Ключевыми проблемами современной России являются повышение эффективности государственного управления и борьба с растущей бюрократизацией и коррупцией госаппарата. Коррумпированность российского чиновничества стала настолько острой проблемой, что вызвала не только принятие целого ряда законодательных актов со стороны государства, но и появление значительного количества исторических, социологических, социально-философских исследований, посвященных анализу причин, социальной сущности и путей преодоления данного явления [3; 7; 8]. Среди причин возникновения и значительного распространения коррупции в Российском государстве исследователи выделяют следующие. Во-первых, огромные размеры территории государства. Россия - самое большое государство в мире, и организовать эффективный контроль над государственным аппаратом, особенно на окраинах, здесь объективно труднее. Во-вторых, значительный объем государственных расходов, в том числе и на управление. В-третьих, ограниченность ресурсов, находящихся в распоряжении государства, что приводило к установлению недостаточного жалованья чиновникам местных органов управления. В-четвертых, особенности массового сознания, в котором закон не получил значения высшей силы, а рассматривался как некая рекомендация, следование которой желательно, но не обязательно. Преобладание обычая, обусловленное переплетением различных общественно-экономических укладов, в том числе дофеодальных, фактически узаконивало взятки. В-пятых, неразвитость институтов гражданского общества и, следовательно, бесконтрольность власти. Сегодня совершенно очевидно, что проведение продуманной политики, направленной на преодоление коррупции государственного аппарата невозможно без анализа исторического опыта Российского государства. Целью данной статьи является попытка анализа случаев злоупотребления в системе местного управления Российской империи в 30-40-е гг. XIX в. на примере Оренбургской губернии.

Сложность в изучении злоупотреблений в системе государственного управления Российской империи в XIX в. состоит в том, что по архивным документам довольно сложно установить полную картину всех злоупотреблений, даже на примере отдельного органа местного управления. С одной стороны, в фондах сохранились многочисленные, но отрывочные сведения о злоупотреблениях чиновников. С другой стороны, местные власти стремились решить вопросы о выявленных случаях корысти во внутреннем порядке, не привлекая внимание вышестоящих инстанций. Поэтому довольно затруднительно проследить полностью динамику злоупотреблений.

Основные источники представлены делопроизводственной документацией, которая сохранилась в фондах канцелярии Оренбургского военного и гражданского губернаторов, Оренбургского губернского правления. Это отчеты губернаторов о состоянии "вверенной им губернии", материалы ревизий разного уровня, журналы заседаний губернского правления, переписка органов управления, прежде всего, губернского правления, о злоупотреблениях чиновников.

Губернаторские отчеты можно считать комплексным источником, поскольку они содержат материал практически обо всех сторонах жизни губернии. Но довольно сложно сделать вывод об их достоверности и объективности. С одной стороны, губернатор стремился показать, что состояние управления во вверенном ему крае благодаря его деятельности вполне удовлетворительное. С другой стороны, губернаторы стремились получить дополнительные денежные поступления в губернию, поэтому сознательно шли на доказательство особенно бедственного положения их губернии в финансовом отношении [13, с.106-111]. Центральные власти часто критиковали губернаторов за неточность, неполноту и несравнимость данных губернаторских отчетов.

местное самоуправление злоупотребление оренбургская губерния

Более подробным и достоверным источником для анализа уровня коррупции и волокиты в учреждениях местного управления являются материалы сенаторских ревизий. В первой половине XIX в. Сенат сохранил значение "верховного места империи" по отношению к губернским учреждениям. Особой отраслью служебной деятельности сенаторов были ревизии губернских присутственных мест. Сенаторские ревизии воплощали одну из немногих возможностей контроля центральной власти над российскими губерниями. И. Блинов отмечал, что чаще всего причиной назначения сенаторских ревизий губерний были злоупотребления и беспорядки по местному управлению, сведения о которых в том или ином виде доходили до правительства. Действовала такая схема: ревизия вызывалась расследованием какого-то одного дела, доноса и т.п., но попутно сенатору давалось поручение "обозреть" все присутственные места [2, с.34].

