Отчеты губернаторов в системе местного управления России во второй четверти XIX века (на материалах Пензенской губернии)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Отчеты губернаторов в системе местного управления России во второй четверти XIX века (на материалах Пензенской губернии)

Важным источником, свидетельствующим об облике местного губернского чиновничества и его взаимоотношениях с верховной властью, являются ежегодные отчёты губернаторов о состоянии дел во вверенной их управлению губернии. Ежегодный всеподданнейший отчёт губернатора как комплексный источник даёт возможность проследить становление и эволюцию формы контроля и сбора информации центром о провинциях. Данный документ отчасти отражает взаимоотношения между губернатором, государем и министерством внутренних дел. Изучая ежегодные отчёты губернаторов, на примере Пензенской губернии можно проследить последовательность становления данного документа как формы контроля и способа получения информации о жизни государства верховными и центральными органами власти. Прежде всего, нас интересует процесс становления и развития такого документа, как ежегодный отчёт губернатора в период царствования императора Николая I.

Первые ежегодные документы о состоянии губернии относятся к началу правления Александра I - к 1804 г. (хотя разнообразные формы отчётности появляются после Учреждения о губерниях 1775 г.). Однако на данном этапе ещё не существовало чёткой формы отчёта, определяющей его структуру и периодичность подачи. Различные сведения о губерниях, в основном данные о городах, поступали в центральные и высшие органы власти чаще по прямому запросу, а не в силу существовавшей инструкции.

Регулярно отчёты гражданского губернатора в той форме, в которой они закрепились, стали поступать с 1838 г. Утверждённую первоначальную форму отчётности положил вышедший в 1837 г. «Общий наказ гражданским губернаторам». Как отмечал Э.Н. Берендтс, «Наказ губернаторам» должен был поднять престиж губернаторов, который, по свидетельству современников, к концу царствования Александра I и в первое десятилетие царствования Николая I сильно упал [1, c. 172].

При Николае I чётко оформился статус губернаторов и генерал-губернаторов. «Наказ», помимо прочего, определял функции губернатора: «…Принятие мер, для сохранения народного здравия, обеспечение продовольствия в губернии; оставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения…» [3, § 1]. Этот документ вновь подтверждал, что губернаторы являются главными представителями императора и центрального правительства в губерниях и одновременно легитимными руководителями всей местной администрации. «Наказ» устанавливал, что губернатор подчиняется непосредственно министру внутренних дел, но одновременно подтверждал его право на взаимодействие с другими министерствами и, что весьма важно, лично с государем. Данный документ определял также правовые, охранительные функции и статус губернатора, они отражены в первых статьях «Наказа». Так, статья 1 гласила: «Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений…» [Там же]. Однако статья 2 подчёркивала: «Предел власти и круг действий Гражданских Губернаторов определяется самим свойством их обязанностей. Будучи токмо исполнителями и оберегателями законом, они не в праве ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих…» [Там же, § 2]. Таким образом, никакой инициативы и самодеятельности «Наказ» губернатору не давал, декларируя только надзорно-охранительную и контролирующую функции. Документ включал подробнейший перечень и описание всех аспектов деятельности губернатора (от заботы о народном здравии до правил переписки) и содержал 346 статей, сведённых в 14 отделов. «Наказ» всячески подчёркивал особый надзорный статус губернатора как представителя государя: «Не теряя никогда из вида, что главнейшая обязанность их [губернаторов] есть наблюдение за точным по всюду исполнением государственных постановлений, Высочайших повелений Его Императорского Величества и основанных на воле Его распоряжений высшего начальства…» [Там же, § 345].

Однако в целом «Наказ губернаторам», как инструкция, содержал определённое противоречие: с одной стороны, губернатор как представитель государя осуществлял контроль над всеми учреждениями губернии, с другой - он являлся чиновником МВД и был ограничен в возможности контролировать ряд учреждений и лиц, относившихся к другим министерствам и ведомствам. Так, казённая палата относилась к Министерству финансов. Выпадал из под контроля и представитель Третьего отделения в губернии.

