Размещено на http://www.allbest.ru/

Казенное строительство Российской империи: процесс формирования нормативной базы и проблема определения понятия

Пирожкова Ирина Геннадьевна

Аннотация

Статья раскрывает историческое содержание понятия "казенное строительство" и процесс формирования нормативной базы казенного строительства в дореволюционном праве России периода империи. Основное внимание в работе автор акцентирует на хронологическом выделении и анализе всех законодательных актов, отложившихся в Полном собрании законов Российской империи и соответствующих частей Строительного устава. казенный строительство империя

Ключевые слова и фразы: градостроительство; казенное строительство; государственное строительство; Строительный устав; Полное собрание законов Российской империи; именной указ.

Казенное (государственное) строительство всегда имело особый статус в спектре разнообразных типов градостроительных объектов. Облик казенных зданий формировал архитектурные, а их расположение - географические, деловые доминанты любого города; особенно значима была роль этих строений в провинциальных городах, губернских и уездных.

Сущность дефиниции "казенное строительство" при всей его распространенности четко не определялась. При ее определении можно не ограничиваться анализом указов, прямо называющих нормируемое строительство "казенным", как минимум в рамках решения вопроса о строительстве Санкт-Петербурга, который был основной площадкой для формирования нормативной базы в первые полвека существования столицы. В большей части царских указов, особенно петровских, термин "казенное строительство" не упоминался. Однако анализ их текста подтверждает, что имеется в виду именно оно.

В первой четверти XVIII в. при строительстве столицы публично-правовые интересы государственного строительства и частноправовые интересы застройщиков-обывателей не имели четкого разделения.

Обывательское строительство в некоторых районах города рассматривалось как разновидность службы государству и дело "общественной пользы" [20, с. 29].

Таким образом, в анализируемых документах не дано определение "казенное строительство". Отбросив из общей массы указы, регламентирующие "партикулярное" (частное) строительство, которые были довольно многочисленны, и единичные указы о церковном и сельском строительстве, все остальные можно отнести к сфере исследования. Анализируемый правовой материал помимо именных указов включает резолюции, доклады и другие акты, генерированные в рамках Комиссии о Санкт-Петербургском строении и других специальных временных органах управления в течение XVIII в.

В начале XVIII в. акты о казенных строениях были спорадическими, они касались отдельных аспектов строительного производства и надзора за сохранением особо важных построек. Так, именной указ № 1895 о строительстве тюрем за счет казны [4], можно считать первым общероссийским узаконением в деле регулирования казенных построек. Прагматизм, жёсткая экономия петровской эпохи, выражавшиеся в привлечении бесплатной рабочей силы и материалов из губерний, привлечении арестантов, введения строительной повинности для столичных домовладельцев проявлялись и позже. Например, в резолюции Кабинета министров на докладе Комиссии о Санкт-Петербургском строении утверждалось количество кормовых денег при использовании колодников в казенном строительстве [14].

Большинство выделенных в массиве законодательства актов касается финансовых вопросов строительства. Финансовые механизмы, применяемые при строительстве российской столицы, в историко-архитектурной литературе стали своего рода "общим местом" [20; 22], однако в настоящем исследовании они важны, прежде всего, как источник понимания сути категории "казенное строительство".

Отдельным вопросом в казённом строительстве, связанном с военными нуждами, является сооружение казарм и помещений для квартирования войск. На этот счет известно, что в 1726 г. был издан указ "О непринуждении обывателей строить квартиры для помещения драгун и солдат" (он подтверждал более ранний акт, который не отложился в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ), однако упоминался в тексте). Указ краток, его текст почти полностью отражен в названии и весьма аморфно защищал права обывателей [2].

Первым примером систематизированного акта в нормировании градостроительства стал сенатский указ "О строении казенных дворов в губернских и провинциальных городах для пребывания губернаторов и воевод и для помещения в оных присутственных мест и разных казенных заведений" (1749 г.). Так некоторые правовые нормы, сформулированные прежде, были инкорпорированы в одном документе, он носил общий характер, предназначался для губернских и уездных провинциальных городов. В нём впервые был обозначен весь комплекс казенных построек: перечислены объекты казённого строительства: государственные дворы, дома губернаторов и воевод, присутственные места.

