Размещено на http://www.allbest.ru/

Надзорные функции военного губернатора в системе управления Оренбургской губернии в первой половине XIX в.

Семенова Наталия Леонидовна, к.и.н., доцент

Стерлитамакский филиал Башкирского государственного университета

В статье рассмотрены надзорные функции военных губернаторов в системе местного управления Оренбургской губернии в первой половине XIX в. Проанализировав законодательство, архивные материалы, имеющуюся литературу, автор приходит к выводу, что политика императора была направлена на расширение надзорных функции военного губернатора. Это компенсировало недостатки законодательной базы, определенные сбои в министерском механизме государственного управления Российской империи, аморфность губернского управления.

Ключевые слова и фразы: губернатор; военный губернатор; Оренбургская губерния; губернское управление; надзор; император.

Изучение института губернаторской власти имеет не только научное, но и большое практическое значение в связи с современными динамичными процессами модернизации государственной сферы. В отечественной историографии достаточно подробно исследована эволюция института губернаторства за все время его существования, проанализирован кадровый состав высшей губернской администрации, создана богатая биографистика губернаторов [1; 8; 10]. Однако тема губернаторской власти продолжает изучаться. Актуальными проблемами исследований на сегодня остаются модели управления окраинами Российской империи дореформенного периода; региональная специфика губернаторской власти, соотношение формальных и фактических властных полномочий руководителей местной администрации; взаимоотношения военных и гражданских губернаторов. Продолжают изучаться вопросы утверждения министерского начала в губернском управлении; истории генерал-губернаторств; поиска наиболее оптимальной модели распределения функций надзора и управления на местах [2; 9; 17]. В своей статье мы рассмотрим надзорные функции военного губернатора в системе управления Оренбургской губернии в первой половине XIX в. Анализ данной проблемы позволит более точно раскрыть особенности функционирования власти в национальных окраинах, значительно удаленных от центра, выяснить механизм принятия решений, порядок и формы взаимодействия военной и гражданской власти в пограничном крае. Все это дополнит картину функционирования системы местного управления в Российской империи. Источниковая база работы включает законодательные акты, материалы делопроизводства, хранящиеся в центральных и местных архивах.

Трудности изучения института губернаторской власти в Российской империи в конце XVIII ? первой половине XIX в. связаны с тем, что вплоть до 30-х гг. XIX в. отсутствовало кодифицированное законодательство, четко раскрывающее положение губернатора как главы местного управления. В этот период основным действующим законодательным актом оставалось «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., которое вводило в губерниях Российской империи должности генерал-губернатора и губернатора. «Учреждение» устанавливало, что генерал-губернатор ? есть институт высшего надзора в губернии, а губернатор ? администратор [12]. Должность генерал-губернатора, которая была поставлена над губернской администрацией и губернатором, учреждалась с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, контроля над местным управлением. Однако обязанности генерал-губернатора и губернатора в «Учреждении для управления губерний» четко не разграничивались.

Павел I пересмотрел административную реформу Екатерины II. В 1797 г. он ликвидировал генерал губернаторства в большинстве центрально-русских областей, сохранив должность военного губернатора только в некоторых районах государства [7, с. 314-315]. Александр I в именном указе от 9 сентября 1801 г. установил, что «губернии пограничные и на особенных правах состоящие» находятся под управлением военных губернаторов [14, с. 776]. Среди десяти таких губерний была названа Оренбургская губерния. Особенности положения Оренбургского края определялись пограничным положением; многонациональным и поликонфессиональным составом населения; значительным количеством регулярных сил и иррегулярных войск из числа коренного башкирского населения (которые несли военную службу по охране Оренбургской пограничной линии), казачьих войск; немногочисленностью дворян. В силу данных особенностей местную администрацию края возглавили военный и гражданский губернаторы.

