Роль Комитета министров и Совета министров Российской империи в законотворческом процессе 1860-1870-х гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94(47)“17/1917”

Роль Комитета министров и Совета министров Российской империи в законотворческом процессе 1860-1870-х гг.

Валентина Михайловна Шалашная

Кафедра отечественной истории

Московский городской педагогический университет

В статье исследуется роль Комитета министров и Совета министров в принятии государственных реше-ний в эпоху Великих реформ. Основное внимание автор уделяет изучению правовых основ и практики уча-стия этих правительственных учреждений в создании новых нормативных актов.

Ключевые слова и фразы: государство; самодержавие; Российская империя; Комитет министров; Совет ми-нистров; реформы; правовые основы; законотворческий процесс; процедура рассмотрения дел.

Ministers Committee and Ministers Council role in state decision-making in Great reforms epoch is researched. The author pays spe-cial attention to studying legal foundations and these governmental institutions participation practice in new normative acts creation.

Key words and phrases: state; autocracy; Russian Empire; Ministers Committee; Ministers Council; reforms; legal foundations; law-making process; legal investigation procedure.

Изучение процесса разработки и принятия законопроектов и роли в нем различных правительственных учреждений в эпоху Великих реформ позволяет более глубоко понять механизм принятия государственных решений в самодержавной России. министр реформа законотворческий

Особое место в законотворческом процессе исследуемой эпохи занимали высшие административные уч-реждения, а именно Комитет министров и Совет министров. Законодательные основы структуры, состава и полномочий Комитета министров были заложены в правовых актах первой половины XIX в. Комитет мини-стров был создан одновременно с образованием министерств для совместного рассмотрения министрами некоторых вопросов, характер которых в высочайшем манифесте от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении ми-нистерств» не разъяснялся [6, т. 27, № 20406].

25 июня 1811 г. было опубликовано «Общее учреждение министерств» [Там же, т. 31, № 24686], разра-ботанное М. М. Сперанским с учетом опыта первых лет деятельности министерской системы. Учреждение закрепило сложившуюся к тому времени систему министерств и приравненных к ним центральных учреж-дений. Этот документ стал основным законодательным актом, определившим не только внутреннюю орга-низацию, порядок деятельности и права министерств, но и процедуру подготовки дел в министерствах для представления их императору и на рассмотрение Комитета министров. Следует отметить, что М. М. Спе-ранский, критически относившийся к роли Комитета министров в структуре высших государственных уч-реждений, отводил в своем проекте реформы государственного механизма место высшего административ-ного учреждения Правительствующему Сенату. Комитет министров, по замыслу М. М. Сперанского, высту-пал лишь «образом совокупного доклада» министров в присутствии государя [11, с. 55].

В период правления Александра I неоднократно утверждались специальные нормативные акты, в которых закреплялись полномочия Комитета министров на период отсутствия императора в столице [6, т. 28, № 21896; т. 40, ст. 30469]. Наибольшее значение среди них, на наш взгляд, имел именной указ, дан-ный Сенату 20 марта 1812 г., который, в частности, провозглашал: «Комитет министров учреждается с осо-бенной властью по всем вообще делам государственного управления» [Там же, т. 32, № 25043]. Указанные документы более четко определили порядок взаимоотношений Комитета министров и министерств. На практике эти отношения определялись не столько важностью рассматриваемых вопросов, сколько степенью зна-чимости конкретных ведомств в системе государственного механизма. Министры были обязаны вносить в Коми-тет дела, которые превышали их полномочия, или касались нескольких министерств, а также дела, вызывавшие серьезные затруднения из-за недостаточности или полного отсутствия действовавших нормативных актов.

Основные требования к процедуре рассмотрения дел в заседании Комитета министров, установленные при Александре I, сохранили свое значение на протяжении всего столетия. Накануне заседания министры обязаны были прислать краткие записки управляющему делами Комитета, в которых излагали суть дел, предлагавших-ся для рассмотрения. Из этих записок управляющий делами Комитета министров составлял общую записку, на основании которой председатель назначал к слушанию дела по степени их срочности и важности.

