144 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 63.3(2)5+6

К ИСТОРИОГРАФИИ ИНСТИТУТА ГРАДОНАЧАЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Поташев Александр Федорович, д.и.н., профессор Ростовский институт защиты предпринимателя

Поташева Наталья Владимировна Ростовский государственный университет путей сообщения

Аннотация

Статья представляет собой первое исследование истории изучения наукой института градоначальства в Российской империи. В ней обозначены и охарактеризованы источниковые основы историографии, тенденции ее развития в дореволюционный, советский и современный периоды, сделаны выводы о недостаточном внимании ученых к заявленному предмету и намечены пути дальнейшего его изучения.

Ключевые слова и фразы: историография; градоначальство; государственная власть; местное управление; особые учреждения; регионы; колонизация.

The article is the first research of the study history of borough institution in the Russian Empire by science. The source bases of historiography, the tendencies of its development in pre-revolutionary, soviet and modern periods are designated and characterized, the conclusions are made about scientists' insufficient attention to the stated object, and the ways of its further study are outlined.

Key words and phrases: historiography; borough; state power; local administration; special institutions; regions; colonization.

В последние годы возрастает интерес к истории местного государственного управления в Российской империи. От изучения института губернаторства исследователи идут к анализу органов власти, функционировавшим «по особым учреждениям». Они уделяют основное внимание генерал-губернаторствам и наместничествам. В значительно меньшей степени исследуются градоначальства.

В XVIII-XIX вв. в результате завоеваний и добровольных присоединений новых территорий, населенных различными народностями, Россия стала многонациональным государством. Несмотря на стремление Александра I к унификации управления (об этом говорит разработка нескольких проектов разделения страны на генералгубернаторства с определенным числом губерний в составе каждого), самодержавие вынуждено было проявлять гибкость в управлении вновь присоединенными территориями. Здесь просматривается прямая зависимость от экономического и культурного уровня населявших эти земли народов, от того, было это коренное население или пришлое. Регионам, которые в социально-экономическом и культурном развитии стояли выше метрополии, обеспечивали особый статус, давали автономию и другие привилегии (Польша, Прибалтика, Финляндия).

Причерноморские и приазовские земли были еще во времена Екатерины II заселены выходцами из Европы и Османской империи. Это породило определенные трудности. Местные чиновники не находили общий язык с прибывшим населением, значительная часть которого даже не состояла в российском подданстве. Сказывалась и малочисленность русского дворянства в этих местностях. Проблемы отражены в сенатских ревизиях 1799 г. и последовавших решениях правительства о заселении южных степей нуждающимся в земле русским населением и осторожном отношении к иностранным колонистам. В 1803 г. Комитет министров пришел к выводу: «Незнание языка, несходство обычаев и новость водворения всегда представляли необходимым иметь над колонистами особенный род местного управления» [15, с. 60]. Такой властной структурой стали градоначальства. Они создавались одновременно с министерствами, начиная с 8 октября 1802 г., в Таганроге, Одессе, Феодосии, затем в Керчь-Еникале, Измаиле, Николаеве, Севастополе, Ялте, Баку, Дербенте, Москве, Санкт-Петербурге, Дальнем, Кяхте, Ростове-на-Дону [16]. Градоначальства просуществовали до крушения империи, в 1917 г. заменены Управлениями Комиссара Временного правительства и воссоздавались в годы гражданской войны на территориях, занятых как белыми, так и красными, порой даже там, где их раньше не было. В Государственном архиве Российской Федерации хранится подборка документов «Петровское градоначальство» (г. Петровск-Порт Закаспийской области, 1919-1920 гг.) [8, ед. хр. 3].

Длительное существование отражает эффективность этого управленческого института. Без его изучения история государственного управления России была бы неполной.

История градоначальств (1802-1917 гг.) - это бесценный опыт управления проблемными многонациональными, многоконфессиональными, стратегически важными регионами. Однако этот властный институт даже не упоминается ни в изданных в дореволюционное время фундаментальных учебных курсах В. О. Ключевского, А. А. Корнилова, С. Ф. Платонова, ни в значительной части современной энциклопедической, справочной, краеведческой литературы, специальных научных и учебных публикациях по истории государственного управления. Лишь отдельные издания содержат общую, весьма поверхностную информацию. Цель данной статьи - выявить имеющиеся в историографии проблемы и заделы, наметить подходы к изучению истории градоначальств.

В XIX в. началось освещение истории градоначальств в юридической, краеведческой, справочной литературе. Общественный интерес к этому институту отразили непрофильные справочные издания, которые содержали общую, весьма поверхностную информацию. В течение всего века шел процесс определения, уточнения терминов, понятий.

