Министерство земледелия в эпоху великих реформ Александра II

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ЗЕМЛЕДЕЛИЯ В ЭПОХУ ВЕЛИКИХ РЕФОРМ АЛЕКСАНДРА II

Воронов Иван Иванович

Возглавивший Россию после смерти отца Александр II принял бразды правления в тяжелый исторический момент. Россия вела неудачную Крымскую войну, которая истощала государственные финансы. Всюду царило безрадостное настроение. Сконцентрировавшись на скорейшем завершении войны, царь лишь после е? окончания в 1856 г. обратился к внутренним делам. Вскоре он убедился, что требуется перестройка всего громоздкого государственного здания, а реформы нужны почти повсеместно. Осознав это, Александр II начал реформирование страны. Проведенный императором комплекс преобразований - отмена крепостного права, земская, городская, судебная, военная и образовательная реформы - вошел в историю как эпоха великих реформ. Эти мероприятия, изменившие весь характер общественной жизни, повлекли за собой ряд реорганизаций органов управления, одной из которых стало преобразование Министерства государственных имуществ.

В настоящей статье мы рассмотрим ход реорганизации Министерства государственных имуществ, исполнявшего в царствование Александра II функции Министерства земледелия Российской империи. В 1861-1875 гг. ведомство претерпело ряд изменений, вызванных великими реформами.

Изначально кроме собственно управления государственными имуществами (землей, недрами, лесами и т.д.) к основным задачам Министерства относилось заведование сельским хозяйством и так называемое «попечительство» (улучшение благосостояния и просвещение государственных крестьян с целью подготовки будущей отмены крепостного права) [1, с. 4].

После отмены в 1861 г. крепостной зависимости в связи с передачей государственных крестьян Министерству внутренних дел Министерство государственных имуществ утратило главную из своих задач - «попечительство». Несмотря на то, что на ведомство была возложена большая работа по отведению крестьянских наделов и составлению владельческих записей, это было занятие лишь на несколько лет. В перспективе ведомство подлежало реорганизации или ликвидации.

К моменту освобождения крестьян Министерство государственных имуществ состояло из четырех Департаментов, канцелярии и совета министра. В Первом департаменте было сосредоточено управление государственными крестьянами, во Втором - все земельные дела. Департамент сельского хозяйства занимался сельским хозяйством, а Лесной - казенными лесами. В связи с предстоящей ликвидацией сословия государственных крестьян министр государственных имуществ М. Н. Муравьев, сократив к 1861 г. численность чиновников [Там же, с. 5, 11-12], собирался перенаправить работу ведомства на управление сельским хозяйством [5, с. 94]. Однако, выступая против отмены крепостного права [2, с. 331], он вызвал недовольство Александра II и свою отставку. Для начинавшейся эпохи великих реформ на посту министра государственных имуществ императору нужен был единомышленник и соратник. Выбор Александра II пал на заместителя М. Н. Муравьева - А. А. Зеленого. После отставки М. Н. Муравьева он был назначен на должность управляющего ведомством, а с 17 апреля 1863 г. поставлен во главе Министерства [13, с. 285]. С назначением А. А. Зеленого изменилась и политика ведомства, основной задачей которого стало управление государственными имуществами.

Благодаря политике М. Н. Муравьева Министерство государственных имуществ не подготовило соответствующих структурных преобразований и оказалось не готово к освобождению крестьян. Вероятно, в течение первых лет после своего назначения А. А. Зеленой, занятый большой и срочной работой по отведению крестьянских наделов, просто не имел времени на подготовку реорганизации ведомства. В то же время общественное мнение считало излишним существование Министерства государственных имуществ [2, с. 298], и вскоре появилось первое официальное предложение о его упразднении.