Отсутствие четкого законодательного разграничения функций между военным и гражданским губернаторами приводило к многочисленным спорам и разногласиям. Так, в 1800 г., гражданский губернатор И. О. Курис жаловался в Сенат, что оренбургский военный губернатор генерал-майор Н. Н. Бахметев вмешивается в его работу [5, д. 473, л. 91].Проблема состояла в том, что военный губернатор предложил первому департаменту палаты суда и расправы и всем уездным судам Оренбургской губернии дела башкир и мишарей по незначительным преступлениям, ссорам (кроме земельных) не вносить на рассмотрение в палату, а предоставлять прямо к нему. Это, по мнению Н. Н. Бахметева, будет способствовать сокращению переписки и значительно ускорит решение спорных вопросов. Однако гражданский губернатор И. О. Курис полагал, что башкиры и мишари должны быть подсудны губернским судебным органам и находиться в ведении гражданского суда [Там же]. Конфликт был рассмотрен в Сенате, который осуществлял контроль за деятельностью всего губернаторского управления как орган административной юстиции. Сенат сохранил прежний порядок: дела башкир и мишарей рассматривались губернскими судебными органами и представлялись на утверждение военному губернатору [21, д. 113, л. 69].Однако Сенат и император были обеспокоены возникающими разногласиями между военной и гражданской властями. 16 сентября 1803 г. была подписана Высочайшая инструкция на имя оренбургского военного губернатора, которая требовала от него, помимо дальнейшего укрепления безопасности Оренбургской пограничной линии, обратить особое внимание на внутреннее положение губернии и не допустить «недоразумений между ним и гражданским начальником. Дух единомыслия и единоначалия должен быть в обеих областях управления» [Там же].Император писал: «...имею Я поручить вам, чтобы вы частыми и обстоятельными донесениями доставляли мне полные сведения о всем том, что по разным частям управления вашего внимания заслуживать будет, препровождая донесения ваши, соответственно разделению дел государственных, к министрам, до частей коих предметы донесения ваших относиться будут» [13, с. 894]. Таким образом, инструкция еще раз подчеркивала, что военный губернатор не только обеспечивает охрану пограничной линии и регулирует отношения с казахскими жузами, но и осуществляет функцию главного надзора за всей системой местных органов государственного управления.

Дальнейшее уточнение обязанностей военного и гражданского губернаторов последовало в именном указе от 15 апреля 1803 г. В нем говорилось, что военный губернатор, управляющий и гражданской частью, по всем вопросам, касающимся присутственный мест губернии, должен поступать как «главнокомандующий» (т.е. генерал-губернатор) «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. [15, с. 541-542]. В соответствии с «Учреждением...» 1775 г. государев наместник или генерал-губернатор должен строго и точно «взыскание чинить со всех ему подчиненных мест» (уголовной, гражданской, казенной палаты и подчиненным им мест) и людей о исполнении законов. Он не может никого наказать без суда, так как генералгубернатор ? не судья, «но оберегатель императорского величества..., ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел» [12, с. 236]. Он «...имеет пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, беспутства, мотовство, тиранство и жестокости. Генерал-губернатор должен вступаться за всякого, кого по делам волочать, и принуждать судебные места своего наместничества (губернии) решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство онаго» [Там же]. Генерал-губернатор может приостановить исполнение несправедливого, по его мнению, решения суда с обязательным донесением Сенату или императору. Все решения суда, касающиеся уголовных дел, связанные с лишением человека жизни или чести, должны быть обязательно переданы на рассмотрение генерал-губернатора [Там же, с. 237]. 7 июня 1805 г. император подписал новый указ о том, чтобы губернские правления, без рассмотрения военных губернаторов (или генерал-губернаторов) не принимали решения о привлечении к суду чиновников или отрешении их от должностей. В спорных случаях последнее слово оставалось за Сенатом [16, с. 1077].

В апреле 1811 г. министру юстиции И. И. Дмитриеву поступил рапорт от оренбургского губернского прокурора А. Богинского, который задавал министру юстиции вопрос: является ли военный губернатор председателем губернского правления, или, в соответствии с порядком, существовавшим при генерал губернаторе, «обязан сидеть на правой стороне председательского места?» [5, д. 3200, л. 4]. Ответ министра юстиции напомнил об именном указе, объявленном Сенату 15 апреля 1803 г., согласно которому «военный губернатор, управляющий и гражданской частью, по отношениям до присутственных мест действует по ?Учреждению...? 1775 г. ... военный губернатор, присутствуя на заседаниях губернского правления, является председателем». Таким образом, закон устанавливал, что генерал-губернатор по отношению к гражданскому населению и присутственным местам в губернии ? прежде всего ? орган надзора.

