Организация государственной статистики в Российской империи в XIX веке

120 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Организация государственной статистики в Российской империи в XIX веке

Лёвин Сергей Владимирович

Реформирование системы государственного управления, предпринятое императором Александром I в начале 1800-х годов, а также необходимость количественного учёта изменений и процессов, происходивших в социально-экономической жизни страны, поставили на повестку дня создание централизованной статистической структуры. 19 сентября 1802 года первый министр внутренних дел граф В. П. Кочубей обратился к губернаторам с циркуляром, которым обязывал их в течение шести недель представить в министерство следующие сведения: о численности населения губернии, собирании налогов, «произращении хлебов», о сельских хлебных магазинах, обеспечении населения продовольствием, а также о количестве в губернии промышленных предприятий и городских доходах. Кроме этого губернаторы, согласно циркуляра, должны были «подготовить и препроводить» в министерство подробные географические карты губерний и планы городов - губернского и уездных. Предполагалось, что губернаторы будут «периодически сообщать министерству сведения, относящиеся и к области текущей статистики, как-то о происшествиях, о хлебном урожае, о ценах на хлеб, об учреждении новых фабрик и заводов и некоторые другие» [1, с. V]. К циркуляру прилагалась даже форма, по которой должны были собираться и обрабатываться необходимые сведения. Большинство губернаторов требуемые сведения в министерство доставили, но они оказались настолько неполными и неточными, что пользоваться ими было крайне затруднительно. «В силу трудности и необыкновенности предприятия и недостатка многих сведений на местах, работа эта не имела ещё того совершенства и точности, какой бы желать надлежало», - оправдывался В. П. Кочубей в своём отчёте за 1803 год [14, д. 970, л. 19 об.].

Общество молодых дворян, состоявшее из десяти человек, на которое возлагалось «приведение в порядок» поступавших от губернаторов «сведений о положении губерний». «Занятия сего общества, - отмечается в служебной записке о его учреждении, - должны состоять: 1) в историческом описании начала и перемен каждой части и 2) в приведении в исторический порядок сведений о положении каждой губернии. Сведения сии, постепенно собираемые, по приведении их в систему, долженствовали послужить материалами к сочинению общей и полной статистики государства, и сие было целию учреждения упомянутого общества» [Там же, д. 330, л. 1 - 1 об.]. По мнению составителей «Библиографического обзора изданий Центрального Статистического Комитета», «учреждение Общества Дворян и циркуляр Министра Внутренних Дел губернаторам о доставлении сведений можно считать моментом зарождения организации статистики при Департаменте, а затем при Министерстве Внутренних Дел» [1, с. VI]. Думается, со столь категоричным утверждением © Лёвин С. В., 2012 ISSN 1997-292X № 2 (16) 2012, часть 2 117 нельзя полностью согласиться. Как такового централизованного органа статистики не было создано, поскольку «собирание сведений о положении каждой губернии» являлось всего лишь одной из задач общества молодых дворян. Главная же его цель заключалась «в подготовке их (молодых дворян - С. Л.) к занятию лучших должностей в той части, к какой они окажут больше способности…» [Там же].