В 1864 г. Александру II была представлена записка барона А. К. Мейендорфа, члена совета министра финансов, председателя московских отделений мануфактурного и коммерческого советов, с проектом Министерства земледелия, промышленности и внутренней торговли [12, с. 84]. А. К. Мейендорф, опираясь на приобретенный за границей опыт, предлагал в России сделать приоритетным направлением развитие промышленности и торговли, а сельское хозяйство рассматривать как часть промышленного производства. Соответственно, предложенный проект должен был привести к ликвидации Министерства государственных имуществ: первые два Департамента за ненадобностью упразднялись, а оставшиеся входили в состав нового ведомства [8, д. 76, л. 5 - 5 об.]. Более того, одна из основных идей состояла в децентрализации управления, в перенесении всей деятельности правительства по содействию земледелию, промышленности и торговле на местные органы, образуемые на избирательно-представительном начале из землевладельцев [Там же, л. 6]. В результате центральный аппарат в целом должен был существенно сократиться, а освободившиеся средства предлагалось направить на кредитование частного предпринимательства.

Император передал записку на отзыв А. А. Зеленому [Там же, л. 1-2]. 22 декабря 1864 г. на заседании у А. А. Зеленого, в котором участвовали М. Х. Рейтерн и П. А. Валуев, вопрос об образовании нового ведомства был подвергнут обсуждению [12, с. 86], но оставлен без последствий. Департамент сельского хозяйства, подробнейшим образом изучив проект, в заключении по пунктам с обращением к историческим примерам деятельности министров П. Д. Киселева и М. Н. Муравьева обосновал другой подход к преобразованию ведомства. Было указано даже, что А. К. Мейендорф недостаточно знаком с правительственными действиями последнего времени [8, д. 76, л. 7 об. - 23 об.]. В итоге А. А. Зеленой сумел убедить императора в необходимости сохранения Министерства государственных имуществ, пообещав подготовить собственный проект его реорганизации.

20 июля 1866 г. Александр II своим повелением напомнил министру о преобразовании Министерства государственных имуществ, и А. А. Зеленой 12 сентября 1866 г. направил государственному секретарю князю С. Н. Урусову для передачи в Государственный совет проект реорганизации ведомства. Первый департамент, заведовавший государственными крестьянами, управления медицинское и южными поселениями упразднялись. Четвертое колониальное отделение Департамента временно до организации нового управления иностранными колонистами и кочевыми народами сохранялось при канцелярии. Второй департамент, занятый землеотводными работами, сокращался и переименовывался в Хозяйственный. Незначительно сокращались Департаменты лесной и сельского хозяйства с переименованием последнего в Департамент земледелия и сельской промышленности. Дела лесного аудиториата передавались в Военное ведомство. Канцелярия министра по желанию Александра II переименовывалась в Департамент общих дел. Департамент расширялся за счет сосредоточения в нем управления делами, остающимися после ликвидации Первого департамента, а также инспекторскими и судебными. Кроме того, Департаменту общих дел передавались ученый комитет, управление строительной и технической частью, а типография и литография ликвидировались [9, д. 118, л. 1 - 1 об., 4-12, 18 - 18 об.]. В итоге Министерство должно было состоять из Совета министра и четырех Департаментов «с особыми при них учреждениями». Расходы на Министерство вместе с подведомственными учреждениями, составлявшие 2 млн 313 тыс. 16 руб. 8 коп., сокращались на 1 млн 39 тыс. 106 руб. 1 коп. Штаты предлагалось утвердить временно на три года, а финансирование ведомства на 1867 г. в указанном проектом размере [Там же, л. 12 - 17 об.].

Предложения А. А. Зеленого по преобразованию Министерства государственных имуществ преследовали цель не только сохранить ведомство. За счет предлагавшихся сокращений структурных подразделений он собирался повысить содержание чиновников [Там же, л. 2-4], привлечь лучшие кадры, за счет чего повысить эффективность и политический вес ведомства.