Среди других делопроизводственных документов - материалы переписки канцелярии военного и гражданского губернаторов, губернского правления, других присутственных мест губернии о фактах коррумпированности чиновников, ведомости о чиновниках, совершивших преступления по должности. Особо ценным источником для анализа уровня коррупции в системе местного управления Российской империи являются журналы заседаний губернского правления. Губернское правление, возглавляемое губернатором, в первой половине XIX в. оставалось основным административным учреждением в губернии, следило за функционированием всех органов местного управления, учреждений суда, полиции, землеустройства, строительства, здравоохранения и т.п. Решения губернского правления оформлялись подробными "журналами", то есть мотивированными постановлениями. В каждом журнале излагалось существо дела и решение по нему. Журнал утверждался губернатором. После этого постановление вступало в силу. Данный вид источников имеет особое значение при изучении проблем состояния коррупции в системе местного управления, поскольку вопрос о должностных преступлениях входил в компетенцию общего присутствия губернского правления.

В первой половине XIX в. Оренбургская губерния представляла собой обширную юго-восточную окраину Российской империи. Она, с одной стороны, была довольно глубоко интегрирована в происходившие в стране социальные, экономические, культурные процессы, а с другой - сохраняла существенные особенности, связанные с пограничным положением, пестрым этноконфессиональным составом населения, сложной религиозной ситуацией. Эти особенности нашли отражение в системе управления краем. Ответственность за гражданское управление краем здесь разделяли военный и гражданский губернатор. Гражданский губернатор осуществлял контроль за процессом судопроизводства. Военный губернатор являлся высшей апелляционной инстанцией в крае по спорным и судебным делам, куда поступали жалобы от жителей губернии на действия гражданских властей [5, д.418, л.5].

В первые десятилетия XIX в. в архивных документах встречаются лишь отдельные случаи злоупотреблений служебным положением. В 1802 г. старшина Бирского уезда Мустафин отправил Г.С. Волконскому жалобу о притеснениях башкир и мишарей со стороны чиновников Бирского земского суда [Там же, д.755, л.41-76]. Он обвинил чиновников во взяточничестве, нарушениях закона. По приказу военного губернатора в Бирск был направлен губернский секретарь А. Веригин, который, прибыв на место, подтвердил факты нарушения закона. Материалы дела были переданы в оренбургскую палату уголовного суда для наказания виновных [Там же].

В 1809 г. военному губернатору Г.С. Волконскому поступила жалоба от чиновника казенной палаты губернии надворного советника В. Устинова. Он заявил, что подвергается необоснованным притеснениям со стороны губернского прокурора Г. Богинского и адъютанта отставного майора А. Ермолаева [6, д.1434, л.12]. До этого В. Устинов подал жалобу в Уфимский уездный суд на преследования со стороны Г. Богинского и А. Ермолаева. Суд нашел жалобу необоснованной. Военный губернатор, ознакомившись с обстоятельствами дела, нашел решение уездного суда правильным, поскольку сам В. Устинов "не имеет прилежания к работе", проявляет медленность и волокиту в рассмотрении и решении дел [Там же].

Законодательство первой четверти XIX в. оставило в силе законодательные акты Петра I и Екатерины II о борьбе с должностными преступлениями. Указы Александра I 1809 г., 1811 г. и 1812 г. запрещали преподносить подарки начальникам губернии и всем чиновникам [9]. Тем не менее, рост должностных преступлений в империи показывал, что реформирование законодательства необходимо. Взяточничество и лихоимство прочно обосновались не только в центре, но и в губерниях, и в судебной системе. В 1826 г. было создано III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контролем над их деятельностью. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество было издание Свода законов (1832 г., 1845 г.). Все наказания, применяемые к совершившим преступления по должности, в Своде законов 1832 г. разделены на дисциплинарные и уголовные. К дисциплинарным наказаниям относились: замечание, выговор, опубликование, временный арест, устранение на время от должности или удаление от должности. Уголовные наказания включали: лишение чинов, лишение некоторых или всех прав состояния, отдачу в военную службу и ссылку на поселение или в каторжную работу [12, с.40]. Также было предусмотрено и возмещение материального ущерба, причиненного чиновником в результате совершения должностного преступления.

