Советский опыт применения модели территориального управления 1957-1964 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Советский опыт применения модели территориального управления 1957-1964 гг.

Татьяна Ивановна Щербакова, к.и.н., доцент

Кафедра истории Отечества

Историко-социологический институт

Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва

В статье анализируется опыт применения в СССР модели территориального управления, связанный с осуществлением реформы управления промышленностью 1957-1964 гг. Становление данной модели происходило в неблагоприятных условиях обострения противоречий между различными слоями советской политической элиты, что и обусловило внутреннюю противоречивость построенной системы. Ее эволюция проходила в направлении усиления централизации и ограничения прав совнархозов, способствуя последовательному падению эффективности системы.

Ключевые слова и фразы: модель территориального управления; реформа управления промышленности; внутриэлитные противоречия; совнархозы.

реформа управление централизация совнархоз

Со времен отказа от нэпа и до середины 1980-х гг. советская экономическая система носила централизованный, плановый, командно-административный характер. Несмотря на внутреннее единство принципов управления, на разных этапах развития советского общества в ее рамках можно выделить как минимум четыре различных модели управления. Три из них отличались по степени жесткости директивного управления: сталинская модель 1929-1953 гг.; в ее рамках - модель управления военной экономикой 19411945 гг.; модель централизованной плановой экономики 1965-1985 гг. Четвертая модель оформлялась в условиях реформы управления промышленностью 1957-1964 гг. и была основана на принципах децентрализации. Задачей данной работы является анализ условий оформления принципов управления промышленностью, их механизмов и направления эволюции.

Середина 1950-х годов является кризисным периодом в истории советского общества, своеобразие которого связано с поиском путей позитивного изменения сталинской модели управления, в основе которой лежал режим личной власти. И. В. Сталин концентрировал в своих руках управление государством. После его смерти сохранение прежнего стиля управления было крайне не желательно для советской политической элиты, которая не отличалась однородностью. Необходимость перехода к новой модели управления создавала ситуацию внутриэлитного кризиса. Его острота усугублялась конкурентной борьбой между основными претендентами на лидерство, которыми, после устранения Л. П. Берия являлись Г. М. Маленков и Н. С. Хрущев. Оба претендента опирались на различные слои элиты. Первый представляли руководители отраслевых министерств, которые, составляя мощную вертикаль управления, опирались на собственные финансовые ресурсы, производственный и кадровый потенциал. Их политический интерес был связан с сохранением лидирующих позиций в руководстве страны. Структурно и функционально эта часть политической элиты была ориентирована на Совет Министров СССР (СМ), который в 1953-1955 г. возглавлял Г. М. Маленков, став затем заместителем председателя СМ, министром электростанций.

Центральной проблемой, с которой столкнулись руководители отраслевых министерств, стала перспектива перераспределения капиталовложений. Во второй половине 1950-х годов стала очевидна необходимость осуществления структурной перестройки экономики, а именно - перераспределения инвестиций в пользу новых отраслей промышленности, с развитием которых связывался научно-технический прогресс и повышение уровня жизни населения. Структурная перестройка предполагала войну за инвестиции. Поскольку совокупный объем капиталовложений не увеличивался, для развития новых отраслей было необходимо отнять средства у старых, с чем руководители последних были категорически не согласны. Обладая сильным аппаратом, авторитетом и связями, министерства препятствовали не выгодному для них перераспределению капиталов. Эта тенденция отчетливо проявилась при подготовке плана шестой пятилетки, когда интересы развития экономики оказались заложниками диктата ключевых министерств. Изъятие средств из традиционных отраслей - таких как угольная или металлургическая было крайне затруднено, еще и потому, что вторая половина 1950-х была отмечена нехваткой основных ресурсов, в том числе угля, чугуна, стали. Дефицит важнейших ресурсов стал одним из факторов, обусловивших падение темпов роста экономики с 13,7% в 1954 г. до 7,1% по плану 1957 г. [9, д. 218, л. 160]. Государственные интересы требовали обуздания эгоизма отраслевых министерств и реализации актуальных изменений в экономике.