Слова «градоначальник», «градоначальство» («градоначальничество») существовали в русском языке еще в XVIII веке [25, с. 87-88]. Они означали должность, время ее отправления и обязанности градоначальников в зарубежных государствах. Древнеримских сатрапов называли градоначальниками, а их правление - градоначальством. Средневековая Англия разделялась на графства, графства - на сотни, а сотни - на города и градоначальства. Английское градоначальство - это город, округ под управлением градоначальника. В русском языке употреблялись и синонимы: градоправитель, градонадзиратель, градодержатель, означавшие: правитель города, губернатор, городничий, полицмейстер, комендант и т.п. Уже в конце XVIII в. градоначальниками в России называли комендантов отдельных городов. Анализ словаря В. Даля показывает, что в XIX в. возросло количество синонимов: градоблюститель, градодержец, градоуправитель, градохранитель, градооберегатель. Но здесь даны более четкие юридические определения: «Звание градоначальника присвоено у нас правителю такого города, который почему-либо не подчинен губернатору, как, например, Петербург и др. <…> Градоначальство - должность и звание градоначальника или округ ему подчиненный… Градоначальствовать - быть начальником города» [11, с. 289].

По словарю Ф. А. Брокгауза и И. А. Эфрона, градоначальство - это «административная единица, состоящая из города и прилегающих к нему земель» [4, с. 492-493]. Они ссылались на Устав градоначальства, освещали структуру аппарата управления.

Специалисты по истории государственного права и политических учреждений России придерживались формально-юридического подхода. Они исследовали закономерность министерской реформы [18, с. 128-129; 22, с. 12; 29, с. 796-797], что имело важное значение для понимания причин появления градоначальств. Авторы отмечали перемещение дворянства из центра в провинцию, перераспределение полномочий между местными органами управления и центром, ведущую роль государственного управления в городах, которые находятся «в исключительном ведении во всех отношениях» «хозяина губернии и полиции», эти же принципы воплощены в «особом полицейском устройстве так называемых градоначальств» [12, с. 23-24]. Даже специалисты по истории государственного права и политических учреждений при характеристике особых административных единиц, выделенных из губерний и состоявших «из городов и приписанных к ним местностей», употребляли понятие «так называемые градоначальства» [9, c. 184-274; 12, c. 23-24]. Многие события, связанные с возникновением и деятельностью градоначальств, нашли отражение на страницах изданной в середине века фундаментальной «Истории МВД» [5].

Известный своими либеральными взглядами А. Д. Градовский, чей труд появился в 1881 г. «в издании студентов», а в 1883 г. официально, подробно освещал историю возникновения градоначальств в контексте совмещения государственного единства с самостоятельностью регионов, характеризовал «особые административные единицы», к которым относил портовые города, имеющие «значение для администрации флота и отчасти для целей торговых», и «так называемые градоначальства». Автор определял их специфику как равных с губерниями «частей» империи, которые в отличие от губерний «образуются из городов и приписанных к ним местностей», управляются «по особенным учреждениям». А. Д. Градовский объяснял необходимость «особенных мер попечения» наличием в портах, через которые ведется внешняя торговля, «пришлого, переходного населения, вызывающего необходимость особенного полицейского надзора». В цитируемой работе есть специальная глава «Градоначальники», освещающая их статус и полномочия [9, с. 184-274].

Этот властный институт упоминали и местные краеведы. Но лишь П. П. Филевский, который выиграл конкурс на написание книги к 200-летию Таганрога, оставил фундаментальный труд, в котором не только подробно осветил деятельность всех местных градоначальников, но и глубоко исследовал причины учреждения и роль градоначальства в развитии Таганрога как крупного международного порта, провел красной нитью через всю историю градоначальства идею расширения его полицейских функций. Автор тонко подметил и просчеты, допущенные при создании градоначальств. Так, русский и греческий магистраты продолжали находиться в подчинении губернского правления, что сужало полномочия градоначальника в борьбе с засильем и злоупотреблениями греческого купечества [28].

Советские справочные издания не уделяли должного внимания градоначальствам и другим имперским государственным институтам. БСЭ постепенно расширяла список градоначальств, уточняла, что это были столицы и крупные портовые города, а основной задачей градоначальника, должность которого учреждена якобы в 1862 г., называла «борьбу с революционным движением» [2; 3]. В профильной Советской исторической энциклопедии градоначальство даже не упоминалось [26].