Наиболее полные сведения о фактах коррумпированности чиновников сохранились за 30-40-е годы XIX в. Это можно объяснить тем, что, во-первых, к этому времени уже сложилась достаточно стройная система министерского делопроизводства. Принципы централизации государственного управления и единоначалия, свойственные в то время большинству европейских стран, стали проводиться и в России, причем более радикально и системно. Во-вторых, происходит активизация и усложнение государственной жизни и функций государственного управления.

В фондах Оренбургского губернского правления отложились журналы заседаний, которые содержат сведения о чиновниках, совершивших преступления по должности в 30-40-е гг. XIX в. На первом месте среди них стоят преступления, связанные с неправильными действиями чиновников при проведении следствия по тем или иным делам. Так, в журнале заседаний Оренбургского губернского правления за июнь месяц 1837 г. содержится решение губернского правления о предании суду уголовной палаты дворянского заседателя Верхнеуральского земского суда Бурмачевского за неправильные действия при производстве следствия при самовольной порубке леса жителями Карагайской крепости [15, д.227, л.3]. Члены Бугульминской дворянской опеки также были преданы суду уголовной палаты за неправильные распоряжения по имению, оставшемуся после смерти подполковника Третьякова. Правда, в последнем случае члены губернского правления получили согласие от предводителя дворянства и Сената.

Довольно часто чиновники обвинялись в растрате казенных денег и пьянстве. Так, 28 июля 1836 г. Оренбургское губернское правление передало суду уголовной палаты дворянского заседателя Челябинского земского суда Кадомцева за растрату казенных денег и "нетрезвую жизнь". Чиновник был удален от должности до вынесения окончательного решения по его делу [Там же, л.15]. Следует заметить, что в соответствии с законом, все решения губернского правления предварительно согласовывались с военным губернатором и только потом утверждались самим правлением во главе с гражданским губернатором. "Наказ гражданским губернаторам" от 3 июня 1837 года, обобщив предшествующее законодательство, объявил губернатора "блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов…", то есть он являлся органом надзора в губернии, и борьба со злоупотреблениями чиновников являлась его непосредственной задачей [10].

Оренбургский военный губернатор В.А. Перовский в своем отчете по управлению губернией за 1836-1837 гг. указывал, что за отчетный период 19 человек были отрешены от своих должностей, преимущественно за "нетрезвую жизнь и взятки" [11, д.1124, ч.2, л.13]. Одиннадцать чиновников (служащих и отставных) были преданы суду. Это были в основном служащие Оренбургского, Мензелинского, Верхнеуральского, Уфимского земских судов. Военный губернатор в отчете обратил внимание на еще один вид злоупотреблений в губернии: члены земской полиции содержали при себе помимо установленных законом рассыльных еще особых "прислужников" (казаков), большей частью из башкир и мещеряков [Там же]. По решению военного губернатора для пресечения этих злоупотреблений было разрешено только одному Верхнеуральскому земскому суду, в виде исключения, назначать рассыльных из военных сословий. Объяснение этому исключению было довольно простое: в Верхнеуральском уезде насчитывалось податных обывателей только 103 души м. п.

В.А. Перовский очень многое сделал для Оренбургской губернии, в том числе для улучшения состояния управления края. Используя личные связи, он пригласил в край грамотных чиновников. Неоднократно обращался к императору Николаю I с предложением даровать льготы чиновникам Оренбургской губернии ввиду значительного удаления края от центра. Для предупреждения злоупотреблений при проведении рекрутских наборов В.А. Перовский предложил гражданскому губернатору А.П. Гевличу составить особые правила для "отдатчиков" и отправить во все присутственные места по надежному офицеру, который бы полностью контролировал рекрутский набор и пресек возможные злоупотребления [Там же, л.22].

