Южные муниципалы в "центр-региональных" отношениях (вторая половина 1990-х - 2000-е годы)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ISSN 1997-292X № 5 (11) 2011, часть 3 139

Южный федеральный университет

Кафедра исторической политологии

Южные муниципалы в «центр-региональных» отношениях (вторая половина 1990-х - 2000-е годы)

к.и.н. Мария Александровна Пономарева

Аннотация

В статье раскрывается место и роль местных органов власти на примере деятельности отдельных представителей муниципальной элиты Юга России. Прослеживается эволюция взаимоотношений местных органов власти в системе политических отношений в 1990-е-2000-е годы. Определяется позиция южных муниципалов как «третьей силы» в региональном политическом процессе. Рассматривается вариативность позиции местной элиты системе «центр-региональных» отношений.

Ключевые слова и фразы: центр; регион; местное самоуправление; муниципальная элита; «третья сила»; российский политический процесс.

Annotation

The author reveals the place and role of regional authorities by the example of the activity of some representatives of the municipal elite of Russian South, traces the evolution of the interrelations of regional authorities in the system of political relations in the 1990s - 2000s, determines the position of southern municipals as “the third force” in regional political process and considers the variability of local elite position in the system of “center-region” relations.

Key words and phrases: center; region; local government; municipal elite; “third force”; Russian political process.

Развитие муниципального уровня власти в системе центр-региональных отношений на сегодняшний день проходит организационный этап. К рассматриваемому моменту определены общие правовые принципы его взаимодействия с иными уровнями, выработана общая практика их применения. Однако не выработаны механизмы, позволяющие муниципалам развиваться в качестве самодостаточных структур власти. Они по-прежнему находятся в зависимости от решений и методов представителей как регионального, так и федерального уровня. Тем не менее, российская историческая практика показывает, что одновременно муниципалитеты постоянно стремятся к идентификации, самостоятельности в решении местных проблем и использовании местных ресурсов. В связи с этим, возникает необходимость анализа исследования возникающего структурного противоречия с учетом региональных особенностей развития.

Вопросы о месте и роли муниципалитетов в российском политическом процессе рассматриваются исследователями как на федеральном, так и на региональном уровнях. В целом, они охватывают проблемы, связанные с реализацией реформы местного самоуправления в России [2; 11; 21; 22]. Проблема позиции муниципалитетов в центр-региональных отношениях рассматривается преимущественно с точки зрения взаимодействия в рамках региональных политических структур [8; 12]. Вместе с тем, для понимания перспектив развития местного самоуправления в России, обоснования методов взаимовлияния центра и регионов немаловажное значение имеет исследование эволюции роли муниципальной элиты во взаимоотношениях с региональными органами власти и центральными структурами.

В постсоветской России 1990-е годы характеризовались противостоянием старой советской элиты и антикоммунистической оппозиции, стремившейся к активному влиянию на региональный политический процесс. Трансформация элиты на муниципальном уровне развивалась двумя путями. С одной стороны, в сторону обеспечения базы поддержки административной либо представительной элиты. Влиятельные региональные группы фактически старались подчинить муниципалов, добиваясь над ними максимального контроля. Так, в течение 1995 года было принято 13 законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (в течение 1996 г. - 44 закона), в которых было закреплено превышение полномочий региональных властей в отношении местного самоуправления; установление ограничений на самостоятельность местного самоуправления; ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления; отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и т.д.

Характерным примером являлось решение Конституционного суда Республики Адыгея в 1997 году по вопросу о том, соответствовал ли Конституции Республики Адыгея Указ Президента Республики «О Временном порядке обеспечения непрерывного функционирования органов местного самоуправления в Республике Адыгея» [18]. Конституционная Палата Республики Адыгея установила, что Указ Президента Республики Адыгея № 197 противоречил пункту 3 статьи 8, статьям 78, 79 Конституции Республики Адыгея, поскольку к ведению Президента Республики Адыгея не было отнесено законодательное регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, Указ Президента Республики Адыгея № 197 ограничивал право населения на местное самоуправление, нарушал права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, предусмотренные Конституцией Республики Адыгея [13].