Вторая конкурирующая группировка была представлена руководителями республиканских и областных комитетов партии, которые в рамках советской политико-административной системы представляли регионы. Политически они ориентировались на аппарат ЦК КПСС, первым секретарем которого являлся Н. С. Хрущев. Партийные руководители республик и областей были совершенно не удовлетворены экономической политикой, проводимой центральными органами управления. Министерства, аккумулируя бюджетные средства, обеспечивали развитие целых отраслей, однако векторы этого развития зачастую не соответствовали интересам регионов. Создавая производства, ведомства не интересовались решением социальных проблем, строительством жилья и учебных заведений. Нежелание министерств расходовать средства на развитие региональной инфраструктуры толкало их к созданию новых предприятий на уже освоенной территории, что вело к увеличению разрыва между экономически развитыми и экономически отсталыми регионами, способствуя избыточной концентрации производства. Ведомственные специализация и кооперация обусловливали нерациональные перевозки и создание дублирующих производств даже в том случае, если рядом существовали подобные предприятия, входящие в структуру другого ведомства. Ведомственные интересы, ведомственная замкнутость, ведомственный эгоизм - все эти факторы действительно имели место, не столько тормозя развитие промышленности, сколько вступая в противоречие с интересами регионов и их населения. Возглавляя власть на местах, секретари обкомов, по отношению к центральным органам управления, могли выступать только в качестве просителей, при этом далеко не всегда встречая понимание со стороны последних. Экономические и социальные проблемы регионов по существу не решались. Ответственность за это возлагалась на отраслевые министерства.

В условиях трансформации сталинской модели управления, эти противоречия способствовали обострению внутриэлитного кризиса, в центре которого находилась конкурентная борьба Г. М. Маленкова и Н. С. Хрущева. В рамках этого локального кризиса решался принципиальный для советской системы вопрос: кто будет определять развитие страны - ЦК КПСС или Совет Министров.

Разработка реформы управления промышленностью, инициатором которой стал Н. С. Хрущев, по существу, являлась важнейшим шагом, сделанным первым секретарем ЦК КПСС, для обеспечения своей политической победы. Впервые контуры реформы были обозначены Н. С. Хрущевым в записке от 27 января 1957 г., адресованной Президиуму ЦК КПСС. Большинством голосов Президиум одобрил направления реорганизации и принял решение образовать комиссию под руководством Н. С. Хрущева для дальнейшей разработки реформы. 2 февраля было принято решение о созыве Пленума ЦК КПСС, который, в свою очередь, был проведен уже 13-14 февраля 1957 г. Принципы перестройки были горячо поддержаны большинством участников пленума, хотя она по-прежнему существовала только в наметках. Тем не менее, уже 10 мая 1957 г. был принят закон СССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью», который устанавливал в экономике новый порядок управления, основанный на принципах децентрализации.

Идеологически реформа носила антиведомственный характер: «Основной порок в управлении промышленностью - в сложившейся централизации этого управления, раздробленности руководством промышленными предприятиями и стройками между многочисленными министерствами и ведомствами» [4, с. 523]. Антиведомственная риторика, заложенная сначала в «Записку» Н. С. Хрущева, а потом в его доклад на февральском 1957 г. Пленуме ЦК вызвали полное одобрение на местах.

По категорическому требованию Н. С. Хрущева границами экономических районов должны были стать районы административные: «Я придерживаюсь такого мнения: желательно, чтобы экономические районы совпадали с теперешними территориально-административными районами (области, края, республики). Создав крупные экономические районы мы не улучшим, а ухудшим дело. … Эти районы ни на какие партийные комитеты опираться не смогут, обкомы, крайкомы их слушать не будут, а ЦК не может превратиться в орган, который должен согласовывать многочисленные споры, возникающие между руководством экономических и административных районов» [9, д. 219, л. 114-115]. Согласно проекту, управление экономикой передавалось на места, под контроль областных комитетов партии, что вызвало несомненный энтузиазм в региональном партийном руководстве. Принципы реформы были горячо поддержаны участниками февральского пленума.

