Перестройка органов управления народным образованием в 1920-е гг.: содержание, методы, результаты

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Перестройка органов управления народным образованием в 1920-е гг.: содержание, методы, результаты

Ялозина Елена Алексеевна

Потребность государства и общества в совершенствовании социально-экономической системы реализуется в первую очередь через реформирование ее управленческой сферы. Для народного образования эта проблема является актуальной в силу того, что от эффективности работы его административно-управленческого аппарата в значительной мере зависит способность качественно функционировать и решать модернизационные задачи. В отечественной историографии народного образования 1920-х гг. процесс развития его системы управления традиционно, и не без основания, рассматривается как составная часть общей структурноорганизационной задачи формирования советского государственного аппарата, поставленной под партийнополитический контроль. Большевики шли в этой работе путем многократных структурных перестроек, экспериментов, активно привлекая опыт мест. Однако изучение сферы управления с точки зрения системного методологического подхода ставит современного исследователя перед необходимостью более широкого рассмотрения проблемы, анализа с точки зрения ее социально-экономической детерминированности [2, с. 13-15]. В связи с этим особый научный интерес представляет изучение советского опыта административноструктурной перестройки системы управления народным образованием, осуществляемой в 1920-е гг. в условиях финансовой нестабильности и поисков экономической модели развития общества. На начальном этапе формирования советской системы государственного руководства просвещением, в качестве ее основы и единой формы, были созданы отделы народного образования (ОНО). К 1921 г. ведомственная система была представлена многоуровневой административно-управленческой структурой, состоящей из 42 губернских, 371 уездного, 14 городских и 7670 волостных отделов народного образования, возглавляемой Народным комиссариатом просвещения (Наркомпрос) [4, с. 69]. Дальнейшая деятельность руководителей комиссариата была нацелена на решение проблем профессионально-кадрового обеспечения, реализацию принципов учета, контроля, плановости в работе ведомства, налаживание эффективного механизма связей в структуре отделов народного образования всех уровней. Поиски путей оптимизации деятельности аппарата управления народным образованием были прогностично устремлены в будущее и сопровождались конструктивными дискуссиями внутри Наркомпроса, а также критикой со стороны советскопартийных органов [1, с. 10-18]. Однако в условиях финансово-экономического кризиса 1921-1923 гг., его ремиссии и введения НЭП возможность реализации продуктивных идей по совершенствованию системы управления образованием была практически нивелирована. Восстановление народного хозяйства осуществлялось советской властью за счет внутренних источников финансирования, их перераспределения в ущерб расходов на социально-культурную сферу и ее управленческий аппарат. В условиях сокращения финансирования Наркомпрос и его ведомство становились заложниками сложившейся конъюнктуры, их статус в иерархии общественно-государственных приоритетов был определен формулировкой «третий фронт». По распоряжению ВЦИК РСФСР в октябре 1921 г. начала работать комиссия по пересмотру и сокращению штатов учреждений Наркомпроса РСФСР. Задача, обусловленная кризисом, поставить развитие народного образования на реальную экономическую основу и сократить штаты органов просвещения, являлась в целом понятной. Однако в своем дальнейшем развитии этот процесс преступил границы целесообразного: численность сотрудников отделов народного образования была сокращена более чем вдвое [13, с. 65-66]. Кризис вынуждал сокращать не только штатную численность, но и структурные подразделения ведомства Наркомпроса. При этом деструктивные процессы менее всего затрагивали верхнее подразделение ведомственной управленческой иерархии, то есть сам Наркомпрос и его губернские (областные) отделы народного образования. В этом проявлялась тенденция бюрократического самосохранения высшего иерархического звена системы, когда основная тяжесть сокращенческой кампании ложится в основном на нижний и средний уровни аппарата управления. В результате такой политики уже в феврале 1922 г. были полностью ликвидированы волостные отделы народного образования, а их дела передавались в ведение одного из членов волисполкомов. Помимо своих прежних обязанностей по линии здравотдела, собеса, хозчасти, землеустройства и налогообложения теперь он обязан был заниматься и просвещенческой работой, выполняя указания и распоряжения уездного отдела народного образования [3, д. 989, л. 4]. Пагубные последствия такой административно-структурной перестройки вскоре стали очевидны. Из-за сокращения средств на содержание волостного аппарата, отсутствия в его бюджете статьи расходов на командировки связь волуполномоченных с образовательными учреждениями, их обследование приобретали эпизодический формальный характер.