Помимо института генерал-губернаторов, правительство располагало другими средствами надзора за деятельностью губернаторов и всей системы местного управления. Так, И. Блинов, проанализировав информационный потенциал и достоверность различных средств правительственного надзора в первой половине XIX в., выделил следующие группы. Первую группу, самую многочисленную, составили различные донесения губернаторов непериодического и периодического характера (донесения императору, министрам об исполнении повинностей, эпидемиях, чрезвычайных происшествиях, отчеты о приеме и сдаче управления губерний, годовые отчеты губернаторов, сведения о нерешенных делах, состоянии продовольствия и пожарной части в губернии, количестве недоимок). И. Блинов пишет, что такая сложная и многочисленная отчетность обременяла губернаторов, являлась средством преимущественно формального контроля, имела небольшое значение для действенного надзора, т.к. не было возможности фактической проверки представляемой информации [3, с. 238-241]. Вторую группу составили жалобы частных лиц, различных губернских обществ (например, дворянских собраний), которые подавались генерал-губернатору, министрам, Сенату.

По мнению И. Блинова население очень редко могло воспользоваться данным средством подачи информации наверх ввиду малой юридической грамотности и низкого уровня просвещения [Там же, с. 241]. Донесения губернских прокуроров, направляемые в Сенат, представляли третью группу средств надзора за деятельностью губернаторов. Но довольно слабое юридическое положение прокуроров не способствовало развитию данного канала поступления информации о состоянии губернского управления. Наконец, четвертую группу составили материалы сенаторских ревизий, которые, безусловно, являлись самым надежным и действенным способом проверки состояния местного управления. Отчет о ревизиях рассматривался на заседаниях Комитета министров, подавался императору и в Сенат [Там же, с. 242]. В целом, система организации надзора за губернаторами в первой половине XIX в., по мнению И. Блинова, была неудовлетворительной, так как в центре и на местах отсутствовали независимые, сильные учреждения, которые объединили бы весь надзор за губернаторами и системой местного управления. Кроме того, функции Сената, Комитета министров, министров по надзору не были четко определены и разграничены.

Доктор исторических наук А. Н. Бикташева, всесторонне изучив делопроизводственные материалы первой половины XIX в., пришла к выводам, что в это время для правительства основными источниками получения информации о состоянии губернских властей служили сенаторские ревизии и сводки жандармских офицеров. Причем в первой четверти XIX в. верховная власть предпочитала гласные источники информации, во второй четверти ? тайные донесения, которые предназначались для служебного пользования и носили секретный характер. К этим сведениям имел доступ довольно узкий круг лиц, который включал императора, министров юстиции, внутренних дел и шефа жандармов [2, с. 245]. В местной администрации вся информация (служебного характера, слухи, доносы) «стекалась» к военному губернатору и только потом поступала «наверх».

Так, в апреле 1830 г., управляющий Оренбургским округом корпуса жандармов полковник А. Маслов получил анонимный донос, в котором, наряду с обвинением Бузулукского исправника Марычева во взяточничестве, упоминалось, что гражданский губернатор И. Л. Дебу и его супруга «…сильны всех грабителей защищать» [22, д. 62. л. 1-4]. Никаких конкретных фактов в доносе представлено не было.