В ходе исследования законодательных актов была выявлена особая тщательность, с которой законода-тель прописывал процедуру рассмотрения дел на заседаниях Комитета министров. Для каждого заседания устанавливался следующий порядок: «а) читается и подписывается журнал последнего Комитета; b) читает-ся общая записка о предметах, которые имеют быть трактованы, за сим c) министры предлагают дела на оп-ределенном для него месте, один за другим… d) по выслушании дела, министры, имеющие по оному особое мнение, для предложения его, занимают место, на котором предлагаются дела, один после другого, наблю-дая означенный порядок; е) занимающий первое место соглашает на одно мнение, и министр, по части кото-рого дело трактуется, отмечает перемены, ежели какие сделаны будут, и согласно с оным заготовляет потом всеподданнейший доклад к Высочайшему утверждению; f) в случае разнообразия мнений разнообразия за-писываются оные в журнал» [Там же, т. 28, № 21896].

Эта процедура во многом совпадала с порядком подготовки и слушания дел в Государственном совете. Единство требований к оформлению документации в Государственном совете и Комитете министров отчас-ти объяснялось тем, что в состав Государственного совета входили все члены Комитета министров, и имен-но они составляли его наиболее активную часть при обсуждении законопроектов. Кроме того, чиновники канцелярии Комитета министров, в том числе и управляющие его делами, часто переходили в государствен-ную канцелярию, внедряя там приемы и методы канцелярской работы, усвоенные в Комитете министров.

В этом отношении представляет интерес государственная служба Анатолия Николаевича Куломзина, ко-торый большую часть своей жизни провел на канцелярских должностях. Описание деятельности этого чи-новника в высших государственных учреждениях, приведенное в исследованиях историков, показывает, что делопроизводство являлось не только техническим элементом, но и действенным способом управления [8, с. 27, 29-33]. Инструментами такого управления служили различные средства: составление записок или справок, в которых чиновник мог придать делу нужное направление; поручение служащим канцелярии чле-нами Комитата, уставшими после длительных заседаний, сформулировать решение по обсуждавшейся про-блеме. В мемуарных записках А. Н. Куломзина неоднократно упоминается о больших возможностях управ-ляющего делами Комитета министров влиять на подготовку и принятие важнейших правительственных решений [9, д. 189, л. 40-41; д. 192, л. 24].

Важной частью процедуры рассмотрения дел в Комитете министров было оформление журналов, кото-рые закон предписывал составлять по каждому совещанию. Были введены две формы журналов: по делам текущим и по делам, требующим высочайшего разрешения. Закон обязывал всех членов Комитета минист-ров подписывать каждый журнал, в том числе и отсутствовавшими на заседаниях после ознакомления с со-держанием записей. Завершающей фазой процедуры рассмотрения дел в Комитете министров было назна-чение исполнителей принимаемых решений. Закон определял, что постановления Комитета приводятся в исполнение теми же министрами, от которых дела представлены. Для этого министрам направлялась вы-писка из журнала, утвержденного императором [6, т. 32, № 25044].

В 1860-1870-е гг. Комитет министров также рассматривал штаты временных учреждений (комиссий, при-сутствий), которые создавались при Государственном совете на период разработки проектов реформ [1, с. 64].

Создание нового правительственного органа - Совета министров стало самым существенным преобразо-ванием в системе государственной власти в эпоху Великих реформ. В архивах материалы об образовании нового учреждения не сохранились. Это связано с тем обстоятельством, что Совет министров был учрежден непосредственно волей императора, без обсуждения в Государственном совете. Тем не менее, изучение тек-ста записки неизвестного автора на французском языке от 29 ноября 1857 года, который полностью приве-ден С. М. Середониным в «Историческом обзоре деятельности Комитета министров», позволяет отнести об-разование Совета министров к середине июня 1856 г. [10, с. 5].

Первое упоминание о Совете министров в законодательстве относится к 11 апреля 1858 г. [7, т. 33, № 32979]. Правовые основы нового правительственного учреждения были закреплены 11 ноября 1861 г. указом Алек-сандра II, в котором основная компетенция Совета министров определена как обеспечение единства дея-тельности министерств и главных управлений [Там же, т. 36, № 37619]. К его законотворческим функциям относилось предварительное рассмотрение проектов преобразований, инициированных министерствами. Только после одобрения Совета министров по повелению императора законопроект мог быть внесен в Госу-дарственный совет. Следовательно, в отличие от Комитета министров, перегруженного текущими админи-стративными делами, Совет министров должен был рассматривать и обсуждать мероприятия, непосредст-венно относящиеся к общегосударственным преобразованиям.

