Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 341

Кафедра мировой политики и международных отношений Российский государственный гуманитарный университет

ЛЮКСЕМБУРГСКОЕ СОГЛАШЕНИЕ И КРИЗИС НАДНАЦИОНАЛЬНОСТИ В ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ В 60-Е ? 70-Е ГОДЫ ХХ ВЕКА

Идея создания «единой Европы» имеет многовековую историю. Ее высказывали, например, Пьер Дюбуа (XIV в.) при дворе французского короля Филиппа Красивого, герцог Сюлли - министр финансов французского короля Генриха IV и другие. Силой оружия ее пытался претворить в жизнь Наполеон. В начале XX века «европейскую идею» пытался реализовать через учреждение европейского федеративного союза премьер-министр Франции Аристид Бриан. Но только после второй мировой войны идея «единой Европы» получила свое реальное воплощение.

В 1940-1950-е гг. сформировались две противоположенные концепции объединения европейских стран: федералистская, предполагавшая образование европейской федерации и учреждение верховной наднациональной власти, и конфедералистская, предусматривавшая образование конфедеративного союза на принципах межгосударственного соглашения. При создании первых европейских сообществ была реализована компромиссная модель, содержащая как наднациональные, так и межправительственные черты. Неслучайно все последующее развитие сообществ характеризуется перманентной борьбой этих тенденций.

Первое серьезное столкновение двух концепций строительства Европы, наднациональной и межгосударственной, произошло в 1965 г., что стало причиной первого институционального кризиса в рамках сообществ [1, c. 169]. Как отмечает Н. Ю. Кавешников, данное противостояние носило персонифицированный характер между президентом Франции Ш. де Голлем и председателем Европейской комиссии В. Хальштейном [3, c. 25]. Будучи последовательным федералистом, Хальштейн стремился позиционировать ЕЭС как политическую организацию, а саму Комиссию представлял как политический орган. Характерное для него восприятие ЕЭС как «федерации в процессе становления» противоречило позиции лидеров большинства государств-членов и, в особенности, позиции де Голля, для которого целью была Европа, основанная на межправительственном сотрудничестве [Там же, c. 26]. политический соглашение межправительственный наднациональный

Разногласия между де Голлем и Хальштейном нарастали. Прежде всего, они касались источников финансирования общей аграрной политики и расширения полномочий Европарламента.

Противостояние перешло в активную фазу в июне 1965 г. К этому моменту истекал срок соглашения по финансированию общей аграрной политики, и до этого необходимо было принять новый бюджетный план на следующие пять лет. Кроме того, согласно тексту Договора о ЕЭС, в 1970 г., с окончанием третьего переходного периода и созданием таможенного союза, ЕЭС должно было получить собственные финансовые ресурсы, за счет, в первую очередь, таможенных сборов и разного рода налогов [Там же, c. 27] (напомним, что ранее ЕЭС финансировалось за счет взносов государств-членов). Председатель Комиссии Хальштейн решил не ждать еще пять лет и объединил финансовый план на 1966-1970 гг. и введение собственных ресурсов сообществ в одном предложении. Создание собственной ресурсной базы привело бы к увеличению независимости сообществ от национальных правительств и переходу бюджетных полномочий к Парламенту и частично к Комиссии [8, p. 130]. Подобные изменения усилили бы федеративный характер сообществ и склонили бы баланс властных полномочий в сторону Комиссии. Дипломаты предупреждали, что де Голль никогда с этим не согласится. Однако большинство членов Комиссии не прислушались к этим предостережениям, ссылаясь на свое законное право.

Ш. де Голль воспринял новую инициативу Комиссии в штыки, приняв ее за обычную уловку с целью придать больше значения Европейским сообществам. Особенно он опасался вступления в силу принципа принятия решений большинством голосов в Совете министров, который в соответствии с Договором о ЕЭС должен был с 1 января 1966 г. упразднить право вето. Франция, разумеется, не могла согласиться с подобным изменением, которое она рассматривала как отказ от суверенитета [Ibidem]. «Когда создается европейское сообщество, отказы от тех или иных аспектов суверенитета весьма многочисленны, и никто их не оспаривает, в том числе правительства, к которым я имел честь принадлежать в течение 11 лет, - писал де Голль в своих мемуарах. - Необходимо, однако, одно условие, без которого невозможно ничего сделать: чтобы эти отказы были действительно приняты самими заинтересованными государствами, как и вытекающие из них решения. Иными словами, нельзя представить, что эти решения были навязаны им резолюциями, принятыми большинством голосов. Единогласие необходимо. Именно в этом заключается принципиальный вопрос: как можно вообразить, что кто-то может без нашего согласия и тем более против нашей воли располагать нашим суверенитетом» [10, p. 183].