Соединенные Департаменты законов и государственной экономии Государственного совета рассмотрели проект А. А. Зеленого 15 октября 1866 г. Департаменты выразили ряд сомнений: не возрастут ли государственные расходы на содержание других ведомств в результате передачи им дел государственных крестьян, достаточно ли уменьшены расходы на финансирование центрального аппарата Министерства государственных имуществ и сокращены его местные органы и др. Несколько вопросов к проекту 21 октября 1866 г. поступило от председателя Департамента законов Государственного совета М. А. Корфа. Кроме того, на реорганизацию серьезно повлияло повеление Александра II об уменьшении всех ведомственных расходов на 1867 г. [Там же, л. 88 - 89 об., 227, 230, 232-233]. В итоге А. А. Зеленой был вынужден переработать проект в соответствии с пожеланием императора и замечаниями соединенных Департаментов.

1 ноября 1866 г. А. А. Зеленой направил М. А. Корфу «Объяснения министра государственных имуществ по делу о преобразовании сего Министерства» и письмо с ответами на заданные вопросы. Аргументированно отстаивая свои предложения, А. А. Зеленой постарался развеять возникшие сомнения. Исполняя волю императора, он уменьшил расходы центрального аппарата ведомства, но в основном за счет второстепенных должностей и части текущих расходов. Министерство вполне могло обойтись без нескольких второстепенных должностей. В то же время эффективно работать без достаточных расходов на канцелярские материалы, писцов, курьеров и т.п. ведомство не могло. Вероятно, А. А. Зеленой полагал, что через некоторое время большую часть сокращенных расходов можно будет восстановить на основании всеподданнейших докладов. Общие затраты на Министерство оценивались теперь в 1 млн 242 тыс. 149 руб. 43 коп. [Там же, л. 206 - 229 об.].

Соединенные Департаменты законов и государственной экономии вновь рассмотрели проект А. А. Зеленого 25 ноября 1866 г. Были предложены следующие корректировки. В связи с предстоящим упразднением Второго департамента по окончании землеотводных работ назвать его не Хозяйственным департаментом, а Временным отделом. Передачу дел лесного аудиториата Военному ведомству предоставить соглашению заинтересованных министров. Уменьшить оклады по некоторым должностям, расходы на ученый комитет и т.п. Штаты утвердить временно на три года, назначив на содержание ведомства с 1867 г. 1 млн 162 тыс. 702 руб. Государственный совет в общем собрании 15 декабря 1866 г. одобрил мнение соединенных Департаментов. Заключение Совета было представлено императору в мемории, которую Александр II утвердил 22 декабря 1866 г. [Там же, л. 233 об. - 239, 241-243]. Таким образом, в 1866 г. Министерство государственных имуществ было реорганизовано, однако с отклонениями от предложенного А. А. Зеленым проекта.

Еще одно малозначительное на взгляд со стороны новшество стало результатом судебной реформы. С целью улучшения качества защиты интересов казны в суде А. А. Зеленой решил реформировать судебные подразделения Министерства государственных имуществ [8, д. 100, л. 3 об. - 4 об.]. Проект преобразования судебной части ведомств был рассмотрен особым совещанием министров и направлен в Государственный совет в июле 1867 г. Однако Совет передал его на заключение управляющего Министерством юстиции и главноуправляющего II отделением Собственной Его Императорского Величества Канцелярии князя С. Н. Урусова, где он и застрял. Тем не менее под давлением министров и в силу необходимости защиты государственных интересов в новых условиях Совет повторно рассмотрел этот вопрос.

В соответствии с утвержденным 2 января 1868 г. мнением Государственного совета при Министерстве государственных имуществ была учреждена юрисконсультская часть в составе юрисконсульта и четырех помощников с общим содержанием 18 тыс. руб. Юрисконсульт, возглавивший судебное отделение, должен был защищать интересы казны в суде высшей инстанции. Трое его помощников были распределены по судебным округам вместо недостаточно подготовленных местных чиновников, а один оставлен для внутриведомственной работы. Большое число проигранных в суде дел по причине юридически неграмотно составленных бумаг привело к пониманию необходимости консультирования с юристом на предмет соответствия документа новым законам. В результате помощники были возвращены в Санкт-Петербург для этой работы и лишь эпизодически направлялись в судебные округа, а местные чиновники по-прежнему не справлялись с представительством государственных интересов в суде [Там же, л. 4 об. - 9 об.].