В октябре 1831 г. уфимский частный пристав Макевич стал невольным свидетелем разговора уфимских мещан Старикова и Павлова, в ходе которого Стариков заявлял, что у него имеются доказательства того, что гражданский губернатор тайный советник И. Л. Дебу ? «вор, разбойник, грабитель и государственный преступник» [18, д. 725, л. 550 ? 550 об.; 22, д. 69, л. 1]. На заседании «чрезвычайного» присутствия губернского правления мещанин А. Стариков подтвердил свои обвинения. Он заявил, что дом гражданского губернатора построен из леса, принадлежащего купцу Юдину, который подарил губернатору 200 бревен. Помещик Левашов, по словам А. Старикова, подарил И. Л. Дебу карету. Кроме того, А. Стариков привел слова мещанина Павлова, который жаловался, что «был два раза у губернатора, да удовлетворения не получил, видно домогается подарков» [22, д. 69, л. 3].

Материалы доноса были переданы на рассмотрение Оренбургскому военному губернатору П. П. Сухтелену. Причем это был не первый случай обвинений в адрес гражданского губернатора И. Л. Дебу. В 1829 г. на имя прежнего военного губернатора П. К. Эссена поступило прошение от оренбургского губернского прокурора статского советника и кавалера А. Н. Гарбовского, в котором он сообщал, что в Оренбургском губернском правлении наблюдаются медленность в производстве дел и беспорядки. Гражданский губернатор И. Л. Дебу «не обращает на все оное внимание и весьма редко посещает губернское правление и приказ общественного призрения» [6, д. 9615, л. 1]. А. Н. Гарбовский также сообщал П. П. Сухтелену, что после подачи этого прошения гражданский губернатор стал придумывать «разные очернения», чтобы представить его в невыгодном свете в глазах П. К. Эссена, хотя губернский прокурор по долгу своей службы должен был надзирать за деятельностью органов губернского правления и самого губернатора [11]. Однако дело не получило широкой огласки и дальнейшего развития.

Оренбургский военный губернатор генерал-лейтенант П. П. Сухтелен, получив новую информацию, которая «бросала тень» на гражданского губернатора, должен был тщательно разобраться, поскольку на рассмотрение военного губернатора обязательно поступали такие серьезные дела как злоупотребления чиновников, случаи взяточничества, превышения служебных полномочий и т.п., тем более что информация касалась высших чинов губернии. Военного губернатора П. П. Сухтелена современники считали «высокообразованной и высоконравственной личностью», отзывчивым, доступным и гуманным человеком. После длительного периода «своеволий и злоупотреблений лиц, окружавших П. К. Эссена, люди увидели совершенно иного военного губернатора», - писал С. Н. Севастьянов [20, с. 89].П. П. Сухтелен потребовал разъяснений от гражданского губернатора И. Л. Дебу.

Гражданский губернатор И. Л. Дебу пользовался большим авторитетом у главного военного начальника края и правительства, зарекомендовав себя умелым и преданным администратором. Он был назначен оренбургским гражданским губернатором 7 июля 1827 г. [19, д. 657, л. 78]. До этого, на протяжении 27 лет, он находился на военной службе: участвовал в войне с наполеоновской Францией в 1805-1807 гг., русско-турецкой войне в 1810-1812 гг. на Кавказе, командовал бригадами на левом и правом флангах Кавказской линии. За боевые заслуги был награжден орденами Св. Владимира 4-й степени с бантом (1807 г.), Св. Анны 1 и 2-й ст. (1811 г.), Св. Георгия 4-й ст. (1823 г.), прусским Орденом военного достоинства (1807 г.) [Там же]. В 1826 г. он был уволен от военной службы, определен к статским делам, и по протекции графа А. А. Аракчеева внесен в список кандидатов на вакансию гражданского губернатора.