Вероятно о «зарождении организации статистики» целесообразнее говорить применительно к 1811 году, когда в составе министерства полиции учреждается Статистическое отделение, которое возглавил известный статистик К. Ф. Герман. В официальном документе об основании Статистического отделения говорится: «Генерал-лейтенант Балашов, вступив в управление Министерством полиции, нашёл статистическую часть брошенной и не соответствовавшей той цели, к которой первоначально была оная направлена. Обратив внимание на предмет сей, в управлении государственном столь полезный и необходимый, он употребил вместе с тем старание восстановить часть статистическую и дать ей дальнейшее движение. Для достижения цели определены были, вследствие высочайшего соизволения, для управления действиями оной части профессор Герман, занимавшийся прежде того собранием и составлением статистических сведений по Министерству Внутренних Дел и статский советник Астафьев. В пособие им назначено было несколько других чиновников по собственному назначению министра полиции» [14 , д. 330, л. 2 - 3 об.]. К. Ф. Герману удалось несколько активизировать деятельность Статистического отделения, однако дальнейшие международные и внутриполитические события не позволили руководству министерства уделять должного внимания статистике. В 1819 году Статистическое отделение перешло в ведение Министерства внутренних дел, но не получило ни чёткой структуры, ни штата сотрудников, ни финансовой сметы, а в 1823 году его вновь присоединили к Департаменту полиции. К. Ф. Герман составил проект «Положения для Статистического отделения при Департаменте полиции исполнительной учреждаемого». «Главнейшая цель учреждения Статистического отделения, - подчёркивается в проекте, - есть, чтобы правительство могло всегда получать общие, верные и соображённые статистические сведения без дальних изысканий, много времени отнимающих и никогда не могущих представить верные следствия, каковые обыкновенно извлекаются из сравнительных табелей, на долгое время простирающихся» [Там же, л. 88 - 88 об.]. Отделение должно было собирать и систематизировать сведения «о народонаселении» губерний, промышленности и «народной образованности». Проект К. Ф. Германа был внесён на рассмотрение в Комитет министров, но положительного решения по нему министры не приняли. В результате вплоть до 1834 года Статистическое отделение, по справедливому замечанию Б. Г. Плошко и И. И. Елисеевой, «оставалось в неустроенном, бесправном положении» [8, с. 72].

20 декабря 1834 года были приняты «Высочайше утверждённые Правила для Статистического Отделения при Совете Министерства Внутренних Дел и Статистических Комитетов в Губерниях». Думается, не будет значительным преувеличением считать данные правила первым законодательным актом, положившим начало централизации статистического дела в стране. В пользу этого можно привести следующие доводы: вопервых, были чётко определены круг полномочий, функции, штат и денежная смета расходов самого Статистического отделения; во-вторых, начали создаваться, образно говоря, региональные представительства Статистического отделения, которое по отношению к ним становится, соответственно, центральным органом. Цель новой статистической структуры была определена так: «Составление подробных и по возможности точных описаний состояния всех частей, подведомственных Министерству Внутренних Дел» [9, с. 280]. Наряду с непосредственными обязанностями по сбору статистических данных и их обработке, Статистическому отделению вменялось в обязанность и «предварительное рассмотрение предположений о городских доходах и расходах и рассмотрение в хозяйственном отношении предполагаемых по ведомству Министерства Внутренних Дел новых зданий» [Там же]. В состав Статистического отделения входили: товарищ Министра внутренних дел, являвшийся его председателем, директора департаментов и канцелярий Министерства внутренних дел, «Гражданский Генерал-Штаб-Доктор». Кроме них членами отделения могли назначаться, «по усмотрению Министерства, некоторые из Членов Совета Министерства». Собрания членов отделения должны были проходить еженедельно. Закон предусматривал наличие у Статистического отделения собственных членов-корреспондентов «преимущественно из людей отличающихся сведениями и опытностию в делах внутреннего управления» [Там же, с. 281]. В канцелярию при отделении рекомендовалось принимать только молодых людей, «окончивших курс учения в высших учебных заведениях»

Очевидно, что Статистическое отделение создавалось первоначально как орган ведомственной статистики, а именно - Министерства внутренних дел, но со временем стало общероссийским органом статистики. Закон от 20 декабря 1834 года предусматривал создание во всех губерниях статистических комитетов, которые должны были заниматься сбором статистических данных на местах, а также «поверкою оных и приведением в единообразный порядок или, внося их в табели по данным от Статистического Отделения Совета Министерства Внутренних Дел формам, или, составляя на основании оных подробные и точные описания состояния губерний вообще, или же отдельно некоторых в оной частей управления, хозяйства, промышленности и торговли» [Там же, с. 282]. Составленные в стенах губернского статистического комитета описания, отчёты, доклады отправлялись «для дальнейших соображений» в Статистическое отделение Совета Министерства внутренних дел. Состав губернских статистических комитетов был следующим: гражданский губернатор (являлся председателем), губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, почётный попечитель гимназии, прокурор губернии, управляющий удельной конторой, инспектор врачебной управы, директор училищ и член духовной консистории. Однако, «по усмотрению Комитета, могут быть избираемы в Члены оных и другие пользующиеся общим уважением в Губернии лица» [Там же].