Вторая половина 1990-х годов - период т.н. «муниципальной революции», при которой политическая роль местного самоуправления резко возросла. При этом практически сразу же выявилось известное противоречие: муниципалы не стремились добровольно играть вторые роли в регионе и занимались активным поиском собственной ниши влияния.

В сентябре 1994 года в Волгоградской области проходила дискуссия вокруг законопроекта о местном самоуправлении, разработанного в Областной думе. Степень неприятия проекта со стороны муниципалов иллюстрировала фраза главы администрации Волгограда Ю. Чехова, сказанная на еженедельной планерке в администрации: «Если Дума примет этот закон, то у нас хватит мужества и сил, чтобы объявить в Волгограде референдум по местному самоуправлению» [4]. Камнем преткновения стала статья 12 документа, декларировавшая право представительных органов местного самоуправления, большинством, в 2/3 голосов, выносить недоверие чиновникам соответствующих администраций, а также непосредственно и главе администрации. Следствием чего, по тексту статьи проекта, должно было являться отстранение от должности для первых и вынесение вопроса о недоверии на местный референдум для второго [Там же]. Данное развитие вопроса не устраивало местную административную элиту. Однако состоявшееся в Москве совещание по местному самоуправлению и отчетливая близость волгоградского закона к правительственным предложениям по этому вопросу не оставили перед И. Шабуниным иного выхода. После многомесячного обсуждения закона «О местном самоуправлении Волгоградской области» последовало его подписание главой областной администрации И. Шабуниным и официальная публикация [9]. Таким образом, можно говорить о том, что именно муниципальные элиты начинают осознавать себя во второй половине 1990-х годов в регионах «третьей силой», способной в коренные моменты решить судьбу влиятельных структур.

Новый этап в развитии муниципальной элиты начался с 2000 года в связи с появлением доминирующего актора в лице президента России и его администрации и принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [17]. Одновременно в регионах происходило правовое оформление местного самоуправления в рамках, соответствующих федеральному законодательству [15].

Патронаж центральных органов власти заключался в установлении государственной защиты и гарантий местного самоуправления; осуществлении государственного контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; установлении государственно-правовой ответственности органов и выборных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий (в случае нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования).

Федеральный центр поддерживал самостоятельность муниципальных элит, передавая им все большее количество полномочий. В частности, в 2004 году донские депутаты обсудили и утвердили изменения в закон «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год» [16]. Основное изменение в законе было связано с тем, что органы местного самоуправления Ростовской области наделялись отдельными государственными полномочиями. В связи с этим депутаты решили отклонить проект областного закона «О наделении органов местного самоуправления Ростовской области отдельными государственными полномочиями Ростовской области», принятый ранее донским парламентом в первом чтении. По сути дела, произошло объединение двух законов в один. Финансовое обеспечение переданных полномочий должно было осуществляться за счет субвенций областного бюджета [1]. Тем самым было подтверждено положение муниципальных элит в регионе. В Октябрьском сельском районе Ростовской области главы нескольких сел издали выходящие за рамки их полномочий постановления, которые обязывали местных предпринимателей предоставить автотехнику для проведения противопаводковых мероприятий. В Морозовском районе руководители нескольких муниципалитетов начали самостоятельное изменение налогового законодательства и в итоге стали самовольно определять ставки земельного налога и налога физическим лицам на земли сельскохозяйственного назначения. В Матвеево-Курганском районе глава администрации одного из сельских поселений волевым решением распорядился заасфальтировать территорию близлежащей коммерческой организации, хотя бюджетные средства выделялись на строительство дороги внутри населенного пункта [14]. муниципальный элита местный власть

Процессы повышения уровня идентификации муниципалитетов происходили и в иных регионах. Так, в июле 2008 года глава администрации Волгоградской области Николай Максюта подписал постановление об учреждении на территории региона праздника «День территориального общественного самоуправления». Таким образом, губернатор подтвердил высокую значимость органов территориального общественного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии гражданской инициативы [23].