Следующие общероссийские указы № 9662 и 12762 конкретизируют должное состояние, содержание и отпускаемые для поддержания построек суммы. Они, в частности, предписывают не употреблять пристройки к присутственным местам не по назначению [1]. Ряд последующих указов, появившихся до выхода в свет Строительного устава повторяли ранее упомянутые нормы и касались строительства в конкретных губерниях (Вятской, Астраханской и Киевской), а также в Санкт-Петербурге и в Москве [11; 13; 15; 16]. Характерно, что проходившая в 1760-1780-х гг. кампания по перепланировке российских городов, являвшаяся стержнем градостроительной политики Екатерины II, практически не сопровождалась вспомогательными, сопутствующими указами, утверждавшими конкретные проекты казенных построек. Между тем реализация новых регулярных планов, которые были даны в ходе этой кампании большинству российских городов, должна была быть связана с реальным строительством. Это должно было вызвать появление специальных частных указов по строительству казенных зданий, так как государство не могло принудительно назначить строительство обывателями своих домов в соответствии с планом. Это не всегда удавалось даже при строительстве Петербурга, застройка усадеб в котором контролировалась особо, и уж точно было нереальным при строительстве провинциальных городов. Вероятно, это характеризует градостроительную политику Екатерины II как пример правового идеализма.

Реальное воплощение екатерининских планов и её градостроительной политики началось в царствование Александра I. В первые годы его правления были утверждены конкретные планы и сметы строительства. Разворачивавшееся массовое строительство требовало унификации нормативной базы: появились новые серии образцовых фасадов для застройки губернских городов, были сформулированы технические требования к сметам и графическим материалам, сопровождавшим проект, наметилась стандартизация указов и единообразие механизма их принятия, они были именными, данными Сенату.

На первую треть XIX в. пришелся новый виток систематизации норм казенного строительства, которые затем отложились в кодифицированном акте - Строительном уставе. К этому времени относятся узаконения, касающиеся общих принципов финансирования строительства ("подрядный" и "хозяйственный" способ) и надзора за ним, был регламентирован внешний облик строений [5; 6; 10; 12].

Особое внимание МВД уделяло вопросам строительства тюрем и богоугодных заведений (узаконение 1823 г.), ужесточало требование - соблюдать правила строительства и придерживаться образца казенных зданий (узаконение 1828 г.). Однако абсолютный контроль за мелким казенным строительством был невозможен, поэтому МВД расширило право губернского контроля за постройками на сумму до 1000 руб. (1829 г.). Также наметилось ведомственное разграничение казенного строительства: по своему назначению выделилось гражданское и военное строительство [3; 7; 9]. Нормативная активность в области градостроительства этого периода была связана с деятельностью первых министерств.

Нормативный материал, посвященный казенному строительству, в эпоху действия кодифицированного законодательства (т.е. условно после подготовки Свода законов Российской империи) наиболее структурирован и имеет общие положения, которые, правда, рассеяны в разных законодательных актах, а также содержит внутренние ссылки (например, в Строительном уставе 1842 г. есть ссылка о статусе Главноуправляющего путями сообщений и публичными зданиями (ГУПС и ПЗ), что свидетельствует об особом отношении законодателя к данному объекту регулирования. На правовом материале казенного строительства законодатель рассматривал основные механизмы производства строительный работ (хозяйственный и подрядный способы) во всех выделяемых в уставе областях градостроительства (за исключением частного обывательского строительства, не имевшего общественного характера).

Ключевым нормативным актом, которым были кодифицированы предшествующие и вновь созданные нормы, стал Строительный устав 1832 г., позже обновлявшийся, имевший ещё три официальных редакции. Количество статей Строительного устава о казенном строительстве относительно постоянно, насчитывает

19-28% (см. Таблицу 1). Само местоположение нормативного материала о государственном строительстве, помещение его в начале документа свидетельствуют о его приоритетности. По сравнению с другими объектами регулирования, например, культовым или сельским строительством, - это одна из наиболее стабильных и значительных областей.

Таблица 1.

Структура нормативного материала Строительного устава (извлечение)*

100 Размещено на http://www.allbest.ru/

125 Размещено на http://www.allbest.ru/

*Структура и название частей Строительного устава в данном разделе отличаются от редакции к редакции, в таблице представлена структура в соответствии с последней редакцией 1900 г. (Свод законов Российской империи. СПб., 1832; 1842; 1857; 1900. Т. XII. Уставы государственного благоустройства. Строительный устав).

Примечание: В таблице показано процентное соотношение статей раздела 3 по отношению к общему количеству статей Строительного устава.