Концепция совершенствования управления промышленностью и строительством базировалась на идее сочетания централизованного планового руководства народнохозяйственным комплексом и оперативного управления производственными предприятиями в границах экономических районов. Основным звеном управления стали экономические административные районы. Советы народного хозяйства (совнархозы) являлись коллегиальными органами управления, руководившими комплексным развитием промышленности на территории своих районов. В Российской Федерации границы совнархозов совпадали с границами административных районов - автономных республик, краев и областей. Преобразования радикально меняли характер взаимоотношений между различными субъектами хозяйствования. Упразднялись союзные и республиканские министерства, тем самым ликвидировалась вертикаль управления.

Правовое положение совнархозов регламентировалось Положением о совете народного хозяйства экономического административного района, утвержденного Постановлением СМ СССР от 26 сентября 1957 г. [7]. В п. 1 Положения указывалось, что советы народного хозяйства, образуемые по экономическим административным районам, являются основной организационной формой государственного управления промышленностью и строительством. Устанавливалось (п. 3), что совнархозы в своей деятельности подчиняются Совету Министров СССР и Советам Министров союзных республик.

Задачи и функции СНХ регламентировались п.п. 14-47 документа. К ним относилось: выполнение государственных планов по всем показателям (п. 14); руководство работой по составлению планов (п. 15); разработка предложений об установлении наиболее правильных и рациональных связей, максимальная мобилизация внутрихозяйственных резервов, специализация и кооперирование (п.п. 16, 18, 26); разработка и представление предложений по крупным экономическим проблемам (п. 17); повышение технического уровня всех отраслей промышленности, руководство изобретательством, обеспечение развития производства новых машин, модернизация оборудования (п.п. 19, 22, 23, 24); организация материально-технического снабжения и сбыта продукции, организация заготовок и закупок сельскохозяйственного сырья (п.п. 28, 29); подбор и расстановка руководящих инженерно-технических и научных работников (п. 35); проведение мероприятий по улучшению структуры и ликвидации излишних звеньев в управлении промышленностью и строительством.

Революционные изменения переживала система планирования, поскольку составление планов было передано на места, в совнархозы. В области планирования совнархозы могли утверждать и изменять задания по предприятиям, изменять объемы производства и поставки отдельных видов продукции, принимать заказы от предприятий не входящих в структуру совнархоза, передавать внутри совнархоза с баланса на баланс организации. Все это допускалось в том случае, если не влекло за собой уменьшения планов накоплений, платежей в бюджет, общей численности работников, фондов заработной платы и государственных плановых заданий, установленных совнархозу.

В области капитального строительства возможности совнархозов были значительно уже. Сам перечень их прав представляет скорее перечисление процедур, осуществляемых силами совнархоза. Ключевое право - перераспределять капитальные вложения между стройками (п. 63) ограничивалось, во-первых, пределами установленных в плане общих объемов капитальных вложений по данной отрасли, без уменьшения по вводу в действие производственных мощностей и жилой площади; во-вторых, требовало согласия Госплана СССР.

В области материального снабжения совнархозы могли лишь распределять и перераспределять сырье, материалы, машины и оборудование между предприятиями и учреждениями, поскольку снабженческие организации не входили в подчинение совнархоза. Система материально-технического снабжения на всем протяжении реформы оставалась, пожалуй, самой критикуемой и находилась в наиболее жестком противоречии с основными положениями реформы.

В области труда и заработной платы совнархозы могли устанавливать структуру, численность и штаты административно-управленческого аппарата, как для аппарата совнархоза, так и для подведомственных учреждений и предприятий, однако только в пределах установленного плана по труду и только руководствуясь типовыми штатами и схемами должностных окладов.