Несмотря на проведенную в 1866 г. реорганизацию, вопрос о преобразовании Министерства государственных имуществ закрыт не был. Отмена крепостного права привела к уменьшению государственных доходов и потребовала увеличения доходной части бюджета. Однако реформа 1861 г. значительно сократила и финансовые возможности Министерства государственных имуществ. Реорганизация, оптимизировавшая работу ведомства, не смогла привести к ожидавшемуся резкому повышению его доходов. Назначенный в 1870 г. товарищем министра государственных имуществ князь Д. А. Оболенский писал: «В обществе убеждены, что мое назначение есть доказательство слухов о преобразовании Министерства государственных имуществ в Министерство торговли и хозяйства» [4, с. 221]. Однако пока А. А. Зеленой был в силе, вопрос о продолжении преобразований Министерства государственных имуществ открыто не ставился, но вскоре здоровье министра пошатнулось.

Между тем вопрос о реорганизации управления промышленностью и торговлей продолжал оставаться актуальным и мог повлиять на дальнейшую судьбу Министерства государственных имуществ. Александр II, считая, что «Министерство государственных имуществ утратило свое первоначальное значение», хотел сосредоточить в нем «всю хозяйственную часть» [Там же, с. 222]. Поэтому одним из более вероятных вариантов развития событий стало образование самостоятельного Министерства народного хозяйства.

Во второй половине 1871 г. министр финансов М. Х. Рейтерн представил Александру II записку с планом реорганизации управления экономикой страны, предполагавшим передачу управления сельским хозяйством Министерству финансов. М. Х. Рейтерн предложил два варианта преобразования, первый из которых предполагал ликвидацию Министерства государственных имуществ. Министерству финансов следовало возвратить государственные имущества, выделить из его состава Департамент торговли и, объединив его с Департаментом сельской промышленности, создать новое Министерство народного хозяйства. Второй вариант предлагал соединить сельскую и торговую промышленность в Министерстве финансов, оставив Министерству государственных имуществ «все виды государственных имуществ». Сам М. Х. Рейтерн высказывался за второй проект. В случае его реализации Министерство государственных имуществ должны были составить Департаменты казенных земель и оброчных статей, лесной, горный и Управление железными дорогами. По всей видимости, М. Х. Рейтерн не сомневался в успехе и поэтому неосторожно обосновал возможность выделения из Министерства финансов горных учреждений [8, д. 76, л. 14-22]. После того, как П. А. Валуев станет министром государственных имуществ, он воспользуется доводами М. Х. Рейтерна для присоединения к своему ведомству Горного департамента.

Однако ни один из предложенных вариантов реорганизации Министерства государственных имуществ не мог быть одобрен А. А. Зеленым. Кроме того, второй вариант, по сути, предполагал ликвидацию Министерства путей сообщения, что, вероятно, не устраивало его министра А. П. Бобринского. В то же время в силу болезни А. А. Зеленой уже не смог предложить собственный проект преобразования.

Александр II передал записку М. Х. Рейтерна на отзыв П. А. Валуеву как возможному кандидату на пост следующего министра государственных имуществ [12, с. 123]. 9 ноября 1871 г. П. А. Валуев представил императору свои соображения по вопросу об учреждении Министерства сельского хозяйства и промышленности. Соглашаясь с полезностью объединения промышленности, сельского хозяйства и торговли в одном ведомстве, П. А. Валуев категорически возражал против их передачи Министерству финансов. Он предлагал решить вопрос при сохранении Министерства государственных имуществ с передачей ему горных учреждений (для уменьшения занятости Министерства финансов) или организацией нового Министерства сельского хозяйства и промышленности. В то же время он указывал на негативные политические (вызовет преувеличенные надежды в обществе и недовольство в правительственных кругах) и экономические (увеличение государственных расходов) последствия учреждения нового ведомства [7, д. 328, л. 10-19].