Больше внимания уделяли градоначальству специалисты по истории государственных учреждений России. Н. П. Ерошкин посвятил раздел градоначальству как органу правительственного попечительства и полицейского управления некоторых портовых городов на окраинах империи, в том числе на Юге России, где трудности связи с центром, задачи развития внешней торговли, наличие буржуазии требовали расширения прав местной администрации. Автор провел сравнительный анализ территорий градоначальств, которые могли состоять из одного (Одесское) или нескольких (Таганрогское, Измаильское) городов, ошибочно назвал датой учреждения Таганрогского градоначальства 3 октября 1807 г., не уточнив ее ссылкой на документы, перечислил установленные законом функции градоначальников, делившиеся на четыре категории: городское управление («благоустройство», «попечение об умножении населения» и т.д.), заведование полицией, «попечение о распространении и о приведении в цветущее состояние» торговли, надзор за судами.

Н. П. Ерошкин отметил, что градоначальники в Таганроге и Керчь-Еникале имели и дополнительные обязанности, возглавляли таможенные округа. Автор на основе соответствующих постановлений проанализировал важный рубеж в истории градоначальств Юга России в 1821-1822 гг. Одесский, Таганрогский и Керченский градоначальники были подчинены непосредственно Новороссийскому генерал-губернатору «для общей связи в делах торговли и карантинных предосторожностей и для единообразного и удобнейшего надзора за действиями в оных портах Черного и Азовского морей» [14, с. 58-59].

В краеведческой литературе встречаются упоминания отдельных событий в истории градоначальств: их учреждения, упразднения, приводятся те или иные распоряжения градоначальников по социально-экономическим и политическим вопросам [7; 27; 30]. При этом, как правило, авторы ссылаются на архивные документы, что создает источниковую основу для будущих специальных исследований.

Вместе с тем в современном языке сохраняется расплывчатость понятий. Градоначальниками называют и глав муниципальных городских образований в наши дни, и городничих, городских голов, полицмейстеров и других руководителей дореволюционных городов. Современная энциклопедия наряду с юридически правильным приводит и такое значение слова «Градоначальник»: «В просторечии глава дореволюционного города вообще» [19, с. 206]. Нередко и профессиональные историки допускают неточности. В результате дореволюционные губернаторы, генерал-губернаторы Москвы [6], городские головы, комиссары Временного правительства, председатели исполкомов горсоветов и современные главы администраций становятся в их изображении «градоначальниками», причем в тех городах, где собственно градоначальств никогда не было [21]. Преодоление терминологической путаницы и правильное употребление понятий - необходимое исходное условие плодотворного исследования истории градоначальств.

В общественном сознании сохраняются превратные представления о градоначальствах как органах самоуправления. Имеющийся интерес к их истории не удовлетворяет даже учебная литература по истории государственного управления, где нет ни слова о градоначальствах [17], или они упоминаются бегло [20, с. 147, 171]. Лишь в нашем учебнике по истории Донского края впервые написан специальный раздел о Таганрогском и Ростовском градоначальствах [24, с. 131-142]. Отдельные публикации отражают процесс накопления конкретно-исторического материала о деятельности некоторых градоначальств. В 2005 г. в Санкт-Петербурге вышел сборник материалов исторических чтений, посвященных созданию и становлению столичного градоначальства, расширению его функций, которые включали в себя широкий спектр полномочий: от обнародования законов и постановлений до дел о бродягах и подкидышах [23].

Среди специальных работ наиболее интересны статьи и кандидатская диссертация В. В. Дмитриева, ставшая первым обобщающим исследованием эволюции градоначальств юга нынешней Украины, их взаимоотношений с центральной государственной властью и местным самоуправлением. Источниковой базой стали отчеты градоначальников, статистические материалы о развитии промышленности и торговли. Автор отметил расширение функций градоначальников при Николае I и их изменение после проведения городской и судебной реформ Александра II, когда на первый план выдвинулись охранительно-карательные задачи [13] (Александр I был императором раньше (1801-1825), чем Николай I (1825-1855)). И. А. Юрий исследовал градоначальства юга империи как субъекты охраны правопорядка, уделив основное внимание правоохранительной деятельности и полицейскому надзору [31].

Расширяется источниковая база изучения градоначальств. Малоизученными остаются распорядительные делопроизводственные документы, отражающие непосредственное правительственное руководство градоначальствами. Значительный объем информации содержится в издававшихся Императорской Академией наук на основании Свода законов ежегодно в середине XIX века «Адрес-календарях», содержавших «роспись всех чиновных особ в государстве» [1], а также в составленных в начале XX в. и переизданных в наши дни [10] списках регионов России и их руководителей. В них перечислены градоначальники, их основные и сопутствующие функции, расписан штат сотрудников, что позволит проследить особенности каждого градоначальства, эволюцию их полномочий. На сегодняшний день отсутствуют работы, посвященные анализу кадрового состава, социального происхождения, материального положения, национальности этих чиновников.