Очевидно, что в результате реформы механизм управления экономикой претерпел существенные изменения. Если распределение материальных ресурсов находилось по-прежнему в руках центра, то выделение этих ресурсов происходило в соответствии с принятыми планами, а они разрабатывались совнархозами. Система административного прикрепления производителей и потребителей также серьезно трансформировалась, поскольку совнархозы стремились оптимизировать как внутрирайонные, так и межрайонные связи, а сами эти связи были поставлены на договорную основу. Советы народного хозяйства получили возможность использовать на свое усмотрение нецентрализованные средства, что способствовало перераспределению капитальных вложений в соответствии с потребностями экономических административных районов. Взаимоотношения с плановыми органами приобрели дискуссионный характер, поскольку совнархозы получили право разрабатывать предложения и представлять их на утверждение. В результате реформы совнархозы получили такие важнейшие преимущества как инициативность, оперативное руководство и распоряжение ресурсами.

Несмотря на то, что реформа осуществлялась в соответствии с проектом Н. С. Хрущева, она противоречила его взглядам на структуру управления, что было очевидно уже в условиях обсуждения проекта. Несмотря на ликвидацию отраслевых министерств, Н. С. Хрущев не планировал отказываться от централизованного управления экономикой. По мысли реформатора, функции централизованного управления должен был взять на себя Госплан: «Госплан должен взять на себя ряд функций, обеспечивающих централизованную политику в отельных отраслях промышленности, осуществляемую в настоящее время министерствами» [9, д. 216, л. 43]. Руководитель ЦК КПСС также не ставил под сомнение необходимость жесткой централизации капиталовложений: «Переход на территориальное управление не должен привести к снижению накоплений, чтобы не потерять важнейшего источника для развития нашего хозяйства. Наши социалистические накопления мы должны распределять исходя из общегосударственных интересов. … Если ослабить в этом вопросе централизованное руководство, то средства будут распылены и могут тратиться не на расширенное воспроизводство, а на такие вещи, как строительство дорог и другие местные нужды, на которые мы пока не можем выделять больше определенной доли накоплений» [Там же, л. 45]. Очевидно, что, задумывая перестройку управления, Н. С. Хрущев руководствовался мотивами, скорее политическими, чем экономическими, стремясь не к оптимизации управления, а к устранению политической опоры своего конкурента, чем и обусловлены противоречия реформы.

Предоставив нормативно совнархозам определенные права, структурно их пытались всячески ограничить. Центральную роль в обеспечении контроля над совнархозами играли Госплан СССР и Госпланы союзных республик. Госпланы были построены по отраслевому принципу, что вызывало многочисленные нарекания со стороны председателей совнархозов, вынужденных по нескольку раз согласовывать основные плановые показатели с отделами плановых комитетов: «Если перестройка промышленности в основном закончена на местах, то до конца эта перестройка не доведена. По существу старые министерства переехали в Госплан РСФСР и расселись по своим местам, и мы по любому вопросу обязаны обращаться в соответствующие отделы» [10, д. 345, л. 99]. Недовольство совнархозов вызывала многозвенная структура отделов: «Скажите, для чего в Госплане РСФСР 8 машиностроительных, 3 пищевых, мясомолочный, рыбный отделы, когда мясо и молоко с пищей так перевязались, что не знаем где конец пищевой, где мясомолочной» [Там же, л. 62]. По данным Госплана РСФСР, при согласовании совнархозам приходилось иметь дело с 30 отраслевыми отделами Госплана [2, д. 5, л. 28]. Такое же положение имело место при решении оперативных вопросов.

Резко выросли потоки документов. Если до реформы Госплан в среднем получал 4,4 тыс. документов, то к сентябрю - более 40 тыс. [Там же, л. 24]. Из ежедневной корреспонденции Госплана РСФСР более 80% примерно в равных долях касались материально-технического снабжения и текущих производственных вопросов, только 17% документов относилось к планированию [Там же, л. 29]. Приведенные данные свидетельствуют о том, что в условиях реформы Госплан, как и отмечали руководители совнархозов, выполнял не свойственные ему функции, по факту будучи встроенным в формирующуюся вертикаль управления.