Таким образом, в 1871 г. вновь решалась судьба Министерства государственных имуществ. Министр финансов М. Х. Рейтерн стремился присоединить к своему ведомству дела сельской промышленности, соглашаясь отказаться от Горного департамента. П. А. Валуев фактически просто тянул время, предполагая встать во главе Министерства государственных имуществ и, получив больший политический вес, «сделать его под себя». Возможно, он рассчитывал в будущем создать и возглавить Министерство народного хозяйства [12, с. 124]. Министр государственных имуществ А. А. Зеленой, вероятно, поддержал мнение П. А. Валуева, но повлиять на решение вопроса уже не мог.

16 апреля 1872 г. по состоянию здоровья А. А. Зеленой был отправлен в отставку, и в тот же день на его место был назначен П. А. Валуев [13, с. 119, 285]. Хорошо понимавший роль сельского хозяйства в жизни страны, П. А. Валуев сразу после назначения сосредоточился на расширении вверенного ему ведомства. Так, уже 2 мая 1872 г. в докладе императору [5, с. 138] он озвучил два соответствующих предложения. Первое - назначить под его председательством комиссию для исследования современного положения сельского хозяйства и сельскохозяйственной производительности в России. Второе - усилить Совет министра почетными членами от землевладельцев для обсуждения сельскохозяйственных дел [4, с. 307-308].

Комиссия для исследования положения сельского хозяйства и сельской производительности, получившая название «валуевской», была учреждена 26 мая 1872 г. из представителей Министерств финансов, внутренних дел и государственных имуществ. Проделав огромную работу по сбору сведений, Комиссия закончила е? в конце 1873 г. и разработала ряд предложений. В частности, Комиссия высказалась за учреждение Министерства народного хозяйства для управления сельским хозяйством и координации деятельности других ведомств по этому вопросу [12, с. 125].

Однако Комитет министров, «усомнившись в выводах Комиссии», потребовал передать их для предварительного изучения заинтересованным ведомствам, где их «распихали по ящикам». Для продвижения предложений Комиссии требовалось упорство, но П. А. Валуев «настойчивостью не отличился», и дело затянулось на много лет [3, д. 192, л. 46-47, 53]. По другому предложению П. А. Валуева - усилить Совет министра почетными членами от землевладельцев - Государственный совет предложил учредить Сельскохозяйственный совет с участием представителей от местного землевладения и сельской промышленности [10, д. 102, л. 7 - 7 об.].

Однако создать этот Совет П. А. Валуев не успел.

В апреле-мае 1872 г. между П. А. Валуевым и М. Х. Рейтерном происходили переговоры «по поводу характера финансового управления» [12, с. 124]. В итоге М. Х. Рейтерн не добился передачи Министерству финансов заведования сельским хозяйством. Тем не менее он удержал в своих руках управление промышленностью и торговлей. В свою очередь, П. А. Валуев сумел сохранить и расширить Министерство государственных имуществ за счет присоединения 21 декабря 1873 г. Горного департамента Министерства финансов [6, с. 588-589]. Затем 17 апреля 1875 г. с Министерством во второй раз воссоединилось Управление государственным коннозаводством [1, с. 14], закончив для сельскохозяйственного ведомства эпоху великих реформ.