Первая и последняя редакция устава почти совпадают в процентном отношении по количеству статей первой главы (27% с учетом примечаний к статьям), хотя абсолютное выражение численности всех статей устава отличается почти в два раза (соответственно 100 и 54 статьи). Такое сокращение нормативного материала в последней редакции устава достигается за счет абстрагирования и формулирования наиболее общих, широко применимых норм, что является явной тенденцией развития российского законодательства XIX в., хотя и незавершенной применительно к регулированию градостроительства.

В Строительном уставе под казенными постройками подразумевалось возведение почтовых станций, станционных домов, присутственных мест, тюрем, крепостных сооружений, мостов, форштадтов (фортификационных сооружений). Статья 65 (редакция устава 1900 г.) перечисляет виды казенного строительства в порядке приоритета для произведения ремонта: казенные мосты, тюрьмы, денежные кладовые, присутственные места, дома губернаторов и вице-губернаторов. Как и в других областях нормирования, Строительный устав выделял управление казенным строительством в соответствии с гражданскими и военными интересами.

В разделе "О зданиях казенных" довольно значительна часть статей об исключениях из общих правил регулирования. Кроме того, существовали и другие нормативные акты, в частности, касающиеся военного строительства.

Особое управление давалось Военному министру применительно к городским поселениям Семиреченской области, входившей в Туркестанское генерал-губернаторство, до появления специальных правил, касавшихся этой области (они так и не появились). В данном случае цель выделения - "охранение от частых землетрясений" (прим. 1, ст. 36).

Специальные положения о постройках военного ведомства были сосредоточены в книге XVIII издания 1882 г. Свода военных постановлений 1869 г., на которую давались две ссылки в Строительном уставе (прим. 3, ст. 36; прим. 1, ст. 54.), что является редкостью для данного периода.

Особое руководство строительством практиковалось и на Кавказе, где губернаторы и начальники областей должны были представлять проекты и сметы Наместнику на Кавказе (или Войсковому наказному атаману Кавказских казачьих войск). Именно он должен был решить: препроводить ли эти документы со своей резолюцией в сугубо "мирное" ведомство - МВД, или военному министру, или утвердить своей подписью. Решение зависело от характера постройки и суммы сметного финансирования (прим. 1, ст. 40, узаконение 1906 г.).

Особое управление было также дано Приамурскому генерал-губернатору, который мог утверждать все этапы казенного строительства на сумму до 30000 рублей.

Таким образом, руководство казенным строительством было самым разветвленным и проработанным. Принятием решений по утверждению планов, смет строительства, определению подведомственности, срочности объекта занимались разные ведомства и министерства:

• Министерство финансов утверждало сметы на некоторые постройки (те, что находились в его ведомстве). Если сумма сметы не превышала 1,5 тыс. руб., то утверждал проект и приводил его в действие министр финансов своим распоряжением (ст. 39, узаконение 1852, 1864 гг.).

• Первоначальное рассмотрение на предмет технических соответствий было возложено на губернские строительные и дорожные комиссии, позже - на строительные отделения губернских правлений (с момента их появления в 1865 г.)

• Непосредственно следить за составлением сметы на строительство обязан был губернский архитектор или губернский инженер (ст. 45), с 1870 г. они при этом должны были руководствоваться Урочным Положением (официальным руководством для составления смет).

• После рассмотрения проектов Строительными Отделениями, правила составления которых в основном были сформулированы в 1820-е гг. (в них должны были содержаться планы местоположения постройки, с обозначением части, улицы, квартала - узаконение 1828 г.; на фасадах должны были быть изображены человеческие фигурки для уяснения масштабов здания, подписи ответственных лиц, число - узаконение 1842 г.), их следовало отправить на утверждение губернатором.

• Губернаторы должны были представить проекты на Высочайшее рассмотрение (данное требование встречается в Строительном уставе до 1857 г., в редакции 1900 г. его уже нет). В зависимости от размещения постройки было возможно предварительное рассмотрение начальством ближайшего округа путей сообщения. Если постройка была сложна и дорога, то перед высочайшим утверждением проект рассматривался в МВД. МВД или утверждало проект самостоятельно или сносилось по роду сооружения с Академией художеств, Министерством путей сообщения. Статья 40, которая вводит Министерство путей сообщения в качестве органа согласования, построена на узаконениях 1864-1865 гг. В те годы проходила административная реформа, в ходе которой это учреждение было освобождено от несвойственных ему функций и получило обширные полномочия по контролю за строительством, связанным с железными дорогами [21, с. 116].