В 1829 г., уже находясь в должности оренбургского гражданского губернатора, И. Л. Дебу опубликовал в Санкт-Петербурге объемный труд «О Кавказской линии и присоединенном к ней Черноморском войске, или Общие замечания о поселенных полках, ограждающих Кавказскую линию, и о соседних горских народах: 1816-1826», который был посвящен императору Николаю I и составлен на основе документов из архивных источников, личных наблюдений и донесений автора. Книга содержит интересные сведения о военной обстановке, боевых действиях на Кавказе в период службы там И. Л. Дебу, описание народов Кавказа, их нравов, взаимоотношений с русскими. За это сочинение И. Л. Дебу был высочайше пожалован бриллиантовым перстнем [Там же]. В 1828 г. И. Л. Дебу был удостоен еще нескольких наград. Ему была объявлена высочайшая благодарность за выгодную казне заготовку полушубков для рекрутов. За отличную гражданскую службу, засвидетельствованную военным губернатором, было пожаловано 6 000 рублей [Там же, л. 79]. В 1829-1830 гг., когда в Оренбургском крае началась эпидемия холеры, гражданский губернатор И. Л. Дебу всеми способами стремился ее ликвидировать, за что получил высочайшую благодарность и был пожалован в тайные советники. Таким образом, И. Л. Дебу конкретными делами заслужил репутацию умелого и грамотного администратора.

Поэтому в своем донесении военному губернатору по поводу поступивших доносов И. Л. Дебу писал, что он «не считает нужным оправдываться против совершенно безумных изветов и ему очень огорчительно оправдываться, имея за плечами 38-летнюю службу» [22, д. 69, л. 16]. По существу выдвинутых против него обвинений И. Л. Дебу объяснил, что при строительстве дома действительно купил у купца Юдина бревна по цене 75 коп. за каждое. Карета, действительно была взята у помещика Левашова, но на время. Она была отремонтирована губернатором за свои деньги, а потом и совсем выкуплена у помещика. Другие, менее значительные обвинения мещанина Старикова, по словам гражданского губернатора, также являлись клеветой. Объяснения И. Л. Дебу были приняты военным губернатором и отправлены шефу жандармов, начальнику III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии А. Х. Бенкендорфу, который писал гражданскому губернатору: «…напрасно изволите оскорбляться безымянным доносом, который я обратил к Вам. Полковник Маслов доносил, что все, что касается Вас не имеет силы» [Там же]. В свою очередь А. Х. Бенкендорф направил в министерство внутренних дел распоряжение, которое предусматривало, чтобы впредь по безымянным доносам официальных следствий не производить, но более внимательно рассматривать конкретные факты и показания свидетелей [Там же, л. 57].

При дальнейшем рассмотрении дела в Уфимском городовом магистрате выяснилось, что мещанин А. Стариков состоит под судом по нескольким делам, известный ябедник, «поведения распутного, всегда в пьянстве, государственных податей не платит в срок, никакой собственности не имеет, занимается только сочинением возмутительных просьб» [Там же, л. 19]. Военный губернатор предположил, что «к данному извету он побужден крайностью своего положения и надеждою обратить на себя внимание правительства важностью доноса, дабы избегнуть заслуженного наказания» [18, д. 725, л. 551 ? 551 об.]. Военный губернатор П. П. Сухтелен отправил материалы данного следственного дела А. Старикова генерал-адъютанту А. Х. Бенкендорфу, добавив от себя, что поставлен в затруднительное положение относительно того как без нарушения закона положить конец опасному и вредному «поношению губернского достоинства» [Там же, л. 554]. А. Х. Бенкендорф передал материалы следственного дела в Комитет министров для принятия окончательного решения. Комитет министров постановил, что если Стариков не может представить доказательств для своих обвинений, то «расценить его слова как навет на гражданского губернатора и приобщить его навет к материалам уже имеющихся на него судебных дел и поступить по всей строгости закона» [Там же, л. 554 об.]. Уфимский городовой магистрат решил отдать мещанина А. Старикова в военную службу с зачетом за рекрута, а в случае «неспособности ее нести удалить, куда правительству будет угодно».

