Особенности правовой природы единиц административно-территориального устройства Российского государства периода империи: научные взгляды и их эволюция

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Особенности правовой природы единиц административно-территориального устройства Российского государства периода империи: научные взгляды и их эволюция

Марушкин Николай Васильевич

В разрешении актуальной проблемы обеспечения устойчивого функционирования властных структур на сегодняшний день важнейшее значение приобретают изучение исторического правового опыта формирования и функционирования институтов территориальной организации Российского государства на различных этапах его развития, а также исследование эволюции научных взглядов представителей отечественной юридической науки на процессы и явления, имеющие место в ходе реализации политики государства по оптимизации его территориального устройства.

Принято считать, что начало эволюции административно-территориального устройства Российского государства приходится на 1708 год - момент учреждения первого губернского деления страны и ключевым своим событием имеет формирование к 1713-1715 годам долей [21, с. 191] в качестве составляющих территориального устройства губерний. Представляется вполне определенным, что ключевым значением данного административно-территориального деления, помимо приближения государственного аппарата к населению, являлось достижение целей фискальных. Так, С.А. Тархов справедливо называет доли административно-фискальными единицами [Там же]. Фискальный характер данной реформы также подчеркивал А.А. Кизеветтер [8, с. 97-98]. Близкой изложенным можно считать точку зрения П.Н. Мрочек-Дроздовского, отмечавшего ее преимущественно финансовое значение [15, с. 25].

Совершенствование административно-территориального устройства губерний, ознаменовавшее переход к двухчленной его конструкции, ставшей отправной точкой в формировании системы административно-территориального устройства на многие годы вперед, было проведено рядом правовых актов 1719 и 1727 годов.

О значении выделения, согласно Указу 1719 года, в качестве территориального образования дистрикта Ю.В. Готье писал: «…это низшее деление… хотя и заняло ступень, соответствовавшую старому уезду, но не имело к нему никакого отношения: дистрикт был округом, в котором собиралась подушная подать на определенную воинскую часть» [4, с. 103-104].

Реформа 1727 года ликвидировала дистрикты, поделив губернии не только на провинции, но и на уезды. В оценке целей формирования нового административно-территориального устройства мнение исследователей едино: тот же Ю.В. Готье писал о том, что «при Анне Ивановне на областную администрацию смотрели главным образом как на орудие для успешного собирания податей и накопившихся недоимок» [Там же, с. 11]. Он же, анализируя итоги реформ 20-30-х годов XVIII века, отмечал возросшее значение уездных административно-территориальных образований как единиц фискальных [Там же, с. 41]. В среде современных отечественных исследователей озвученная точка зрения нашла свое отражение, в частности, в трудах А.А. Редько [19, с. 139].

Роль провинции как составляющей административно-территориального устройства губернии ограничивалась сугубо вопросами развития торговли и реализации фискальной политики. На наш взгляд, провинциальное устройство губерний XVIII века в значительной мере походило на специальное, отраслевое деление губерний Российской империи, имевшее место на протяжении XIX - начала XX века. Так, еще П. Н. Мрочек-Дроздовский определял провинциальное деление как «торгово-административное» [15, с. 15].

Значимым изменениям подверглось административно-территориальное устройство в ходе реализации губернской реформы 1775 года. Согласно «Учреждениям для управления губерниями Всероссийской империи», губернии делились на уезды с населением 20-30 тысяч человек, а провинции ликвидировались [2]. Как справедливо отмечалось Т.Л. Мигуновой, указанный правовой акт определил «систему административно-территориального устройства и организацию государственной власти, которая в целом сохранялась до начала XX века» [14, с. 17]. Названной реформой на первый план были выведены задачи общего управления.

Исследователи советского периода, стоя на позициях классового подхода, полагали, что причинами реформы административно-территориального деления 1775 года стали крестьянское движение третьей четверти XVIII века, а также расширение территории государства. Так, Р.С. Павловский и М.А. Шафир писали: «Подавив восстание Пугачева, дворяне всячески стремились укрепить местные органы власти, приспособить административно-территориальное деление государства к тому, чтобы было легче и удобнее подавлять выступления угнетенных масс» [18, с. 47].