В 1861-1874 гг. Совет министров рассматривал всеподданнейшие доклады министров, которые содержа-ли проекты нововведений. Так, в январе-марте 1862 г. на заседаниях Совета министров был заслушан док-лад военного министра Д. А. Милютина, содержавший комплексный план модернизации сухопутной армии [5, карт. 50, ед. хр. 21; карт. 22, ед. хр. 41-42]. Отдельные положения этого доклада были разосланы минист-рам и другим высшим должностным лицам для тщательного изучения и представления замечаний. В воспо-минаниях Д. А. Милютина отмечалось, что обсуждения доклада практически не было. Одной из причин это-го факта военный министр назвал предварительное одобрение Александром II предложенной программы преобразований, что не позволило министрам подвергнуть ее серьезной критике [4, с. 314-313].

Комитет министров и Совет министров в процессе слушания докладов министров имели возможность оценить целесообразность предлагаемого законопроекта и донести свое мнение императору. Примером это-го может служить описанное в исследованиях обсуждение доклада «Высочайше утвержденной комиссии для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России», проходившее в Комитете министров с 20 ноября 1873 г. по 26 февраля 1874 г. [10, с. 92-108]. В ходе двена-дцати заседаний Комитета министров рассматривались вопросы о несоответствии выкупных платежей ре-альному доходу крестьянского надела, о проблемах крестьянского самоуправления и пр. По сути, этот док-лад представлял собой действительно всестороннее исследование экономического положения России, кото-рое требовало принятия новых законов.

Министры приняли живое участие в обсуждении доклада. В воспоминаниях А. Н. Куломзина приведены мнения главноуправляющего III отделением Собственной Е. И. В. канцелярии П. А. Шувалова, военного министра Д. А. Милютина, министра финансов М. Х. Рейтерна [Цит. по: 9, д. 192, л. 48-53]. Наиболее ради-кальную позицию занимали министр государственных имуществ П. А. Валуев и шеф корпуса жандармов П. А. Шувалов, полагавшие, что для разработки новых законов по крестьянскому вопросу необходимо соз-дать специальные комиссии и привлечь экспертов от земств. В поддержку этого предложения был приведен успешный опыт Военного министерства, привлекавшего для обсуждения проектов преобразований в сухо-путной армии специалистов не только отечественных, но и зарубежных. Министры предложили разработку широкой комплексной программы дальнейших преобразований в сельском хозяйстве, что могло стать ре-альным продолжением крестьянской реформы и началом нового этапа буржуазной модернизации. Против этой позиции выступил председатель Комитета министров П. Н. Игнатьев, который назвал предложенный порядок рассмотрения поднятых законодательных вопросов нецелесообразным и опасным. Император после некоторых раздумий поддержал мнение П. Н. Игнатьева [Там же, л. 50-51].

Возможность инициировать проекты новых реформ на основе авторитетного заключения комиссии, в ко-торую входили представители различных ведомств и привлекались огромные статистические данные из ре-гионов, была упущена. В то же время обращает на себя внимание сам факт детального обсуждения вопроса, аргументированного отстаивания своих мнений высшими сановниками. Позитивная оценка министрами опыта подготовки проектов нововведений, который был накоплен в Военном министерстве за период разра-ботки военных реформ, также свидетельствует о преодолении в позиции министров узковедомственных ин-тересов и осознании ими необходимости дальнейшей модернизации страны. Такой подход к рассмотрению дел постепенно вырабатывался в Комитете министров в период подготовки проектов реформ 1860-1870-х гг.

Комитет министров и Совет министров по поручению императора осуществляли работу по подготовке дополнений к уже принятым нововведениям, которые касались отдельных положений новых законов. Так, Александр II, утвердив Устав о воинской повинности манифестом от 1 января 1874 г., повелел в дополнение статьи 24 Устава составить особый список лиц, освобождаемых от призыва, которые занимали должности по государственной гражданской или общественной службе. Процедура принятия этого нового документа преду-сматривала его рассмотрение в Комитете министров до высочайшего утверждения [7, т. 49, отд. 1, № 52983]. По сути, высшему административному учреждению поручалась разработка важнейшего нормативного акта, относящегося к одной из наиболее спорных сторон реализации закона о всеобщей воинской повинности.

