих випадках вони самостійно, без санкції уряду, вживали заходи для стабілізації фінансових надходжень. Найдалі в цьому плані пішло Кам'янецьке повітове земство, яке в 1918 р. на додачу до традиційної системи оподаткування нерухомого майна запровадило податок на прибуток з промислових і торгівельних підприємств в наступному розмірі: з прибутку в 500-1000 крб. - 10%, до 2000 крб. - 15%, до 5000 крб. - 20%, понад 5000 крб. - 25%. Всього було отримано суму 36446 крб. 90 коп.²⁹ В 1919 р. такий вид оподаткування вирішено було зберегти, при цьому планувалось отримати 105507 крб. Подібні зміни земці Кам'янеччини мотивували тим, що “ті способи оподаткування, які зараз істнують, головним чином падають на землю, іншими словами на саму бідну верству громадянства - на селян. Інші ж доходні підприємства, а також істочники дохода майже зовсім не оподатковуються земським оподаткуванням, тоді як і такі верстви громадянства користуються земськими установами”, а також тим, що “селянство, крім податків, обременено ще й натуральними зборами”³⁰. У зверненні до уряду Кам'янецькі земські збори наголошували, що виходом з цього становища може бути збільшення низки встановлених на користь самоврядувань зборів - трактирного, промислового, судового, попудного тощо; крім того, зауважувалось, що вимога від земств включатись до державної праці вимагає й перерозподілу декотрих державних податків чи зборів між державою та земством³¹.

Варто відзначити, що в лютому 1918 р. Черкаські повітові земські збори, обговорюючи річний бюджет, ставили перед управою завдання «вжити всіх заходів, щоб право обкладать по прогресивно-подоходному налогові було предоставлено, крім Губернських Рад, і Повітовим Радам»³², що дозволяє судити, що існували певні рішення, які на загальнодержавному рівні регламентували дане питання. Водночас жодної інформації про прийняття подібного рішення ані Центральною Радою, ані Радою Народних Міністрів УНР нами не знайдено. Крім того, сам факт, що Кам'янецьке земство приймало свою постанову без жодного посилання на рішення центральних органів влади, свідчить про відсутність якихось прецендентів стосовно цього питання.

Серед специфічних рис земської фінансової політики доби революції відзначимо також неодноразове перевищення норм оподаткування. Справа в тому, що закріплені законом ставки податків в умовах постійно прогресуючої інфляції не дозволяли належним чином виконувати обов'язки земств, а тому нерідко вони з власної ініціативи перевищували ці норми. Показовою в цьому відношенні є ситуація стосовно Смілянської волосної управи Черкаського повіту. 30 травня 1918 р. контора графів Бобринських заявила, що не платитиме волосний збір, доки його розмір не буде узгоджено з повітовим земством³³. Згодом повітовий староста на основі скарги цієї ж контори ініціював розгляд справи адміністративним суддею Черкаського повіту, що стало підставою для рішення про несправедливе оподаткування та перевищення волосними управами (в ході розгляду подібні порушення були виявлені й у інших волосних управах) своїх повноважень³⁴.

Отже, земства Правобережної України напередодні Української революції являли собою установи зі збалансованими бюджетами, в яких приділялась увага таким аспектам життя краю, як освіта, медичне забезпечення, розвиток транспортної мережі. Водночас близько половини надходжень становили кошти, виділені з державного бюджету на потреби краю. В роки Першої світової війни і особливо у добу Визвольних змагань фінансова залежність земств від держави значно зросла, що було зумовлено масовою несплатою податків та виділенням державних дотацій на проведення тих чи інших заходів.

Примітки

1 Бойченко С.Г. Земства в Україні і проблеми формування місцевого бюджету // VII Всеукраїнська наукова конференція “Історичне краєзнавство в Україні”. - К., 1995. - Ч. 1. - С. 186-188.

2 Лохматова А. Катеринославське земство. - Запоріжжя: РА “Тандем-У”, 1999. - 198 с.

3 Корнійчук Л. Економічні питання в діяльності земств // Економіка України. - 1995. - №1. - С.58-64.

4 Верховцева І.Г. Діяльність земств Правобережної України (1911 - 1920 рр.): Дис... канд. іст. наук. - Ізмаїл, 2004. - 236 с.

5 Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А.Эфрона. - Т.ХІІ. - C.515.

6 Там само. - С.517.

7 Там само. - С.523.

8 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет: В 4 т. - Т.4. - СПб., 1911. - С.348.

9 Там само. - С.348.

10 Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А.Эфрона. - Т.ХІІ. - C.527.

11 Календарь-справочник земскаго деятеля на 1915 год / Сост. Б.Б.Веселовский. - Пг., 1915. - С.50-51.

12 Там само. - С.51.

13 Державний архів Вінницької області (далі - ДАВО). - Ф.Д-255. - Оп.1. - Спр.108. - Арк.36.

14 Державний архів Київської області (далі - ДАКО). - Ф.1239. - Оп.126. - Спр.2. - Арк.75.

15 Центральний державний архів вищих органів влади і управління України (далі - ЦДАВО). - Ф.1092. - Оп.2. - Спр.227. - Арк.15.

16 Там само. - Арк.15.

17 ЦДАВО. - Ф.1092. - Оп.2. - Спр.183. - Арк.1.

18 Там само. - Арк.1.

19 Україна. - 1919. - 23 жовтня. - С.4.

20 Подольская мысль. - 1918. - 6 августа (24 июля). - С.2.

21 ДАКО. - Ф.1239. - Оп.126. - Спр.9. - Арк.2.

22 Там само. - Арк.2.

23 ДАВО. - Ф.Д-255. - Оп.1. - Спр.74. - Арк.28.

24 ДАВО. - Ф.Д-255. - Оп.1. - Спр.108. - Арк.11.

25 ДАХО. - Ф.233. - Оп.1. - Спр.35. - Арк.102.

26 ЦДАВО. - Ф.1216. - Оп.1. - Спр.17. - Арк.10.

27 Шлях. - 1919. - 3 вересня. - С.2.

28 Шлях. - 1919. - 7 вересня. - С.2.

29 ЦДАВО. - Ф.1092. - Оп.2. - Спр.182. - Арк.32.

30 Там само. - Арк.32.

31 Там само. - Арк.32.

32 ДАЧО. - Ф.6. - Оп.1. - Спр.27. - Арк.6.

33 ДАЧО. - Ф.6. - Оп.1. - Спр.30. - Арк.1.

34 Там само. - Арк.3-4.

Размещено на Allbest.ru