Таким образом, можно говорить о расширении сферы влияния муниципальной элиты на региональный политический процесс, в том числе благодаря появлению новых структур, координирующих и направляющих деятельность органов местной власти. Так, 23 октября 2007 года состоялось Общероссийское собрание советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, посвященное анализу Закона Ростовской области о местном самоуправлении, на котором были достигнуты общие договоренности с федеральной властью о направлении развития местных структур, уровне взаимодействия и взаимного влияния [19]. В 1998 году в Ростовской области появилась Ассоциация муниципальных образований. На съезде муниципальных образований Ростовской области 2008 года были установлены правила игры между местными органами власти и исполнительными структурами в Ростовской области. Была определена основная форма межмуниципального сотрудничества - создание Советов муниципальных образований, где должны были быть представлены все муниципальные образования, в том числе вновь образованные поселения. В свою очередь, областной совет должен был войти в состав общероссийского объединения муниципальных образований [24]. Аналогичные процессы проходили в иных районах Южного региона [10]. Они способствовали формированию межрегионального блока муниципальных элит. Как отметила депутат Волгоградской городской думы Ирина Карева: «… творческие, деловые встречи с депутатами разных регионов раскрывают нам новые горизонты. Мы сравниваем накопленный опыт, выявляем положительные тенденции, анализируем.

Впоследствии все самое лучшее стараемся внедрить в волгоградскую практику» [6].

В связи с возрастающей поддержкой федерального центра начались процессы внутрирегиональной борьбы внутри муниципальных элит. Росла роль отдельных лидеров. В частности, в Волгограде выдвинулся депутат городской думы Сергей Нижегородов. Он занял позицию эпатажного оппозиционера не только региональной власти (сорвал вручение ордена руководителю городского ЖКХ и неоднократно переводил дебаты на заседаниях в думе в силовые стычки), сложившейся экономической группе интересов [3], но и некоторым элементам публичной сферы: «Ты можешь подчиняться большинству, где хочешь, но, когда ты находишься в рамках представительной власти и представляешь интересы конкретного гражданина… это путать нельзя» [Там же]. Таким образом, на примере позиции депутата С. Нижегородова можно проследить поиск муниципальными элитами методов взаимодействия с группами интересов в регионе. Показ открытого противостояния всем основным влиятельным силам различных уровней в регионе обусловлен также отсутствием четкого разграничения предметов их ведения и полномочий.

Иным путем определения региональной ниши становилось согласование элит. Например, мэр г. Ростована-Дону М. А. Чернышев входил в региональный блок административной элиты. Стабильность его позиции обеспечивалась также взаимодействием с экономическими группами интересов, а также путем сохранения публичного компромисса. Так, согласно официальным данным, в выборах на пост мэра, которые проходили 19 декабря 2004 года, приняли участие 46,72% избирателей. Наибольшее количество голосов получил М. А. Чернышев (65,69 % от проголосовавших), второе место занял кандидат от КПРФ Н. В. Коломейцев [7]. Аналогичная ситуация сложилась и на выборах мэра, проходивших 19 декабря 2010 года, в которых, по официальным данным, приняло участие 51,81% населения области. М. А. Чернышев получил 65,69%, значительно опередив своего соперника Е. И. Бессонова, кандидата от КПРФ [Там же].