В результате он сказал решительное «нет» предложению Комиссии. Необходимо отметить, что не только де Голль, но и лидеры других стран сообществ скептически отнеслись к идее собственных ресурсов. Все рассчитывали на повторение событий пятилетней давности, когда технический прием «остановки часов» позволил завершить переговоры позже обязательного срока. Однако 1 июля 1966 г., через несколько часов после полуночи, министр иностранных дел Франции Кув де Мюрвиль, исполнявший в тот период функции председателя Совета, объявил, что переговоры провалились и прекратил их. Франция отозвала своего постоянного представителя при ЕЭС, прекратила участие в заседаниях Совета и Корепера, а также в работе всех комиссий и рабочих групп. Таким образом, Франция де-факто вышла из европейских учреждений, фактически поставив ЕЭС на грань развала. В сентябре де Голль также потребовал отказаться от запланированного расширения сферы голосования квалифицированным большинством голосов и представил перечень из десяти требований о порядке взаимоотношений Комиссии и Совета.

В течение почти семи месяцев - с 30 июня 1965 г. по 29 января 1966 г. - правительство де Голля придерживалось политики «пустого кресла» (отсюда произошло и название кризиса - кризис «пустого кресла»). Для разрешения возникших разногласий партнеры Франции предложили созвать чрезвычайное заседание

Совета ЕЭС. Два таких заседания состоялись в январе в Люксембурге, по их итогам было подписано хорошо известное Люксембургское соглашение, которое сразу же стали называть «согласием о несогласии» [4, c. 34]. Люксембургское соглашение блокировало переход от принципа единогласия к принципу квалифицированного большинства во многих областях, в том числе в области общей аграрной политики. Текст Люксембургского соглашения - показатель истинных намерений генерала де Голля [5, c. 92].

Текст Люксембургского соглашения содержал следующие положения:

«1. Если решения, которые принимаются Советом по предложению Комиссии большинством голосов, затрагивают жизненно важные интересы одной или более сторон, члены Совета должны постараться найти такие решения, которые могут быть приняты всеми членами Совета и которые учитывают их интересы и интересы сообщества в соответствии со ст. 2 Договора (о ЕЭС).

2. В отношении предыдущего параграфа делегация Франции считает, что, когда вопрос касается жизненно важных интересов, дискуссии должны быть продолжены до достижения консенсуса.

3. Все шесть делегаций констатируют, что существует различие точек зрения относительного того, что следует предпринять в случае невозможности достижения консенсуса.

4. Тем не менее, все шесть делегаций считают, что это различие не мешает возобновлению нормальной деятельности сообществ» [11].

Таким образом, Франция добилась того, что принципом принятия решений в Совете по главным вопросам становился принцип консенсуса, т.е. принятия приемлемого для всех решения. Одновременно Совет одобрил Кодекс поведения Комиссии, который учел практически все требования Франции. Единственное, что удалось отстоять «пятерке» - это закрепление за Комиссией права исключительной законодательной инициативы. После заключения Люксембургского соглашения французские представители вернулись в Брюссель, кризис «пустого кресла» был исчерпан.

Однако Люксембургское соглашение привело к существенным изменениям в деятельности институтов сообществ. В частности, Комиссия трансформировалась в менее амбициозный институт, который стал в большей степени учитывать интересы государств-членов, что неизбежно сказалось на его эффективности. Более того, Комиссия на долгий срок отказалась от масштабных интеграционных инициатив. В то же время Совет из института, ориентированного на успех деятельности ЕЭС, все больше превращался в форум традиционных межправительственных переговоров. Следуя примеру Франции, остальные государства-члены взяли на вооружение стратегию защиты национальных интересов. И, несмотря на сохранение в сообществах наднациональной составляющей в лице Комиссии, это означало резкое перераспределение законодательных полномочий и реванш межгосударственного подхода [3, c. 26]. Аналогичного мнения придерживается и А. Г. Браницкий, отмечая, что «эта договоренность (Люксембургское соглашение) вновь выдвигала на первый план межгосударственный подход» [1, c. 171].

Само по себе Люксембургское соглашение de facto означало отказ от голосования квалифицированным большинством голосов, поскольку, не имея четких критериев определения «жизненно важных интересов», любая страна могла объявить любой вопрос «жизненно важным» для себя и требовать принятия единогласного решения. Принцип единогласия, в свою очередь, замедляет, если не парализует процесс принятия решений [5, c. 93]. В последующие почти двадцать лет через Совет министров законы проходили либо очень медленно, либо вообще не проходили. Как отмечает целый ряд исследователей, именно это вызвало длительный спад в европейском интеграционном процессе [1, c. 171; 3, c. 29; 6, c. 27], получивший в научной литературе названия «застой», «время терпения» и даже «евросклероз».