Глубокий анализ правовой природы уезда как составляющей территориального устройства губернии, а также его функций и значения в системе административно-территориальных единиц приводит в своем труде «Начала русского государственного права» А.Д. Градовский. Говоря об уездах конца XIX века, он отмечал, что последние выполняют ряд разноплановых функций как «единица правительственная», «единица общественная» и как единица судебная, представляя собой «самостоятельный округ по делам мировой юстиции» [5, с. 187-188].

Об уезде как территориальной основе функционирования органов полиции упоминал Ф.Ф. Мартенс [13, с. 261]. Позицию современных исследователей относительно определения целей введения в систему административно-территориального деления губерний уезда в общих чертах можно считать сформированной. Так, Л.П. Белковец и В.В. Белковец указывали, что целью проведения реформы было улучшение финансовой, надзорной и судебной деятельности [1, с. 62]. Э.А. Уткиным и А.Ф. Денисовым отмечалось, что «основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям» [22, с. 49].

Несколько особняком в системе административно-территориального устройства губерний Российской империи, на наш взгляд, стоят города. В качестве ключевой особенности последних следует отметить, что только города в числе прочих субъектов административно-территориального устройства можно отнести к естественным территориальным образованиям с точки зрения естественно-правовой доктрины.

О существенном отличии природы городов, а также волостей и сельских обществ от уездов и губерний писал А.И. Васильчиков, определяя первые как «общественные союзы», а вторые - как «территориальные или административные округа» [3, с. 211]. На схожих позициях стояли А.Д. Лохвицкий [12, с. 63] и И.И. Дитятин [7, с. 167]. В значительной мере озвученная точка зрения находит свой отклик и в трудах современных исследователей, в частности Е.М. Ковешникова [9, с. 48-50].

Вопрос организации управления российским крестьянством, вышедшим из крепостной зависимости, решался посредством создания новых низовых административно-территориальных образований, получивших наименование - волость.

На изначальную сословную природу волости как элемента административно-территориального устройства губернии указывали А.Д. Градовский [5, с. 189], а также Н.М. Коркунов [10, с. 427] и В.М. Грибовский [6, с. 132], что в значительной мере повлияло и на формирование взглядов ряда представителей советской государственно-правовой школы на правовую природу крестьянского сельского общества, которое включалось в систему административно-территориального устройства. К таковым можно отнести Р.С. Павловского и М.А. Шафира [18, с. 57], а также В.А. Немцева [16, с. 7]. С указанным мнением трудно согласиться ввиду того, что, следуя смыслу нормативно закрепленной дефиниции «сельское общество», последнее «составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика… пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды» [17, с. 45]. Иными словами, основополагающей характеристикой сельского общества является не территория, а коллектив, его составляющий.

В свете вышеизложенного весьма обоснованным представляется заключение Б.Н. Чичерина, сделанное им при анализе природы таких территориальных союзов, как община и область. Так, рассматривая указанные институты, Б.Н. Чичерин выделяет в качестве промежуточного звена округи [23, с. 386]. Говоря о значении и функциях последних, Б.Н. Чичерин писал: «С одной стороны, они служат административным объединением общин; округ такого рода можно назвать административной общиною. Такова, например, наша волость. С другой стороны, округи могут быть подразделением области, как в административном, так и в корпоративном значении, первое ввиду большей близости управления к местным жителям, второе ввиду удобства соединения местных жителей для общих совещаний. Таков, например, наш уезд, соединяющий в себе обе эти цели» [Там же].