Губернские статистические комитеты имели своих корреспондентов «из постоянных жителей» губернии, которые «своим посредничеством или собственными трудами стараются способствовать Комитету в собирании нужных сведений и составлении Статистических описаний Губернии или части оной» [Там же]. Сведения, которые собирались корреспондентами на местах, часто оказывались неполными и неточными, а губернские власти не имели ясного представления о задачах административной статистики. К тому же губернские статистические комитеты не получили ни утверждённого штата постоянных сотрудников, ни денежной сметы на содержание. Вот какую зарисовку, не лишённую доли сарказма, об организации губернской статистической структуры в Вятке приводит в своих воспоминаниях А. И. Герцен: «Министерство внутренних дел было тогда в припадке статистики; оно велело везде завести комитеты и разослало такие программы, которые вряд ли возможно ли было бы исполнить где-нибудь в Бельгии или Швейцарии; при этом всякие вычурные таблицы с maximum и minimum, со средними числами и разными выводами из десятилетних сложностей (составленными по сведениям, которые за год перед тем не собирались!), с нравственными отметками и метеорологическими замечаниями. На комитет и на собрание сведений денег не назначалось ни копейки; всё это следовало делать из любви к статистике, через земскую полицию и приводить в порядок в губернаторской канцелярии. Канцелярия, заваленная делами, земская полиция, ненавидящая все мирные и теоретические занятия, смотрели на статистический комитет как на ненужную роскошь, как на министерскую шалость; однако отчёты надобно было представить с таблицами и выводами» [2, с. 245-246]. «Поэтому естественно, что в большинстве губерний статистические комитеты существовали только на бумаге», - сделали категоричный вывод Б. Г. Плошко и И. И. Елисеева, анализируя деятельность губернских статистических комитетов в первые годы их существования [8, с. 73]. Поступавшие от губернских статистических комитетов данные оставляли желать лучшего. Неудовлетворительное состояние большинства губернаторских отчётов, составлявшихся на основании данных губернских статистических комитетов, побудило правительство в принятом в 1837 году «Общем наказе Гражданским Губернаторам» вменить губернаторам в обязанность следить за тем, чтобы «статистические о губернии сведения содержались в исправности и порядке и в самих Губернских Правлениях, и в Статистических Комитетах» [10, с. 369].