В результате тщательного разбирательства честное имя гражданского губернатора И. Л. Дебу было восстановлено, клеветник - наказан. Таким образом, мы видим, что правительство и император преследовали неуважительное отношение к губернаторской власти. Но, с другой стороны, местные и центральные власти очень внимательно рассматривали поступающие жалобы о злоупотреблениях должностных лиц. Иногда даже анонимный донос становился причиной проведения сенаторской ревизии. Так произошло в Оренбургской губернии в 1842-1843 гг., когда на имя цесаревича Александра Николаевича поступил анонимный донос на гражданского губернатора И. Д. Талызина, в котором он обвинялся в злоупотреблениях служебным положением и «неумеренном употреблении крепких напитков». Император Николай I назначил ревизию в Оренбургскую губернию, которую должен был осуществить сенатор тайный советник А. Н. Пещуров [4, с. 261-305]. Эта ревизия стала самой крупной проверкой в истории Оренбургской губернии в первой половине XIX в. В ходе ревизии не подтвердились обвинения И. Д. Талызина в злоупотреблении служебным положением. Но ревизия выявила «предметы, влекущие вред для государства: необращение законной строгости на дела, заключающие в себе лихоимство должностных лиц; ненаблюдение за точным исполнением судебных приговоров над преступниками; строгость в отношении одних должностных лиц и слабые действия в отношении других».

Таким образом, анализ законодательства, архивных материалов и имеющейся литературы показывает, что вплоть до 1837 г. правовой статус военных губернаторов определялся общими положениями «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. Выходившие после этого «Учреждения» именные указы были связанны с решением конкретной ситуации или спора, уточняли и разграничивали властные полномочия военных и гражданских губернаторов. Неизменным в политике императора и правительства оставалось сохранение всех надзорных функций за системой местного управления в руках военного губернатора.

Сложившаяся практика решения спорных вопросов, конфликтов, рассмотрения жалоб, доносов на чиновников разных уровней свидетельствует о том, что именно военный губернатор оставался главным доверенным лицом императора и правительства в системе местного управления. Широкие функции военных губернаторов во многом компенсировали недостатки законодательной базы, определенные сбои в министерском механизме государственного управления, аморфность губернского управления.

губернаторский военный законодательный российский

Список литературы

1. Алексушин Г. В. История губернаторской власти в России (1708-1917 гг.): монография. Самара: Из-во АНО «ИА ВВС» и АНО «Ретроспектива», 2006. 204 с.

2. Бикташева А. Н. Антропология власти: Казанские губернаторы первой половины XIX в. М.: Новый хронограф, 2012. 496 с.

3. Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб.: Типо-лит. К. Л. Пентковского, 1905. 360 с.

4. Гвоздикова И. М. Гражданское управление в Оренбургской губернии в первой половине XIX в. (1801-1855 гг.). Уфа: Китап, 2010. 384 с.

5. Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф. 6. Оп. 3. ГАОО. Ф. 6. Оп. 4.

6. Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1899. Т. 1. С. 299-338.

7. Губернаторы Оренбургского края / авт. сост. В. Г. Семенов, В. П. Семенова. Оренбург: Оренб. кн. изд-во, 1999. 397 с.

8. Ефимова В. В. Причины введения и отмены генерал-губернаторств при Александре I // Труды исторического факультета Санкт-Петербургского университета. 2012. № 11. С. 145-162.

9. Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII ? нач. XX века). М.: МПГУ, 2001. 354 с.

10. Мавлетбердин И. М. Аппарат прокуратуры Оренбургской губернии (1775-1865 гг.) // Вестник ВЭГУ. 2010. № 5 (49). С. 128-132.

11. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ).Собрание I. СПб.: В типографии II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1830. Т. 20. № 14392. ПСЗРИ. Т. 26. № 19324. 14.ПСЗРИ. Т. 26. № 20004. 15.ПСЗРИ. Т. 27. № 20713. ПСЗРИ. Т. 28. № 21783.

12. Раскин Д. И. Министерская система управления ? базовый институт Российской имперской государственности // КЛИО. 2005. № 3 (30). С. 118-125.

13. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1263. Оп. 1. РГИА. Ф. 1349. Оп. 3.

14. Севастьянов С. Н. Биографические заметки о графе П. П. Сухтелене, оренбургском военном губернаторе // Труды Оренбургской ученой архивной комиссии. Оренбург. 1902. Вып. 9. С. 81-91.

15. Центральный исторический архив Республики Башкортостан (ЦИА РБ). Ф. И.-1. Оп. 1. ЦИА РБ. Ф. И.-6. Оп. 1.

Размещено на Allbest.ru