Помимо общеуправленческой, в литературе выделяется ряд иных функций волости как административно-территориального образования в составе губернии. Так, А.Д. Градовский говорил, что волости созданы «для административно-судебного управления крестьянами» [5, с. 182]. В свою очередь, Р.С. Павловский и М.А. Шафир отмечали, что «волость… стала общей административно-территориальной единицей, первичным административно-фискальным звеном буржуазно-помещичьего государства» [18, с. 57]. А.С. Саломаткин также указывал на волость как низовое звено административно-территориального устройства губерний [20, с. 25].

Оценивая с позиций классового подхода функции и задачи административно-территориального устройства Российского государства периода империи, А.И. Лепешкин отмечал: «Классовая сущность эксплуататорских государств определяет фискально-полицейский характер их административно-территориального устройства, которое приспосабливается главным образом для удобства сбора налогов с населения и полицейского надзора за ним в целях обеспечения “порядка”. Этим задачам было подчинено и административно-территориальное деление царской России» [11, с. 207].

В целом, на наш взгляд, основополагающей функцией административно-территориального устройства России XVIII - начала XX века являлось обеспечение комплексного решения государственных вопросов на местах, носящее, по сути, синергетический характер, а выделяемые единицы являлись территориями формирования и функционирования местных подразделений органов государственной власти как общей, так и специальной юрисдикции. В свою очередь, каждое звено системы административно-территориального устройства Российского государства осуществляло в приоритетном порядке решение индивидуального, определенного государством комплекса тех или иных государственных вопросов в пределах собственной территории. При этом для эффективного решения названной задачи требовалось разрешение проблемы максимального приближения соответствующих органов государства к населению.

Введенное в конце XVIII века и несколько измененное в ходе реформ XIX века административно-территориальное устройство губерний просуществовало вплоть до установления Советской власти, при этом в значительной степени став основой как административно-территориального деления республик, областей и краев Советского государства, так и современного административно-территориального устройства субъектов федерации.

Список литературы

административный территориальный устройство государство

1. Белковец Л.П. История государства и права России: курс лекций. Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2000. 216 с.

2. Благочестивейшия самодержавнейшия великия государыни императрицы Екатерины Вторыя учреждения для управления губерний Всероссийския империи. М.: Сенат. тип., 1775. 215 с.

3. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: Тип. Г. Мюллера, 1869. Т. I. 412 с.

4. Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1. 472 с.

5. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. 3. Органы местного управления // Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1904. Т. 9. 793 с.

6. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи: из лекций по русскому государственному и административному праву. Одесса: Тип. «Техник», 1912. 268 с.

7. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. Т. I. Введение. Города России в XVIII столетии. 508 с.

8. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М.: Тип. Имп. Моск. ун-та, 1910. 312 с.

9. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2002. 272 с.

10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1909. Т. 2. 739 с.

11. Курс советского государственного права / А.И. Лепешкин и др. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. 591 с.

12. Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864. 227 с.

13. Мартенс Ф.Ф. Лекции по государственному праву. СПб., 1898. 279 с.

14. Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой: историко-правовой аспект: дисс. ... д.ю.н. Владимир, 2008. 630 с.

15. Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года. М.: Университетская типография (М. Катков), 1876. Ч. 1. 352 с.

16. Немцев В.А. Правовые и организационные проблемы административно-территориального деления союзной республики (на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока). Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1974. 227 с.

17. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Российское законодательство X-XX вв.: в 9-ти т. / отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1989. Т. 7. Документы крестьянской реформы. С. 37-78.

18. Павловский Р.С., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство СССР. М.: Госюриздат, 1961. 128 с.

19. Редько А.А. Реформирование административно-территориального деления субъекта РФ как фактор социально-экономического развития местного самоуправления (на примере Курганской области): дисс. ... к.э.н. Курган, 2002. 185 c.

20. Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1995. 374 с.

21. Тархов С.А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 191-213.

22. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем»; ЭКМОС, 2001. 303 с.

23. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М.: Тип. Тов. И.Н. Кушнерев и К, 1894. Ч. I. Общее государственное право. 481 с.

Размещено на Allbest.ru