Среди вопросов регулирования казенного строительства особо выделяются архитектурно-художественные требования к нему. Облик казенных зданий имел идеологическую подоплеку, поэтому являлся наиболее зримым выражением идей классицистского города и регулярного градостроительства. В рассматриваемый период в этой области произошли самые значительные изменения.

Первая треть XIX в. - время жесткого контроля государства за внешним обликом построек. Это выражалось, в первую очередь, в создании обширного арсенала образцовых фасадов для застройщиков, от которых в случаях казенного строительства запрещено было отступать. Строительный устав 1832-1842 гг. четко предписывает строить казенные здания (как и все прочие объекты городской инфраструктуры) не иначе как по планам, руководствуясь образцовыми чертежами, которые составлены для всех типов казенных построек, в том числе и для мелких форм: шлагбаумов, оград и пр. [17; 18]. Планы, отличные от утвержденных образцов, особенно для зданий в центре города, предписывалось передавать на высочайшее рассмотрение; любые отступления от утвержденного проекта требовалось согласовывать с ГУПС и ПЗ (ст. 112-117 Строительного устава 1842 г.).

Внешний облик казенных строений во второй половине XIX в. не связывался с конкретными образцами, как это практиковалось ранее, в период активного их применения в конце XVIII - первой половине XIX в. В последней редакции Строительного устава все же упоминаются "нормальные" чертежи, которые должны были быть образцом для мелкого строительства (до 1,5 тыс. руб. в смете), а также "образцовые" планы для строительства тюрем. Сохранение этой нормы опровергает устоявшийся в историко-архитектурной литературе тезис о полной отмене образцов для строительства в середине XIX в. [Там же]. Отдельные нормы, скорее уже не архитектурного, а инженерно-технического характера (например, о материале постройки) сохранялись вплоть до 1900 г. - в последней редакции Строительного устава они формулировались, но косвенным образом, в разделах, посвященных иным вопросам. Так, с 1833 г. при составлении смет, следовало, по умолчанию, подсчитывать затраты на производство каменных сооружений или "хотя бы на каменном фундаменте, если совершенно не возможно возводить полностью каменное здание" (ст. 41). Как эксперт для утверждения внешнего облика особо значимых проектов упоминается Академия художеств, а при починке и реставрации древних сооружений - Императорская археологическая комиссия (ст. 78).

Таким образом, Строительный устав от редакции к редакции во всех градостроительных сферах шёл по пути уменьшения доли императивных регулирующих норм, и область казенного строительства наглядно это демонстрирует, хотя саму природу регламентации и обеспечения государственного интереса и ее изначальные свойства скорее можно характеризовать как публично-правовые. Снижается уровень контроля за казенным строительством во всех его проявлениях. Исчезают требование высочайшего утверждения и специальные главы о строительстве в крупных городах (остаются только специальные указания самого общего характера, касающиеся областей с военным управлением). Существенная часть административных контролирующих действий переносилась в область губернаторского управления и распоряжений МВД.

В последней редакции устава важное место уделяется вопросам согласования при совместном ведении постройками и при их передаче из одного ведомства в другое. Данные нормы, посвященные основам управления казённым строительством и соподчиненности органов власти, содержат значительное количество изъятий и исключений, действительных до введения специальных правил. При этом общие правила являются объектом ссылки и включают самые обобщенные принципы градостроительства. Тот же метод построения правового материала применяется и в определении правил составления смет и планов на казенные постройки. Если в первой половине XIX в. законодатель скрупулезно перечисляет в соответствующем разделе устава технические нормы составления этой документации, то в редакции 1900 г. он ограничивается простым упоминанием общих правил.

Последнее, а также тот факт, что технические нормы вообще, и архитектурные требования к внешнему облику строений в частности, практически изымаются из круга интересов законодателя, объясняется не только совершенствованием правовой техники, но также связано с улучшением кадрового состава на местах (увеличением количества архитекторов и инженеров, уровня их образованности).

Таким образом, юридическая техника в нормативном регулировании казенного строительства в силу выполняемых им государственных функций была наиболее развитой, жестче всего в ней соблюдались цели и принципы кодификации: раньше всего произошел отказ от казусности организации нормативного материала, наметилось внутреннее структурирование. Регламентация облика, порядка производства строительства, техническое нормирование казенных построек - все это выступало своего рода "локомотивом" и образчиком регламентации для прочих типов строительства в обывательском и общественном секторе.