Ликвидация отраслевых министерств радикально изменяла соотношение политических сил в пользу Н. С. Хрущева. Это обстоятельства заставило его оппонентов предпринять решительные шаги, призванные не допустить закрепления первого секретаря на вершине политического олимпа. В июне 1957 г. на Пленуме ЦК КПСС проявила себя так называемая антипартийная группа, предприняв неудачную попытку смещения Н. С. Хрущева. Одержав победу, первый секретарь ЦК КПСС не только решил в свою пользу вопрос о власти, но и заложил основы нового политического механизма, центральную роль в котором играл ЦК КПСС, а первый секретарь фактически стал главой государства. В феврале 1958 г. Н. С. Хрущев возглавил Совет Министров СССР, сосредоточив в своих руках рычаги управления не только ЦК КПСС, но и центральным аппаратом управления. Тем самым, Н. С. Хрущев завершил перестройку механизма управления в желательном для себя направлении.

Преимущества децентрализации способствовали получению совнархозами высоких экономических результатов. Особенно ярко это видно на примере динамики темпов роста экономики. Следует отметить, что к началу реформы, руководство страны было озабочено падением темпов роста. В 1954 г. прирост экономики составлял 13,7%, в 1955 - 12,7, в 1956 - 10,7, а на 1957 г. прирост был запланирован на 7,1% [9, д. 218, л. 160].

По итогам реформы в 1957 г. темпы роста составили 10%, в 1958 - 10,3%, а в 1959 достигли максимума - 11,4%. Затем начался спад. В 1960 - 9,5%, 1961 - 9,1%. В 1962 г. они опять несколько увеличились, составив 9,7%, но уже в 1963 г. снизились до 8,1%, а в 1964 - до 7,3% [6, с. 128].

Любопытно, что наиболее высокие темпы роста приходятся на 1957-1959 гг. - период наиболее последовательной реализации принципов децентрализации.

С 1960 г. начался процесс постепенной вертикальной централизации системы: были созданы республиканские СНХ, в январе 1963 г. - СНХ СССР, в марте 1963 г. - ВСНХ СССР. Наряду с вертикальной централизацией, интенсивно шел процесс образования государственных отраслевых производственных комитетов СССР. В 1962 г. произошло укрупнение совнархозов, в ходе которого их количество резко уменьшилось, а сами они стали включать в себя промышленность нескольких административных районов.

Ю. Веденеев выделил три направления эволюции территориальной системы управления: «Эволюция системы хозяйственного управления промышленностью протекала в направлении постепенной вертикальной централизации совнархозовской системы (образование республиканских СНХ - июнь 1960; СНХ СССР - январь 1963, ВСНХ СССР - март 1963 г.); в направлении усложнения системы общегосударственного планирования народного хозяйства (образования Государственного научно-экономического совета СМ СССР - февраль 1959г., изменение функциональной роли Госплана СССР - январь 1963 г. и дальнейшего развития территориального планирования через плановые комиссии крупных экономических районов СССР - декабрь 1963 г.); в направлении формирования дополнительной организационной структуры по осуществлению единой технической политики в отраслях народного хозяйства и отраслевому планированию (развитие системы государственных отраслевых и производственных комитетов - ноябрь 1962 г, январь 1963 г., март 1963 г.)» [1, с. 28-29].

В 1964 г. права совнархозов были ограничены юридически. В утвержденном 17 сентября 1964 г. Положении о совете народного хозяйства экономического района вертикаль управления, в которую встраивались совнархозы, настолько разрослась, что прекратила быть вертикалью [8]. Если по Положению 1957 г. совнархозы подчинялись Советам Министров СССР и союзной республики, то по новому положению - Совету Министров СССР, ВСНХ СССР, СНХ СССР, Совету Министров союзной республики (п. 1). При этом сохранялось подчинение Госплану СССР и союзных республик, структуры которых продолжали расширяться. Несмотря на то, что новое положение касалось крупных экономических районов, объем полномочий СНХ был существенно меньше и при этом ограничивался необходимостью согласования принимаемых решений в вышеперечисленных инстанциях.