Еще одним направлением трансформации муниципальных элит стала борьба между мэрами и избранными депутатами местных дум. Данный путь был характерен для тех регионов, в которых муниципальные элиты более всего осознали себя «третьей силой» регионального политического процесса, при одновременно слабости иных уровней политических элит и относительной активности публичной сферы. Так, в 2006 году в Волгоградской области разразился политический скандал, связанный с конфликтом между властной элитой Волгограда и администрацией области, который возник еще в начале 90-х годов. «Отцами» конфликтной модели отношений тогда стали губернатор области Иван Шабунин и мэр Волгограда Юрий Чехов. После ухода Шабунина соперничество сохранялось между Чеховым и новым губернатором Николаем Максютой, а позже -- между уже новым мэром Евгением Ищенко и главой области Максютой. 30 мая началось следствие против мэра Волгограда Евгения Ищенко, которому было предъявлено обвинение по трем статьям: злоупотребление служебным положением, незаконное предпринимательство и незаконное хранение боеприпасов. 23 октября Евгений Ищенко подал заявление о досрочной отставке, чем, по сути, дал добро на новые выборы градоначальника. Однако спустя две недели на заседании городской Думы депутаты выяснили: документ был оформлен юридически некорректно, что впоследствии могло дать шанс Ищенко оспорить свою добровольную отставку. Чуть позже был арестован Павел Карев за получение взятки в размере 300 тысяч рублей. За эти деньги экс-спикер должен был оказать содействие в принятии городским советом решения о снижении размера арендной платы за землю заводу «Химпром». В тот же день спикер добровольно сложил с себя полномочия [5]. Таким образом, была единовременно сменена вся верхушка муниципальной элиты. Итогом ротации стало появление новых претендентов: «красного» экс-спикера областной Думы Романа Гребенникова и бывшего сподвижника Евгения Ищенко вице-мэра Роланда Херианова. Последний, благодаря имеющимся связям экономического и политического характера, смог не просто реализовать амбиции, но и расширить свое влияние в регионе. Ему удалось не только достаточно быстро остановить «административную панику», но и, проведя кадровые перестановки, сформировать новую команду управленцев. Одним из важнейших достижений Р. Херианова стала попытка прекращения войны между городом и областью. Предложенная им стратегия «административной солидарности» являлась, по сути, продолжением на муниципальном уровне идеологии построения единой вертикали исполнительной власти. Принцип «административной солидарности» дал возможность, не нарушая принципов самостоятельности системы местного самоуправления, сохранить управляемость и стабильность на территории крупных муниципальных образований [20].

Таким образом, в течение второй половины 1990-х - 2000-е годы постепенно усиливается роль муниципальных органов власти в российских регионах. На Юге России муниципалитеты приобретают статус «третьей силы», способной сохранить не только баланс между региональными элитами, но и обеспечить стабильное взаимодействие региональных групп интересов и федерального центра по выработке общих интересов и договоренностей.

Процесс снижения доли влияния в регионе элиты законодательного уровня власти происходил непрерывно в течение всей второй половины 1990-х и 2000-х годов. Безусловно, председатели региональных парламентов являлись значимыми фигурами регионального политического процесса, воздействующими на принятие важных решений. Однако в 2000-е годы происходит ротация элит, более важную роль на данном уровне властных институтов стали играть иные факторы. Прежде всего, это качественно новое содержание депутатского корпуса, включавшего одновременное представительство различных групп интересов региона, слияние бизнеса и власти и т.д. Причем данные факторы могли быть сосредоточены и в лице одного депутата. Также необходимо отметить рост влияния федерального центра на элиты, представленные в региональных парламентах, что выразилось, в частности, в доминировании депутатов от всероссийской партии «Единая Россия», преобладании депутатов, ориентированных на реализацию интересов в общероссийском плане и т.д.