Комитет министров играл ключевую роль в деятельности по разъяснению применения норм законода-тельных актов при разрешении сложных практических ситуаций. Так, на заседании Комитета министров 25 июня 1861 г. по повелению императора был заслушан доклад Военного министерства о причинах затя-нувшегося рассмотрения судебных дел в отношении лиц, которые обвинялись в разбое в питейных домах Саратовской и Пензенской губерний. Следствием по этим делам более года занималась военно-судная комиссия. На докладной записке военного министра Александр II написал: «Новое доказательство, как излишняя формальность, замедляет успех дела» и повелел Комитету министров принять меры для пре-кращения впредь подобной волокиты. Из представителей ряда министерств была создана комиссия, по итогам работы которой в ноябре 1861 г. Д. А. Милютин представил на заседание Комитета министров за-писку, содержавшую выводы по рассматриваемым делам. Для разрешения ситуации комиссия сочла дос-таточными действующие законы и предложила разъяснить их положения военной и гражданской админи-страции губерний. 28 ноября 1861 г. указом императора предложения комиссии по разъяснению норм во-енно-уголовных законов были утверждены и направлены во все губернии как прецедент для рассмотрения подобных ситуаций [Там же, т. 36, № 37632].

В исторических исследованиях не вызывает споров стремление Александра II, как и его предшественни-ков на русском престоле, осуществлять постоянный контроль над высшими правительственными учрежде-ниями. При этом следует отметить некоторые изменения в деятельности Комитета министров в исследуе-мый период. Число вопросов, рассматриваемых Комитетом министров, в 1860-1870 гг. сократилось по срав-нению с предыдущим царствованием: оно не превышало 800-1000 дел в год, тогда как при Николае I это число колебалось между 2000 и 2500 дел ежегодно. Уменьшилось и количество собственноручных резолю-ций императора, наложенных на документы высших административных учреждений [10, с. 5]. Это объясня-ется, в первую очередь, важностью и неординарностью принимаемых в эпоху реформ государственных ре-шений, требовавших тщательного и глубокого рассмотрения. Кроме того, в 1860-е гг. основная роль в зако-нотворческом процессе перешла к Государственному совету, шел процесс постепенного расширения адми-нистративных полномочий министерств, губернаторов и генерал-губернаторов [2, с. 342-344; 3, с. 117-125].

Таким образом, в 1860-1870-е гг. Комитет министров и Совет министров являлись первой высшей ин-станцией для предварительного обсуждения проектов преобразований, предлагаемых министерствами, до их передачи в особые присутствия или департаменты Государственного совета. Они также выполняли важ-нейшую функцию по созданию подзаконных нормативных актов, уточняющих содержание и порядок реали-зации норм права. Эти высшие правительственные учреждения стали одним из звеньев утвердившейся схе-мы законотворческого механизма: министерство - Комитет министров (Совет министров) - Государствен-ный совет - император.

Вместе с тем Комитет министров и Совет министров даже в условиях индустриальной модернизации не стали в полном смысле правительством Российской империи. Их административная и законотворческая дея-тельность полностью зависела от позиции императора.

Список литературы

1. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. СПб.: Наука, 1998. Т. 1. Высшие государственные учреждения. 302 с.

2. Кириллов В. В. История России. М.: Юрайт-Издат, 2007. 661 с.

3. Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. М.: Изд-во МГПУ, 2001. 357 с.

4. Милютин Д. А. Воспоминания. 1860-1862. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1999. 559 с.

5. Научно-исследовательский отдел рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ). Ф. 169. Д. А. Милютин.

6. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Собр. 1.

7. Указ. соч. СПб., 1830-1884. Собр. 2.

8. Ремнев А. В. Анатолий Николаевич Куломзин // Вопросы истории. 2009. № 8. С. 26-45.

9. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1642. Оп. 1. А. Н. Куломзин.

10. Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 3. Ч. 1. 358 с.

11. Сперанский М. М. Проекты и записки. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1961. 83 с.

Размещено на Allbest.ru