Среди общего числа злоупотреблений чиновников Оренбургской губернии в первой половине XIX в. значительную долю составляют случаи нарушения порядка межевания земли. Генеральное межевание земель стало крупнейшим мероприятием правительства в области аграрной политики в крае. На территории Оренбургской губернии оно проводилось в 1798-1842 гг. и имело целью объективный учет состояния земельного фонда, определение точных границ земельных владений [1, с.139-145]. Проведение межевания было поручено Оренбургской межевой конторе, а непосредственное измерение проводили землемерные команды. Самой сложной частью межевания было решение споров о границах дач между их владельцами. Оренбургский военный губернатор В.А. Перовский писал, что "…поземельные отношения башкир и мещеряков все вообще находятся в сомнительном и затруднительном положении… До размежевания башкирских земель и угодий в выдачи на них книг, чертежей, споры не прекратятся…" [16, д.3788, л.5]. Он пришел к выводу, что большая часть споров и тяжб возникает из-за незнания башкирами не только закона, но и русского языка. Об этом военный губернатор писал в рапорте военному министру генерал-адъютанту Чернышеву 15 сентября 1836 г. Он считал, что выбранные башкирами "поверенные" для ведения всех дел предпочитают личные выгоды общественной пользе. Чаще всего "поверенные" подкупались противоположной стороной, специально проигрывали дело и т.п. [15, д.2173].

Встречались случаи, когда при обмере земельных владений, землемеры прибегали к незаконным сборам денег с жителей деревень [14, д.1137, л.26]. Межеванию подлежали и лесные угодья. При этом также встречались случаи незаконных денежных сборов. Так, в 1842 г. младший лесничий Верхнеуральского уезда Попов собрал с жителей семи башкирских деревень деньги "в лихоимство". Дело было передано в Верхнеуральский земский суд, который, однако, медлил с рассмотрением дела. В 1847 г. Оренбургское губернское правление предписало Верхнеуральскому земскому суду решить дело в двухнедельный срок.

Чиновники подвергались взысканиям за медленное рассмотрение дел, волокиту. Так, на заседании Оренбургского губернского правления 31 июня 1837 г. рассматривалось отношение начальника штаба Отдельного Оренбургского корпуса Рокоссовского от 20 июня 1837 г. по делу над башкирами К. Аккузиным и М. Аиткуловым. Они отняли у башкира К. Енабаева лошадь с санями и упряжью, наказали его розгами. Дворянский заседатель Белебеевского земского суда Ахмаметев, получив дело 28 февраля 1835 г., 11 мая 1835 г. собрал показания ответчиков и только 20 февраля 1836 г. представил документы в Белебеевский земский

суд [15, д.227, л.35]. Губернское правление приказало сделать выговор дворянскому заседателю Ахмаметеву за медленность в делопроизводстве.

При заключении сделок на землю чиновники практиковали поборы под видом государственных податей. Так, в 1829 г. поверенный от башкир Каргинской волости деревни Лемяковой походный сотник С. Утяшев передавал деньги чиновникам Оренбургского губернского правления: Суханову - за написание просьбы от его имени о покупке земли (9 руб.67 коп.); столоначальнику Оренбургского губернского правления А. Леонтьеву - за ходатайство по делу (137 руб. 19 коп.); архивариусу гражданской палаты В. Бабкину - за выдачу копии с прав о башкирской земле (24 руб.), секретарю губернского правления Словохотову - в качестве подарка (45 руб.) [17, д.65, л.26]. Уфимская городская полиция провела расследование по данным фактам. Материалы дела были переданы на рассмотрение Оренбургского гражданского губернатора и в губернское правление.