Вышедший «Наказ гражданским губернаторам», закрепивший статус ежегодного отчёта как основной формы контроля и источника информации о губернии, не оставлял сам отчёт как документ неизменным раз и навсегда.

Форма отчёта, объём содержащейся в нём информации, статьи отчётности постоянно менялись и развивались.

Отчёты пензенского губернатора А.А. Панчулидзева (губернатор с 1831 по 1859 гг.) и документы, проливающие свет на процедуру их составления, дают возможность проследить следующую эволюцию отчёта: из года в год происходил рост числа пунктов отчётности, структура отчёта усложнялась, документы становились более подробными, конкретными и профессиональными. Так, если в 1833 г. МВД интересовали 9 позиций жизни Пензенской губернии [4, д. 1820], то, начиная с 1853 г., их уже более 70-ти [Там же, д. 3053]. Пункты отчётности группируются в блоки, со второй половины 1850-х гг. отчёт становится уже двухтомным. В конце каждого отчёт прилагались «ведомости» - таблицы со статистическими данными разного уровня подробности. Происходило увеличение их количества, и с начала 1840-х гг. ежегодные отчёты содержали уже 26 форм различных «ведомостей». Расширение содержания отчёта губернатора, усложнение его структуры, появление новых пунктов отчётности может свидетельствовать в целом о процессе возрастающей бюрократизации управления, усложнении управления государством.

Следует отметить, что составлялся данный документ достаточно тщательно. Сведения, отражаемые в нём, порой носили самый разный характер (например, отчёт за 1842 г. содержит описание солнечного затмения) [Там же, д. 1820, л. 26].

Рассмотрим подробнее процедуру составления ежегодного отчёта. В Государственном архиве Пензенской области имеются так называемые «сведения к отчёту». Данный документ представляет собой большой том (или даже два тома), который состоит из различных запросов в уезды и различные присутственные места от губернатора. Для получения и сбора необходимой информации губернатор через свою канцелярию делал запрос городничему в уезд или полицмейстеру, и в ответ получал рапорт с прилагаемыми необходимыми сведениями. Получаемые из различных присутственных мест многочисленные донесения обрабатывались и сводились в таблицы в итоговом отчёте. Далее, после получения всех необходимых данных, составлялся черновой вариант отчёта. Его структура была следующей: листы делились на две колонки, в правой писался текст предполагаемого отчёта, а в левой - ремарки и корректировки, сделанные, по-видимому, самим губернатором. Начальник губернии правил текст в правой части, иногда зачёркивая и вписывая целые куски, проверял ведомости, сверяя числа в таблицах. Скорректированный и исправленный черновик переписывался, оформлялся в итоговый отчёт и отсылался государю и министру внутренних дел.

Какую же картину губернской жизни представлял ежегодный отчёт губернатора времён Николая I? Фиксация текущей жизни губернии в этом документе присутствовала, но лишь в форме констатации «благополучия». Каждый отчёт начинался с одного и того же клише: «…во вверенной моему управлению губернии всё благополучно…». Документ не содержал отражения каких-либо негативных сторон действительности или социально-экономических проблем. Информация о ситуации в губернии представлялась в отчётах лишь как динамика хозяйственных и демографических статистических сведений. Представляется вероятным, что все числа и показатели в отчёте тщательно сверялись. Копия отчёта пересылалась в МВД, где эти данные сопоставлялись, и по необходимости для уточнения показателей приходили запросы, губернатор же на них обязан был незамедлительно отвечать.

Годовой отчёт отражал реалии экономической и демографической ситуации весьма достоверно. Важно отметить, что не все стороны жизни находили место в этом документе. Отчёты, как правило, не содержали каких-либо выводов или суждений, не обозначали проблем, за исключением несущественных данных о мелких хозяйственных вопросах.