В современной историографии утверждается институциональный подход, прослеживается тенденция изучать и осваивать опыт дореволюционных органов государственной власти по управлению проблемными регионами, преодолению ведомственной разобщенности. Институт градоначальства должным образом не изучен. Как правило, он даже не упоминается в специальной учебной литературе по истории государственного управления России или о нем говорится вскользь. Краеведческие произведения восполняют пробел лишь отдельными фактами. В данной статье мы попытались наметить канву исследования актуальной научной темы, исходя из сложившейся историографической ситуации и поиска новых исторических источников. Требуется продолжить сбор эмпирического материала и его теоретическое осмысление. Наметились проблемы, нуждающиеся в дальнейшем исследовании: взаимодействие градоначальств с верховными и губернскими властями, инициативная роль градоначальств в становлении органов местного самоуправления, специфика и особенности деятельности различных градоначальств, причины и последствия их учреждения и упразднения, историческое значение для развития регионов.

историография градоначальство верховная власть

Список литературы

1. Адрес-календарь, или Общий штат Российской империи на 1843 год. СПб., 1844. 563 с.

2. Большая советская энциклопедия. М., 1930. Т. 18. 736 с.

3. Большая советская энциклопедия. М., 1952. Т. 12. 943 с.

4. Брокгауз Ф. А., Эфрон И. А. Энциклопедический словарь. Репринтн. изд-е. М., 1991. Т. 18. 459 с.

5. Варадинов Н. История министерства внутренних дел. СПб., 1858. 316 с.

6. Васькин А. Московские градоначальники XIX века. М.: Молодая гвардия, 2013. 328 с.

7. Городское управление старой Одессы. Одесса: Optimum, 2007. 232 с.

8. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. Р-4132. Оп. 1.

9. Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Градовский А. Д. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9. 382 с.

10. Губернии Российской империи. История и руководители. 1708-1917. М.: Объединенная редакция МВД России, 2003. 569 с.

11. Даль В. Толковый словарь великорусского языка. М., 1989. Т. I. 347 с.

12. Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. 263 с.

13. Дмитриев В. В. Градоначальства юга Украины в XIX ? начале XX в.: дисс. ... канд. ист. наук. Симферополь, 2003. 179 с.

14. Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985. 437 с.

15. Журналы Комитета министров. Царствование императора Александра I. 1802-1826 гг.: в 2-х т. СПб., 1888. Т. I. 502 с.

16. Исторические данные об образовании губерний, областей, градоначальств и других частей внутреннего управления империи с указанием высших чинов этого управления в хронологическом порядке по 1 ноября 1902 г. СПб.: Изд-во Департамента общих дел МВД, 1902. 452 с.

17. История государственного управления в России: учебник. Изд-е 3-е, перераб. и доп. / под общ. ред. Р. Г. Пихои. М., 2003. 367 с.

18. Ковалевский М. Очерки по истории политических учреждений России. СПб., б.г. 158 с.

19. Краткая российская энциклопедия. М., 2003. Т. 1. 572 с.

20. Очерки истории государственного управления в России: учебное пособие / отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов н/Д: Изд-во СКНЦ ВШ, 1997. Ч. 1. IX-XIX вв. 198 с.

21. Парамонова И., Кириленко Н., Кириленко Ю. Тульские градоначальники. Тула: Слайд-медиа, 2009. 342 с.

22. Писаревский Г. Г. Русская история XIX в.: лекции, читанные в 1915-1916 гг. Ростов н/Д, 1915-1916. 163 с.

23. Политическая Россия. Прошлое и современность: исторические чтения 2003-2004 гг. СПб.: ФГУК ГМПИР, 2005. Вып. 1. 508 с.

24. Поташев А. Ф., Поташева Н. В. История Донского края: учебник. Ростов н/Д: АкадемЛит, 2012. 206 с.

25. Словарь русского языка XVIII века / АН СССР; Ин-т рус. яз.; гл. ред. Ю. С. Сорокин. Л.: Наука; Ленингр. отд-ние, 1991. Вып. 5. Выпить-Грызть. 256 с.

26. Советская историческая энциклопедия. М., 1963. 571 с.

27. Таганрог в исторических датах (1698-1948 гг.). Таганрог, 1948. 29 с.

28. Филевский П. П. История города Таганрога. Репринтн. изд-е. Таганрог, 1996. 273 с.

29. Филиппов А. Н. Учебник истории русского права. Юрьев, 1914. 939 с.

30. Энциклопедия Таганрога. Ростов н/Д, 2003. 387 с.

31. Юрий И. А. Градоначальство и организация торгово-экономического судопроизводства на юге Российской империи (первая половина XIX в.) // Актуальные проблемы государства и права: сб. научн. тр. М.: Юридическая литература, 2009. Вып. 48. С. 196-201.

Размещено на Allbest.ru