В декабре 1857 года Статистическое отделение было преобразовано в Статистический комитет, что свидетельствовало о продолжавшемся процессе централизации статистического дела; из ведомственного Статистическое отделение превращалось в межведомственное, центральное. Завершил централизацию статистического дела в стране закон от 4 марта 1858 года «Об устройстве Центрального Статистического Комитета при Министерстве Внутренних Дел». Десятый параграф этого закона гласил: «Центральному Статистическому Комитету представляется право требовать статистические материалы по предметам, входящим в круг его действия, не только от Департаментов Министерства Внутренних Дел, но и от других высших Управлений, которые обязываются сообщать ему требуемые им статистические сведения, исключая подлежащие тайне» [11, с. 280]. Губернские статистические комитеты подчинялись Центральному статистическому комитету, который давал им «надлежащие наставления и руководства» по организации статистических работ в губернии и обработке полученных результатов. Тем не менее эффективно действовавшей статистической службы правительству создать не удавалось. Самым слабым местом административной статистики по-прежнему оставался сбор первичных данных. Корреспондентами губернских статистических комитетов на местах являлось буквально всё мало-мальски грамотное население. Необходимый материал собирали люди, не имевшие никакого представления о статистике, - уездные исправники, становые приставы, администрация волостных правлений, сельские священники. Саратовский историк-краевед и публицист Д. Л. Мордовцев, выполнявший некоторое время обязанности делопроизводителя Саратовского губернского комитета, в одной из своих статей привёл следующий пример, характеризующий образовательный уровень этих чиновников и их отношение к статистике: «Мы должны с горечью признаться, что ещё недавно на предписание Саратовского статистического комитета, который между прочими сведениями требовал, по присланной из министерства форме, сведения об отношении пространства лесов к населению, один степной исправник донёс, что отношение пространства лесов к населению в его уезде - не более двух вёрст. Этот факт, подкреплённый делом, которое хранится в бумагах статистического комитета» [6, с. 154-155]. Заведующий статистическим отделом при московской губернской земской управе В. И. Орлов, обращая внимание на недостаточную точность и полноту статистических сведений, собираемых губернскими статистическими комитетами через уездные и волостные правления, писал: «Способы собирания статистических данных через полицию и волостные правления нередко дают совершенно фиктивные цифры, нимало не выражающие действительного положения вещей» [7, с. 4]. Нередко на необходимость тщательной проверки получаемых с мест данных указывали и сами сотрудники губернских статистических комитетов.

«Неустроенность статистической части» заставила правительство принять новый закон о губернских статистических комитетах. 26 декабря 1860 года было утверждено «Положение о Губернских и Областных Статистических Комитетах». «Главное назначение сих Комитетов, - отмечается в “Положении”, - состоит в исправном содержании местной административной статистики, а именно: в установлении, по каждой губернии или области, правильнейших способов Центрального Статистического Комитета, точных статистических сведений о количестве и качестве земель, народонаселении и производительных силах губернии или области, и однообразным формам, установляемым Министерством Внутренних Дел» [12, с. 506]. В обязанности губернских статистических комитетов входило также «заботиться о составлении, по мере возможности, вызывая к тому содействие, как своих членов, так и посторонних сведущих лиц, подробных описаний ISSN 1997-292X № 2 (16) 2012, часть 2 119 губернии местностей, в отношении топографическом, историческом, промышленном, торговом, сельскохозяйственном и проч., и об издании трудов своих в свет» [Там же, с. 510]. Впрочем издания губернских статистических комитетов, - «Памятные книжки», «Адрес-календари», «Материалы к описанию губерний», - представляли собой, как справедливо заметил Н. П. Ерошкин, «справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии» [3, с. 224]. Действительно, больше половины содержания данных изданий составляли справочные объявления и материалы рекламного характера. Думается, не будет значительным преувеличением утверждать, что в плане статистики «Памятные книжки», «Адрес-календари», «Материалы к описанию губерний» не содержали сколь-нибудь значимого материала.