Таким образом, П. А. Валуеву удалось сосредоточить в Министерстве государственных имуществ управление большей частью государственной собственности. Он попытался также наладить эффективное управление государственными имуществами, хотя и не особенно в этом преуспел. При П. А. Валуеве сократилась общая площадь казенных земель. Значительное место в деятельности Министерства стала занимать реализация государственных имуществ по правилам 4 июня 1871 г. Правила разрешали продажу казенных земель без торгов и на льготных условиях в Оренбургской и Уфимской губерниях с целью учреждения там крупного землевладения. Однако П. А. Валуева подвели помощники, и распродажа земель, вызвав массу злоупотреблений [3, д. 189, л. 6], приняла характер разграбления чиновниками государственных богатств. Так, в Оренбургской и Уфимской губерниях за 1871-1881 гг. почти исключительно чиновникам было продано свыше 460 тыс. дес. земли по заниженной стоимости крупными имениями (от 500 до 2 тыс. дес. и более) [11, с. 397-398]. Большинство новых владельцев, за бесценок получивших земельные участки, вместо организации хозяйства занялись спекуляциями, закладывая земли в банк или прибыльно сдавая в аренду. С целью сохранения лесов была предпринята попытка их обмена на земледельческие оброчные статьи. В результате этого «обмена» обогатились многие представители «высшего общества». Выгодно продав казне ненужные леса, они по остаточной стоимости приобрели казенно-оброчные статьи в Черноморских губерниях [3, д. 189, л. 7 об. - 8]. Для государства сделка оказалась неудачной: потенциал приобретенных лесов совершенно не соответствовал ценности утраченных плодородных земель.

Эпоха великих реформ привела к изменениям в системе министерского управления Российской империи. Министерства государственных имуществ перемены касались едва ли не в наибольшей степени в сравнении с остальными. Фактически оно оказалось перед выбором: быть существенно реорганизованным или упраздненным. Передача государственных крестьян Министерству внутренних дел вызвала сокращение сферы деятельности, уменьшение доходов и утрату прежнего политического значения сельскохозяйственного ведомства. А. А. Зеленой, проведя преобразование, отстоял ведомство от расформирования, но реорганизация носила поверхностный характер и не позволила восстановить его былой статус. Управление оставшимися государственными имуществами не приносило доходов, которые в полной мере могли оправдать существование министерского аппарата. Ограниченные финансовые возможности не позволяли привлекать способных чиновников, что влекло за собой утрату Министерством прежней «деловой элитарности». Все это вело к снижению политического значения Министерства государственных имуществ в системе государственной власти. П. А. Валуеву удалось пресечь все попытки упразднения Министерства, расширить его и частично восстановить влияние, хотя наладить эффективное управление государственными имуществами он не сумел. Несмотря на ряд преобразований, Министерство государственных имуществ еще не могло стать Министерством земледелия в полном смысле этого слова. Тем не менее ведомство проделало большую работу по наделению крестьян землей, что в дальнейшем позволило перенаправить его деятельность на управление сельским хозяйством.

министерство государственный имущество крепостной

Список литературы

1.Гинс Г. К., Шафранов А. П. Сельскохозяйственное ведомство за 75 лет его деятельности. СПб., 1914. 397+61+VII с.

2.Долгоруков В. П. Петербургские очерки: памфлеты эмигранта: 1860-1867. М., 1992. 560 c.

3.Куломзин А. Н. Пережитое // Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1642. Оп. 1.

4.Оболенский Д. А. Записки князя Д. А. Оболенского. СПб., 2005. 504 c.

5.Очерк пятидесятилетней деятельности Министерства государственных имуществ: 1837-1887. СПб., 1887. 271+IV c.

6.Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). СПб., 1876. Отделение второе. Т. 48. № 52910.

7.РГИА. Ф. 908. Оп. 1.

8.РГИА. Ф. 911. Оп. 1.

9.РГИА. Ф. 1149. Оп. 6.

10.РГИА. Ф. 1149. Оп. 11.

11.Управленческая элита Российской империи: история министерств 1802-1917 гг. СПб., 2008. 696 c.

12.Шепел?в Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века: проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981. 275 c.

13.Шилов Д. Н. Государственные деятели Российской империи 1802-1917 гг. СПб., 2002. 936 с.

Размещено на Allbest.ru