И всё же в отчёте был предусмотрен пункт, в котором губернатор имел возможность выразить свои пожелания и предложения. Однако и здесь прослеживается ограниченность: «никаких предположений в течение года от губернатора высшему начальству представлено не было» [Там же, д. 3189, л. 31]. Перечень губернских нужд сводился к мелким хозяйственным вопросам: перенос ярмарки, строительство моста. Верховная власть в лице Николая I не ждала и не требовала от губернатора инициативы, предложений и проектов. Понимания необходимости реформ и перемен отчёты не содержали. Так же отчёт губернатора эпохи Николая I содержал пункт «Жалобы», призванный обеспечивать обратную связь «начальника губернии» с населением. Данный пункт содержал сведения о количестве поступивших жалоб, исполненных и предложенных губернскому правлению. Заполняя эту графу, губернатор пытался всячески подчеркнуть своё усердие в данном вопросе: «…Все поступающие к губернатору словесные жалобы получают немедленное законное направление… доступ к губернатору свободен во всякое время» [Там же, д. 1820, л. 27].

Вопрос о степени достоверности и объективности, с которой отчёты отражали действительную жизнь губернии, остаётся открытым. С одной стороны, почти все губернаторы ставили перед собой одну задачу - информировать императора и министра внутренних дел о состоянии губернии в общих чертах, создавать в их глазах впечатление о благополучии, спокойствии и процветании губернии в целом. Губернаторы ежегодно предоставляли огромное количество информации в Санкт-Петербург, но МВД, кажется, никогда не бывало довольно её качеством. Правда, это недовольство было порой оправдано: первые отчёты содержали большое количество замечаний и поправок из министерства, требования уточнить и перепроверить данные [Там же, д. 2621, л. 72-77]. С другой стороны, о высокой степени достоверности отражения хозяйственной и демографической реальности отчётов говорит тот факт, что данные документы внимательно читались как в МВД, так и лично государем. О рассмотрении отчётов представителями верховной власти свидетельствует ряд документов. Два письма из МВД от министра С.С. Ланского пензенскому губернатору А.А. Панчулидзеву, датированные 1855 г., свидетельствуют о том, что Николай I знакомился с отчётами. Так, например, в первом письме речь идёт о недоимках с приведением большого числа данных, во втором - о постройке в городе Городище каменного тюремного замка [Там же, д. 3189, л. 94-96]. Другой показательный документ относится к 1840 г. В нём Управляющий МВД генерал-адъютант граф А.Г. Строганов сообщает пензенскому губернатору о том, что государь лично знакомится с ежегодными отчётами и особенно обращает внимание на принимаемые в случае беспорядков меры [Там же, д. 2526, л. 72].

Целый ряд отчётов разных лет также свидетельствует об их тщательном изучении в центральных и высших органах власти. Зачастую ответные письма из МВД содержали требования уточнить или разъяснить многие пункты [Там же, д. 2126, л. 72-77], перепроверить цифры, доложить об исполнении дел. Из министерства приходили новые инструкции и циркуляры, координировавшие и уточнявшие процедуру составления отчёта, его содержание и форму [Там же, д. 2697, л. 94-103]. Исходя из этого, можно заключить, что губернатор вряд ли бы решился что-либо утаивать от центральной власти. Хозяйственная жизнь губернии была прописана в отчёте до мелочей. В МВД предоставленные сведения сверялись, а в случае обнаружения несоответствия или расхождения делался запрос губернатору, и последний должен был доложить о причине ошибки и о принятых к исправлению мерах.