Кроме того, одним из важных событий 70-х годов стало создание нового межправительственного органа - Европейского совета. Тенденция к увеличению роли саммитов глав государств и правительств появилась еще в конце 60-х годов. В октябре 1973 г. на саммите в Копенгагене была достигнута договоренность проводить встречи «когда это будет оправдано обстоятельствами и когда потребуется придать импульс или определить политические ориентиры строительства единой Европы… или когда того потребует международная обстановка» [7, p. 487-491]. Год спустя на саммите в Париже лидеры государств-членов решили «встречаться, в сопровождении министров иностранных дел, три раза в год» и назвали этот формат встреч Европейским советом. Президент Франции Валери Жискар д`Эстен, мастер красивой фразы, завершая эту встречу торжественно объявил: «Саммит умер, да здравствует Европейский совет!» [3, c. 33].

Таким образом, Люксембургское соглашение и учреждение Европейского совета существенно исказили существовавший в институциональной системе сообществ баланс, усилив межправительственные элементы, что выражалось в активном использовании права вето, увеличении числа саммитов на высшем уровне и доминировании «крупных» стран в системе сообществ. Под давлением «малых стран», опасавшихся диктата трех крупных стран - Франции, Германии и Великобритании, был одобрен ряд институциональных изменений, усиливавших наднациональные компоненты, главным из которых стал переход к прямым выборам депутатов Европарламента. В итоге, заложенные Парижским саммитом 1974 г. изменения стали «успехом и для наднационального, и для межправительственного подходов» [9, p. 159].

Однако, как считают некоторые исследователи, несмотря на свое явное негативное воздействие на дальнейшее развитие европейской интеграции, Люксембургское соглашение имело и положительное значение. Так, Н. Ю. Кавешников отметил, что в тот период «экономическая взаимозависимость стран и опыт функционирования институтов были еще недостаточными, и в критический момент какая-либо страна могла отказаться подчиняться наднациональным решениям, что, скорее всего, стало бы концом сообществ» [2, c. 513].

Тем не менее, до середины 1980-х гг. принцип квалифицированного большинства при голосовании в Совете практически не применялся (исключением являлось принятие бюджета сообществ). Лишь с принятием Единого европейского акта в 1986 г. сфера принятия решений квалифицированным большинством голосов несколько расширилась. Однако до сих пор ни один официальный документ (в том числе и Лиссабонский договор) не отменил право вето. По сути, это обычай, пределы применения которого всегда будут определяться консенсусом государств-членов [3, c. 29].

Список литературы

1. Браницкий А. Г. Erit una Europa? (Будет ли единой Европа?): история объединения Европы: противоречия, проекты, перспективы. Н.-Новгород: ННГУ, 2006. 320 с.

2. Кавешников Н. Ю. Институциональное развитие Европейского союза // Общество, политика, наука: новые перспективы: научные доклады / отв. ред. М. М. Лебедева. М.: Моск. общ. науч. фонд; ООО «Изд. центр научных и учебных программ», 2000. № 103. 589 с.

3. Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М.: Навона, 2010. 480 с.

4. Мухаева Н. Р. Право Европейского союза: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. 159 с.

5. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейских сообществ до Европейского союза. М.: РГГУ, 1998. 419 с.

6. Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского союза. М.: Междунар. отношения, 2007. 160 с.

7. Сommission Seventh Report on the General Activities of the European Communities. Luxembourg: EC, 1974.

8. Сrespo B. E. Construction europйenne: crises et relances. P.: Economica, 2009.

9. Dinan D. Europe Recast: a History of the European Union. Houndmills: Palgrave MacMillan, 2004.

10. Gaulle Ch. de. Mйmoire d`espoir. P.: Plon, 1970. T. 1.

Аннотация

В статье рассматривается политическая ситуация в Европе в 1960-х - 1970-х гг., а также предпосылки и конкретные условия, приведшие к заключению Люксембургского соглашения. Автором статьи проведен правовой анализ основных положений Люксембургского соглашения и сформулированы выводы о его значении для дальнейшего развития европейского строительства. Большое внимание уделено изучению соотношения наднациональных и межправительственных элементов в деятельности европейских сообществ в связи с подписанием Люксембургского соглашения.

Ключевые слова и фразы: Люксембургское соглашение; европейская интеграция; наднациональность; кризис «пустого кресла»; принцип голосования квалифицированным большинством; межправительственный подход; Европейский совет.

The author considers the political situation in Europe in the 1960s - 1970s as well as the prerequisites and specific conditions that led to the conclusion of Luxembourg Agreement, conducts the legal analysis of Luxembourg Agreement main provisions, draws the conclusions about its significance for further European construction development and pays special attention to supranational and intergovernmental elements correlation in European communities activity in connection with Luxembourg Agreement signing.

Key words and phrases: Luxembourg Agreement; European integration; supranationality; “empty chair” crisis; qualified majority voting principle; intergovernmental approach; European Council.

Размещено на Allbest.ru