По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять себе резерв по численности работников и фонду заработной платы (п. 55), который ограничивался документом 1964 г. до 1% (п. 71). Положением 1957 г. допускался резерв капиталовложений до 5%, который совнархоз мог оставлять в своем распоряжении. Новым документом возможности использования этих средств существенно ограничивались. В полном объеме они могли быть использованы только на развитие ключевых (химическая, резинотехническая, нефтеперерабатывающая) отраслей промышленности. На развитие других отраслей можно было использовать не более 2% указанных средств.

По Положению 1957 г. совнархозы могли оставлять в своем распоряжении резерв материалов и оборудования. Документом 1964 г. допускалось его использование в объеме не более 1%.

Положение 1957 г., позволяло совнархозам (п. 83) распределять и перераспределять сырье, материалы, топливо, оборудование и пр. между подведомственными предприятиями и организациями. В редакции 1964 г. этот пункт (п. 108) дополнен следующим положением: «Перераспределение оборудования, приборов, кабельных и других изделий, полученных для строек, комплектуемых союзглавкомплектами при СНХ СССР и другими комплектующими организациями, производится по согласованию с этими организациями».

Очевидно, что документ 1964 г. сводил на нет всякую самостоятельность совнархозов в использовании кадров, денежных средств, машин и оборудования. Жесткая регламентация управленческой деятельности и необходимость многочисленных согласований ликвидировали важнейшее преимущество совнархозов - оперативность управления. Период централизации исследователи единодушно характеризуют как кризис системы. Непрерывные согласования обусловили рост потока документации, необходимость выезда руководителей промышленности, как в центр экономического района, так и в Москву, где по-прежнему решались все вопросы. Результатом этих изменений стала стремительная деградация системы, которая привела к отказу от совнархозов и возвращению к вертикальной системе управления.

Таким образом, в 1957-1964 гг. в СССР была предпринята попытка перехода к территориальной системе управления. Реформа разрабатывалась и осуществлялась в неблагоприятных условиях обострения противоречия между различными слоями советской политической элиты и борьбы первого секретаря ЦК КПСС Н. С. Хрущева за политическое верховенство.

Противоречия, заложенные в сформированную модель управления, были обусловлены преобладанием в процессе ее осуществления политических мотивов. Совнархозы реализовали преимущества оперативного управления, обеспечив не только повышение темпов роста экономики в 1957-1959 гг., но и способствуя ускорению экономического развития регионов. Эволюция системы территориального управления проходила в направлении усиления централизации и ограничения прав совнархозов, способствуя последовательному падению эффективности системы.

Список литературы

1. Веденеев Ю. А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР: историкоправовое исследование. 1957-1987 гг. М.: Наука, 1990. 251 с.

2. Государственный архив Российской Федерации. Ф. А-262. Оп. 5.

3. Докладная записка председателя СМ РСФСР М. А. Яснова в ЦК КПСС о трудоустройстве работников министерств РСФСР, упраздняемых в связи с образованием совнархозов. 12.07.1957 // Региональная политика Н. С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты 1953-1964 гг. М.: РОССПЭН, 2009. 774 с.

4. Записка Н. С. Хрущева «Некоторые соображения об улучшении организации руководства промышленностью и строительством» // Президиум ЦК КПСС. Постановления 1954-1958 гг. М.: РОССПЭН, 2003. 1120 с.

5. Мерцалов В. И. Реформа хозяйственного управления 1957-1965 гг.: предпосылки, ход, итоги (на материалах Восточной Сибири). Иркутск.: Изд-во ИГЭА, 2000. 267 с.

6. Народное хозяйство СССР 1922-1972: юбилейный статистический ежегодник. М.: Статистика, 1972.

7. Положение о совете народного хозяйства экономического административного района. 26.09.1957 // Собрание постановлений правительства СССР. М., 1957. № 12.

8. Положение о совете народного хозяйства экономического района. 17.09.1964 // Там же. М., 1964. № 17.

9. Российский государственный архив новейшей истории. Ф. 2. Оп. 1.

10. Российский государственный архив экономики. Ф. 4372. Оп. 56.

Размещено на Allbest.ru