Неоднозначное положение губернаторов в отношении разных ведомств отмечают в своих работах многие исследователи, в частности, Э.Н. Берендтс [1, с. 184], И.А. Блинов [2, с. 156, 160]. Они указывают на то обстоятельство, что губернатор вынужден был ориентироваться на ряд учреждений и ведомств, лавировать между ними. Прежде всего, как человек зачастую военный (пусть и в отставке), губернатор зависел от военного министерства. Во-вторых, губернатор мог состоять в придворном звании и, следовательно, испытывал влияние со стороны министерства Императорского двора. Не стоит забывать о потребности губернатора в получении жалования, пособий, что обусловило необходимость поддерживать тесные связи с Министерством финансов. Далее, губернатор мог в определённой степени зависеть от министерства государственных имуществ, поскольку рассчитывал на аренды. И, наконец, необходимость воспитания дочерей предопределила значимость связей с ведомством Императрицы Марии. Итак, как минимум пять ведомств, так или иначе, затрагивали жизнь и карьеру губернатора, заставляя его считаться с ними. Более того, данное неоднозначное положение «начальника губернии» дополнялось определённой противоречивостью его функций. С одной стороны, губернатор являлся, прежде всего, личным представителем императора, будучи наместником верховной власти, блюстителем и охранителем её интересов в губернии. С другой стороны, он являлся государственным служащим - административный функционер и контролёр. И, наконец, губернатор - главный губернский агент МВД, где его хотели видеть в роли универсального исполнителя, который бы «функционировал на все случаи жизни, высокопоставленный «мальчик на побегушках»» [5, с. 202], как его охарактеризовал Р. Роббинс.

Несмотря на вышеуказанное очевидное неоднозначное положение «начальника губернии», в идеологическом и эмоциональном планах, прежде всего, самым важным моментом для губернатора представлялась его связь с императором. Она обеспечивала престиж и статус главы губернии. Губернатор, являясь представителем государя, лично им утверждённым, в глазах населения и служащих, был больше чем простой чиновник, он как бы частично выпадал из состава рядовой бюрократии, становился в некотором роде над ней и вне её. Такое положение обеспечивалось той самой сакральной связью губернатора и самодержца, которая, в частности, выражалась и облекалась в форму всеподданнейшего ежегодного отчёта. Данная концепция служения выступала главным козырем при деловом общении с любым чиновником центра.

Однако, несмотря на наличие такой связи, контакты между императором и его наместником были редки, и возможности таких встреч в течение XIX в. сужались. Доступ к императору осложнялся бюрократической рутиной: губернатор, желавший получить аудиенцию императора, обычно подавал заявление в Департамент общих дел МВД, что позволяло министру контролировать такого рода контакты. На разговор с государем отводилось всего 5-6 минут [Там же, с. 203]. Именно поэтому губернаторы придавали огромное значение годовому всеподданнейшему отчёту, в силу того что личные аудиенции с императором были редки. В этом свете отчёт превращался в символ личной связи губернаторов с императором, несмотря на усилия бюрократии центра свести его значение к минимуму. Отчёт становился очень важен для губернатора, подчёркивал его наместнический статус [Там же].

Таким образом, «Общий наказ гражданским губернаторам» как инструкция определял и закреплял статус «начальника губернии», его права и обязанности. Ежегодные отчёты губернаторов отражали изменения в социально-экономическом развитии страны. Помимо этого, в данных документах находит отражение эволюция системы управления государством. Отчёты губернаторов являлись и формой контроля над местным управлением и одновременно важным источником получения информации о жизни губерний для верховной власти. Появление и развитие данного вида документов вписывается в процесс поиска императором Николаем I новых способов управления страной, попытки опереться на поднимающийся и крепнущий класс чиновников, обратить служение бюрократии на пользу государству. Данный процесс можно охарактеризовать как «консервативную модернизацию» Николая I. Задача появления «Наказа губернаторам» и последующих отчётов заключалась в необходимости упорядочить местное управление, контролировать через фигуру губернатора все стороны провинциальной жизни, прежде всего, охранять существующий порядок и форму правления в интересах господствующего класса.

Список литературы

местный администрация губернатор

1. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб, 1913. 280 с.

2. Блинов И.А. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб, 1905. 365 с.

3. Высочайше утверждённый Общий наказ гражданским губернаторам: именной указ, данный Сенату, №10303 от 3 июня 1837 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1838. Собрание II. Т. XII. Отд. 1.

4. Государственный архив Пензенской области (ГАПО). Ф. 5. Оп. 1.

5. Роббинс Р. Наместник или слуга? // Отечественная история. 1993. №1. С. 202-213.

Размещено на Allbest.ru