Весной 1922 г., в условиях углубления финансово-экономического кризиса, «ликвидаторские» настроения стали распространяться и в отношении уездных (окружных) отделов народного образования (УОНО, ОкрОНО). Окончательное решение этот вопрос получил после XII съезда РКП(б), определившего в качестве важнейшей задачи создание дешевого социалистического аппарата [5, с. 407]. Следом на сессии ВЦИК в июле 1923 г. было принято решение об объединении уездных (окружных) отделов народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и коммунального хозяйства в один общий отдел уездного исполкома. При этом УОНО, ОкрОНО становились отделениями народного образования общих отделов, перестав существовать как самостоятельные органы ведомства Наркомпроса [6, с. 173]. В октябре 1923 г. по решению ВЦИКа реорганизация среднего звена аппарата управления продолжилась. Было принято решение о разделении функций между отделениями общего отдела исполкома. Теперь отделения народного образования должны были осуществлять учебно-педагогическое руководство работой образовательных учреждений, а финансовая, хозяйственная и канцелярская работа, связанная с народным образованием, передавалась материально-финансовому отделению и канцелярии общего отдела. На практике эта перестройка УОНО, ОкрОНО осуществлялась довольно радикальным образом: существовавшие прежде при отделах отделения и секции просто сокращались или упразднялись, а их административно-хозяйственные и канцелярские функции автоматически передавались общему административно-организационному подотделу исполкома [9, с. 58]. Со всей остротой вставала проблема методического руководства учебной работой, что требовало обеспечения аппарата кадрами инспекторовспециалистов. Однако этот вопрос оставался открытым, так как входил в противоречие с политикой создания «дешевого» управленческого аппарата и остаточного финансирования системы просвещения. Таким образом, финансово-экономический кризис 1921-1923 гг. стал причиной деструктивных процессов в сфере управления народным образованием, которые выражались в значительном сокращении штатов сотрудников ОНО всех уровней, в ликвидации низовых звеньев управленческой структуры и лишении статуса самостоятельной структуры ее среднего звена. Административно-структурная деформация и хроническое недофинансирование ведомства Наркомпроса привели советскую систему образования в первой половине 1920-х гг. на грань выживания. Ее состояние характеризовалось критическим сокращением сети учебных учреждений, их бедственной материально-технической базой, отложенным решением проблем кадрового, контрольно-инспекторского, программно-методического характера.

Социально-экономическая и финансовая конъюнктура предоставила возможность воссоздания целостной многоуровневой структуры управления народным образованием в масштабах республики лишь во второй половине 1920-х гг. Осенью 1926 г. был взят курс на восстановление районного (волостного) звена в управлении просвещением: «Положение о районном (волостном) отделе народного образования» (октябрь 1926 г.) определяло его функции по руководству делом народного образования в районе, инструктированию культурно-просветительских учреждений, наблюдению за их административно-организационной, хозяйственной и педагогической деятельностью [8, c. 4-5]. Год спустя Совет народных комиссаров РСФСР (СНК) утвердил «Положение о губернском и уездном отделах народного образования», в соответствии с которым вместо входивших прежде в их состав подотделов создавались специализированные инспекторские аппараты. Одновременно с этим были предприняты шаги по оформлению административно-правового статуса КрайОНО (ОблОНО). Коллегия Наркомпроса утвердила временное «Положение о краевом (областном) отделе народного образования» [7, с. 4-6], который формировался из ряда отраслевых подотделов. Административноорганизационная и хозяйственная работа сосредоточивалась в административно-организационном подотделе, подотдел социального воспитания в свою очередь должен был вести программно-методическую и инспекторскую работу. В июле 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «Положение о краевом (областном) отделе народного образования в районированных краях и областях». Данный документ регламентировал кадровый состав отдела, куда входили заведующий, его заместитель и инспектора по основным отраслям просветительной работы. Для решения организационно-методических вопросов в КрайОНО (ОблОНО) создавался инспекторский аппарат, а финансовая, техническая работа сосредоточивалась в бухгалтерии и канцелярии [12, c. 50-57]. Восстановление административно-управленческого аппарата Наркомпроса во второй половине 1920-х гг. осуществлялось с ориентацией на программно-методические проблемы системы образования, поэтому деятельность ОНО строилась по принципу специализированной инспекции на всех уровнях