Также можно говорить о происходящих изменениях в самосознании нового губернаторского корпуса. Вследствие своего нестабильного положения в регионе, новые губернаторы более ориентированы на общероссийское сотрудничество (например, в области социальной защиты населения, исполнения национальных программ), что гарантировало им поддержку в случае противостояния с местными устоявшимися элитами. В этой связи все большее значение для представительного и законодательного корпусов элит начинает играть характер взаимодействия с муниципальными образованиями. В том случае, если губернатору, либо парламенту удается выстроить в отношениях с муниципалами жесткую вертикаль соподчинения, это значительно расширяло ресурсы региона в отношениях с федеральным центром. В целом, трансформация региональных элит в 2000-е годы предполагала учет и согласование разнообразных и часто противоречивых интересов различных социальных групп, постоянный диалог и взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Список литературы

1. Белоцерковский Г. Полномочия передают «на места» [Электронный ресурс] // Панорама: информационный интернет-портал. Ростов, 2004. 9 ноября. URL: http://www.panram.ru

2. Буров А. В. Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований. Ростов-на-Дону, 2008.

3. В арке я готов убедить любого недобросовестного чиновника! // Клуб регионов. 2007. 12 ноября.

4. Волгоградская область // Политический мониторинг. 1994. Сентябрь.

5. Волжский туман [Электронный ресурс] // Происшествия. 2006. 23 ноября. URL: gzt.ru/incident/ 2006/11/23/220001.html(дата обращения: 26.05.2011).

6. Волобуева А. Ирина Карева: «Опыт других городов помогает в работе нашего депутатского корпуса» // Областные вести. 2009. № 36. 11 сентября.

7. Выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления 2003/2009 гг. Результаты выборов [Электронный ресурс] // Избирательная комиссия Ростовской области. URL: http://www.ikro.ru/election/frmo/?id=50&t=0&m=84 (дата обращения: 25.12.2010).

8. Гельман В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001 гг. / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. М.: Приор, 2003.

9. Гуцакис С. Волгоградская область // Политический мониторинг. 1995. Март.

10. Закон Волгоградской области о полномочиях органов государственной власти Волгоградской области по взаимодействию с ассоциацией «Совет муниципальных образований Волгоградской области» № 2045-ОД от 13.05. 2010 [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/volga/archive/2010/05/ (дата обращения: 17.05.2010).

11. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В. Г. Игнатов, В. В. Рудой. Изд-е 3-е. Ростов-на-Дону, 2005.

12. Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного самоуправления в современной России. Ростовна-Дону, 1997.

13. Конституция Республики Адыгея // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея. 1995. № 16.

14. Местная самодеятельность. Главам поселений придется учиться руководить муниципалитетами // Российская газета - Юг России. 2008. № 4720. 1 августа.

15. О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования: закон республики Адыгея // Ведомости Государственного Совета-Хасэ республики Адыгея. 2008. № 26. 23 апреля.

16. О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/rostov/78907/ (дата обращения: 26.05.2011).

17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: закон о МСУ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. № 202. 8 октября.

18. По делу о проверке конституционности указа президента Республики Адыгея от 23 июля 1997 года № 197 «О временном порядке обеспечения непрерывного функционирования органов местного самоуправления в Республике Адыгея» [Электронный ресурс]: постановление Конституционной Палаты республики Адыгея от 16.01.1998 // Конституционная Палата Республики Адыгея. URL: http://news-city.info/Портал Республики Адыгея (дата обращения: 26.05.2011).

19. Путин В. В. Выступление на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации 23.11.2007. Москва, Дом союзов, Колонный зал [Электронный ресурс]. URL: http://euroasia.cass.cn/2006Russia/Russia/speech_President/2 (дата обращения: 30.09.2010).

20. Пятьдесят дней Роланда Херианова // Областные вести. 2006. № 31. 11 августа.

21. Сологуб В. А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дону, 2001.

22. Старостин Л. М. Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона) / Л. М. Старостин, В. Г. Игнатов, А. В. Понеделков. Ростов-на-Дону, 1998.

23. У ТОСов появился свой праздник // Клуб регионов. 2008. 9 июля.

24. Чуб В. Ф. Выступление на съезде муниципальных образований Ростовской области [Электронный ресурс] // Законодательное собрание Ростовской области. URL: http://www.zsro.ru (дата обращения: 26.05.2011).

Размещено на Allbest.ru