Губернские статистические и областные комитеты состояли из непременных, действительных и почётных членов. Непременные члены назначались генерал-губернатором. Ими становились губернский или областной предводитель дворянства, вице-губернатор, «начальствующие отдельными частями управления в губернии или области» финансового, удельного, гражданских имуществ и медицинского ведомств, директора училищ, представитель от духовенства. В их обязанности входило «преимущественно заботиться о своевременном доставлении в Комитет подлежащими местами и лицами их ведомств точных числовых данных и сведений о состоянии вверенных им частей управления…» [12, с. 507]. Действительные члены выбирались «из лиц, как духовного и учёного, так и других званий, преимущественно имеющих пребывание в губернии или области, могущих своими познаниями и опытностию принести пользу комитету и, изъявляющих готовность участвовать в занятиях его своими статистическими трудами» [Там же]. Почётные члены избирались на ежегодных общих собраниях губернских и областных статистических комитетов «из лиц, принадлежащих губернии или области по своему рождению или воспитанию, или владеющих в ней недвижимым имуществом, и приобревших известность своими учёными статистическими трудами, или сделавших особенно значительные денежные пожертвования для статистических целей по губернии или области» [Там же]. Анализ годовых отчётов ряда губернских статистических комитетов позволяет утверждать, что «особенно значительных денежных пожертвований для статистических целей» непременные не вносили, но занимали привилегированное положение в составе комитета, на них не возлагалось «никаких положительных обязанностей», но предоставлялось «право голоса, наравне с прочими членами, в заседаниях Комитета, в которых они будут присутствовать» [Там же, с. 508]. Скоро стало ясно, что деятельность губернских статистических комитетов не удовлетворяла возраставшие потребности правительственных учреждений разного уровня в своевременных, полных и достоверных статистических данных. Справедливости ради стоит отметить, что теми наличными силами и финансами, которыми располагали губернские статистические комитеты выполнять в полном объёме и на должном уровне стоявшие перед ними задачи, было весьма затруднительно. Единственным сотрудником комитета, трудившимся на постоянной основе, был его секретарь, который выполнял основной объём работ. Секретарь губернского статистического комитета, отмечалось в законе, должен: «а) производить под наблюдением и руководством Председателя и его Помощника все учёные работы по Комитету, постоянно следить за исправным и своевременным получением, при содействии непременных членов всех срочных статистических данных и сведений по разным предметам управления, приводить эти сведения в систематический порядок, заниматься их поверкою и обработкою и составлять из них требуемые таблицы и ведомости; б) наблюдать за успешным исполнением и изданием всех вообще учёных работ Комитета, а равно и за ходом местных статистических исследований, испрашивая, в потребных случаях, содействия подлежащих начальству к устранению могущих встретиться препятствий и затруднений; в) хранить в должном порядке и исправности все дела и учёные пособия и вести всю переписку по делопроизводству и денежную отчётность Комитета» [Там же]. «Исполнительный персонал комитета состоит из одного только секретаря; он - единственная сила в нём…», - иронизировал по этому поводу Я. К. Лудмер [5, с. 583].

Весьма скудным являлось финансирование губернских статистических комитетов. На их содержание выделялась «штатная сумма от тысячи пяти сот до двух тысяч рублей серебром в год из земских губернских или областных сборов, с пособием, где возможно, из доходов местной губернской типографии» [12, с. 509]. Между тем ежегодные обязательные расходы включали в себя жалованье секретарю, сторожу, покупку канцтоваров, типографские расходы за издание отчёта и программ сбора статистического материала, подписку на газеты и журналы. Действительный член Саратовского губернского статистического комитета Н. Ф. Хованский, обозревая деятельность губернских статистических комитетов, писал: «Средства их ничтожны и измеряются не десятками тысяч, а всего 1500 р. в год. Сведения, собираемые ими, помимо запросов Центрального Статистического Комитета, за скудостью средств большею частью не издаются и, почти вся работа их остаётся в тени. На трудах их основывается вся статистическая часть “всеподданнейших отчётов” губернаторов, - так называемых “Приложений ко всеподданнейшим отчётам”, издаваемых в ограниченном количестве. При таких условиях всякое самостоятельное издание того или другого Губернского Статистического Комитета делает ему честь и заслуживает внимание местного общества, в особенности, если иметь не одну только скудость денежных средств Губернского Статистического Комитета, но и недостаток рабочих сил» [16, с. 54]. Наряду со своей непосредственной деятельностью по сбору и обработке статистического материала, губернские статистические комитеты занимались археологическими раскопками и историко-этнографическими изысканиями. Нельзя не согласиться с мнением И. И. Комаровой, что некоторые комитеты из статистических превратились «в губернские историко-археологические общественные учреждения» [4, с. 88].