В конце 1920-х гг. ЦК ВКП(б) поручил Наркомату Рабоче-крестьянской инспекции РСФСР (РКИ) обследовать центральный и местный аппарат Наркомпроса и выдвинуть предложения относительно его дальнейшей рациональной организации. Внимание партийно-советских органов к подбору инспекторов в аппараты ОНО всех уровней свидетельствовало о стремлении власти качественно усилить управленческий потенциал ведомства Наркомпроса в центре и на местах, интенсифицировать его деятельность в решении насущных просвещенческих задач в условиях индустриальной модели развития советского общества. Проверка Наркомата РКИ вскрыла множественные недостатки в работе органов народного образования. Отмечалось разбухание руководящих административных звеньев в центральном и губернском (областном) аппаратах, громоздкость административной структуры с мелкими отделами и подотделами в ущерб численности квалифицированных специалистов, нечеткое разграничение функций. Производными указанных недостатков были дублирование и параллелизм, бюрократизм, формализм в работе органов управления народным образованием [11, c. 15-16]. Перед руководством Наркомпроса была поставлена задача искоренения указанных недостатков за счет усиления организаторской и идеологической роли, укрепления управленческого аппарата кадрами специализированной инспекции. Принимая сущностные черты укреплявшейся административно-командной системы за проблемы, привнесенные неумением и ошибками сотрудников ОНО, Наркомат РКИ делал вывод о целесообразности очередной перестройки органов управления народным образованием. Осенью 1929 г. произошла смена руководства Наркомпроса, а в 1930 г. начались обследование и «чистка» всего ведомства. В результате были выявлены существенные недостатки его работы и проведено сокращение аппарата на 14% [10, с. 12-14]. Таким образом, перестройка органов управления народным образованием, осуществляемая в 1920-е гг. в рамках политики формирования советского государственного аппарата, была в значительной мере обусловлена и осложнена финансово-экономическими проблемами. Предельное сокращение финансирования просвещения в условиях кризиса и его ремиссии стали причиной сокращения штатов сотрудников отделов народного образования всех уровней, ликвидации низовых звеньев управленческой структуры и лишения статуса самостоятельной структуры ее среднего звена. Такая административно-структурная деформация и хроническое недофинансирование ведомства Наркомпроса привели советскую систему образования в первой половине 1920-х гг. на грань выживания. Механизм восстановления полноценной структуры, начавшийся во второй половине 1920-х гг., имел затяжной и сложный характер, был отягощен как сущностными чертами укреплявшейся советской административно-командной системы, так и субъективными факторами.

Список литературы

перестройка комиссариат административный просвещение

1. Андреев М. А. Эволюция центральных органов управления просвещением России: январь 1917 г. - февраль 1921 г.: автореф. дисс. … к. ист. н. М., 2011.

2. Ашмаров И. А., Фетисова Е. С. К вопросу о методологии историко-экономических исследований // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2009. № 1. С. 13-15.

3. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 2306. Оп. 1.

4. Кондаков М. И. Теоретические основы школоведения. М., 1982. 319 с.

5. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898-1953). М., 1954. Т. 2.

6. Народное просвещение: еженедельник. 1923. № 2.

7. Народное просвещение: еженедельник. 1926. № 4.

8. Народное просвещение: еженедельник. 1926. № 47.

Размещено на Allbest.ru