По мнению исследователей, бедность и низкое жалованье чиновников стали главными причинами такого широкого распространения взяток. В середине XIX в. столоначальник Оренбургского губернского правления получал в год 286 руб. [Там же, д.62, л.9]. В среднем в месяц ему полагалось около 24 руб. Прожить на эту сумму было нельзя. Секретари в уездных судах и магистратах получают в месяц всего от 10 до 14 рублей, а столоначальники и того меньше - по 2 и по 5 рублей [Там же]. Кроме того, мизерные суммы выделялись на канцелярские расходы. Естественно, что столь низкое жалованье не могло привлечь на службу способных и грамотных чиновников. Исследователи отмечали, что основной признак российской бюрократии - слабое распространение в ее среде общего и профессионального образования, низкий культурный уровень. По словам В.М. Гессена "хорошая подготовка в местном управлении - это исключение, а не правило" [4, с.23].

К сожалению, представить обобщенную статистическую картину злоупотреблений чиновников Оренбургской губернии за первую половину XIX в. или даже за период 30-40-х гг. XIX в., сопоставив число выявленных случаев с общим количеством служащих, пока не представляется возможным ввиду отсутствия систематизированных архивных материалов. Сохранились только отрывочные сведения за отдельные годы. Так, в 1843 году общая численность чиновников в Оренбургской губернии составляла 1042 человека, из них суду были преданы 16 человек, без суда удалены от должностей 2 человека. За 1848 год губернским правлением было рассмотрено 237 дел по должностным преступлениям и определена судьба 241 чиновника [17, д.62, л.9]. Анализ отчетов Оренбургских гражданских губернаторов за 1842-1851 гг. показывает, что губернатор получал значительное количество жалоб от населения: в 1843 г. - 1026, 1844 г. - 1030, 1845 г. - 720, 1847 г. - 1473, 1848 г. - 1513, 1849 г. - 1154, 1851 г. - 1004. Однако содержание жалоб гражданские губернаторы не анализировали. Жалобы рассматривались губернатором, губернским правлением и передавались по назначению. В 1844 г. из 1030 поступивших жалоб 615 были переданы по прямому назначению в разные учреждения, в 1845 г. - из 720 жалоб 129 были переданы на рассмотрение [18, д.59, 60, 61, 62, 63, 64, 69].

Таким образом, анализ выявленных случаев коррупции чиновников Оренбургской губернии в 30-40-е гг. XIX в. позволяет сделать вывод, что наиболее распространенными преступлениями являлись: получение взятки по судебным делам, превышение своей власти или, напротив, бездействие и медленное производство дел, присвоение казенных денежных средств, незаконные поборы под видом государственных податей, вымогательство деньгами. Данные факты подтверждают общероссийские тенденции развития коррупции в органах управления в первой половине XIX в. и свидетельствуют о том, что уровень коррупции был достаточно высоким. Среди причин значительного распространения коррупции в системе управления Оренбургской губернии можно выделить: очень низкий уровень жалованья чиновников; отдаленность губернии от центра, что не способствовало привлечению сюда добросовестных и хорошо подготовленных чиновников; низкий уровень грамотности местного, в том числе и башкирского населения; господство обычаев, традиций; слабый контроль за деятельностью органов управления; огромный объем делопроизводства в государственных учреждениях. Снизить высокий уровень коррупции в органах управления могла только комплексная государственная политика, которая, по мнению В.М. Гессена, должна была включать следующие направления работы: поднять умственный и нравственный уровни чиновников, укрепив в их среде чувство законности и правильное понимание осуществляемых ими государственных задач; установить высокий образовательный ценз для чиновников; ввести требование для них специальной подготовки; добиться улучшения личного состава путем улучшения материального положения служащих; сделать точнейшие законодательные регламентации обязанностей и прав служащих; оградить население от произвола и усмотрения чиновников путем установления практически осуществимых и действенных способов привлечения их к ответственности за нарушение ими служебного долга; защитить чиновников от произвола начальства посредством усовершенствования дисциплинарного, материального и процессуального права [4, с.23-25]. Однако в первой половине XIX в. государство не проводило такой системной политики. Военные губернаторы Оренбургского края в 30-40-е годы XIX в., используя всю полноту данной им власти, основываясь на собственном опыте и знаниях, пытались на практике осуществить отдельные шаги по пресечению злоупотреблений, но все их меры носили временный характер и заканчивались, как только губернатор покидал край.

Список литературы