В 1863 году статистическая структура Министерства внутренних дел вновь подверглась реорганизации. 30 апреля утверждается «Положение об устройстве статистической части при Министерстве Внутренних Дел». Согласно ему, при Министерстве должны функционировать два статистических учреждения - Статистический совет и Центральный статистический комитет. Совет, как следует из закона, обязан был 120 Издательство «Грамота» www.gramota.net заниматься разработкой методологии статистических исследований. В его обязанности входило: «а) обсуждение способов производства всех вообще статистических работ и мероприятий, касающихся собрания сведений по всей Империи и требующих содействия разных ведомств; б) обсуждение производства частных статистических работ отдельных ведомств и установление общей формы для издания и обнародования их, и в) постепенное приведение в известность и улучшение способов регистрации статистических данных, получаемых при обыкновенном делопроизводстве в разных ведомствах» [13, с. 413-414]. В обязанности Центрального статистического комитета вменялось: «а) сосредоточение, поверка, обработка и печатание поступающих ежегодно из Губернских, Областных и Городских Статистических Комитетов, таблиц и сведений по всей Империи; б) собирание и разработка статистических данных, необходимых для соображений при раскладке земских повинностей; в) разработка и печатание статистических данных, доставляемых другими ведомствами, на основании определений Статистического Совета; г) доставление другим ведомствам статистических сведений, собираемых по Центральному Статистическому Комитету, и д) всякого рода единовременные статистические работы, по поручению Министерства Внутренних Дел или на основании определений Статистического Совета» [Там же, с. 414]. Закон от 30 апреля 1863 года можно считать последним законодательным актом, касавшимся развития и совершенствования административной статистики. В целом анализ источников правового характера позволяет высказать предположение, что правительство не уделяло должного внимания статистике. Такие важные законодательные акты, как «Правила для Статистического Отделения при Совете Министерства Внутренних Дел и Статистических Комитетов в Губерниях», «Об образовании Статистического Комитета, взамен существующих в Министерстве Внутренних Дел Временного Люстрационного Комитета и Статистического Совета», «Положение о Губернских и Областных Статистических Комитетах» были приняты в декабре, то есть в конце года. Это говорит о том, что вопросы, так или иначе касавшиеся статистики, рассматривались в числе последних. Организовать эффективно функционировавшую статистическую структуру правительству не удалось. Центральный статистический комитет и особенно его региональные отделения в лице губернских статистических комитетов представляли собой по сути многофункциональные учреждения, выполнявшие целый ряд совершенно несвойственных им функций. Напротив, земство сумело создать действенную статистику. Со второй половины 1870-х годов начинается процесс становления земской статистики, на которую обратило внимание и правительство.

статистика государственный губернский

Список литературы

1. Библиографический обзор изданий Центрального статистического комитета, вышедших по 1-е августа 1895 года. СПб.: Типолитография и фототипия П. И. Бовкина, 1895. 16 с.

2. Герцен А. И. Былое и думы: 1852-1868 гг. // Герцен А. И. Собрание сочинений: в 30-ти т. / гл. ред. В. П. Волгин. М.: АН СССР, 1956. Т. 8. Ч. II. 518 с.

3. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. 352 с.

4. Комарова Н. И. Научно-историческая деятельность статистических комитетов // Археографический ежегодник за 1986 год / отв. ред. С. О. Шмидт. М.: Наука, 1987. С. 85-96.

5. Лудмер Я. К. Губернские статистические комитеты // Юридический вестник. 1887. Т. XXIV. Кн. 1. С. 583-586.

6. Мордовцев Д. Л. Несколько данных из материалов для статистического описания Саратовской губернии: составлено по сведениям, имеющимся в Саратовском губернском статистическом комитете // Памятная книжка Саратовской губернии на 1859 год. Саратов: Типография губернского правления, 1859. С. 113-161.

7. Орлов В. И. Об организации земских статистических работ в Московской губернии. М.: Печатня С. П. Яковлева, 1881. 21 с.

8. Плошко Б. Г., Елисеева И. И. История статистики. М.: Финансы и статистика, 1990. 397 с.

Размещено на Allbest.ru