Список литературы

1. О наблюдении каждому присутственному месту за целостностью отведенных ему апартаментов дабы из пристроек отнюдь ничего утрачено не было: постановление Сената. № 12762, 16 октября 1766 г. // Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗРИ). СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. Собрание I. Т. XVIII.

2. О непринуждении обывателей строить квартиры для помещения драгун и солдат: постановление Сената, в подтверждении императорского указа от 12 февраля 1725 г. № 4936, 19 июля 1726 г. // Там же Т. VII.

3. О постройке по губерниям станционных домов: высочайше утвержденное положение Комитета министров. № 28060, 30 декабря 1819 г. // Там же. Т. XXXVI.

4. О починке и постройке вновь всех городах тюрем за счет казны: именной указ. № 1895, 26 февраля 1702 г. // Там же. Т. IV.

5. О правилах при производстве казенных строений и переделке оных: именной указ, объявленный военному министру исправляющему должность Санкт-Петербургского военного губернатора. № 23744, 13 июля, 1809 г. // Там же. Т. XXX.

6. О средствах исправления ветхих и о постройке новых казенных зданий: высочайшая резолюция на доклад министра внутренних дел. № 20633, 24 февраля 1803 г. // Там же. Т. XXVII.

7. О строении деревянных домов на принадлежавших лейб-гвардии Измайловского полка землях, в ротных улицах и переулках, на каменном фундаменте, а в главных прочих частях улицах и каменных погребах: именной указ, данный Санкт-Петербургскому военному губернатору графу Толстому. № 21390, 9 июля 1804 г. // Там же. Т. XXVIII.

8. О строении казенных дворов в губернских и провинциальных городах для пребывания губернаторов и воевод и для помещения в оных присутственных мест и разных казенных заведений: постановление Сената. № 9662,

1 сентября 1749 г. // Там же. Т. XIII.

9. О строениях для помещения войск, располагаемых по городам и селениям: высочайше утвержденный доклад министерства военных и сухопутных дел. № 21209, 14 марта 1804 г. // Там же. Т. XXVIII.

10. О суммах на построение новых и починку старых зданий, принадлежащих присутственным в губерниях местам: высочайше утвержденный доклад министра финансов. № 20136, 13 ноября 1803 г. // Там же. Т. XXVII.

11. Об исправлении и починке зданий в коих помещаются в Москве присутственные места: постановление Сената. № 14433, 9 февраля 1776 г. // Там же. Т. XX.

12. Об осматривании повреждений в казенных зданиях ежегодно весной и осенью: именной указ, объявленный Санкт-Петербургским военным губернатором обер-полицмейстеру. № 237991, 9 августа 1804 г. // Там же. Т. XXVIII.

13. Об отдаче мостов и мостовых противу казенных мест в СПб. в ведение градской думы: именной указ, данный Санкт-Петербургскому губернатору Коновницину. № 17043, 4 мая 1794 г. // Там же. Т. XXIII.

14. Об употреблении колодников в казенные работы и о платеже им за то кормовых денег: резолюция Кабинетминистров на доклад Комиссии о Санкт-Петербургском строении. № 7609, 1 июля 1738 г. // Там же. Т. X.

15. Об устройстве городов и присутственных мест в Астраханской и Киевской губернии: именной указ, данный Сенату. № 20511, 15 ноября 1802 г. // Там же. Т. XXVII.

16. Об устройстве присутственных мест в городах Вятской губернии: именной указ, данный Сенату. № 20410,

8 сентября 1802 г. // Там же. Т. XXVII.

17. "Образцовые" проекты в жилой застройке русских городов XVIII-XIX вв. / под ред. В.Н. Иванова. М., 1961.

18. Ожегов С.С. Типовое и повторное строительство в XVIII-XIX вв. М., 1984.

19. Петербург и другие новые российские города XVIII - первой половины XIX веков / под ред. Н.Ф. Гуляницкого. М., 1995.

20. Пирожкова И.Г. Правовая регламентация градостроительства в первой четверти XVIII в. // Правовые вопросы строительства. М.: Юрист, 2007. № 2. С. 28-30.

21. Пирожкова И.Г. Строительство путей сообщения: правовые основы и проблемы управления в Российской империи

// Закон и право. 2010. № 1. С. 115-117.

22. Сытина Т.М. Русское архитектурное законодательство первой четверти XVIII века // Архитектурное наследство. М., 1969. Вып. 18. С. 150-162.

Размещено на Allbest.ru