Кризис местной правительственной власти в России весной-осенью 1917 г.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения

Кафедра истории и политологии

Кризис местной правительственной власти в России весной-осенью 1917 г.

Игорь Анатольевич Тропов, к.и.н., доцент

Победа Февральской революции 1917 г. привела к довольно быстрой ликвидации административного аппарата царской России. В первых числах марта были арестованы многие губернаторы, начальники жандармских управлений, уездные исправники и другие должностные лица. «Власть была сметена во всей стране без остатка - от верху до низу, как в столицах, так и в других городах, как в городах, так и в деревнях», - отмечал современник [15, с. 91]. Временное правительство под руководством кн. Г.Е. Львова было вынуждено спешно решать вопрос о создании новых управленческих структур в провинции и о привлечении новых лиц в местную администрацию.

К активному решению этого вопроса Временное правительство подталкивала также активизация революционного движения в губерниях и уездах России. Конфликты между рабочими и предпринимателями, борьба солдат, окрыленных падением монархии и Приказом № 1 Петроградского Совета, против своих офицеров создавали реальную угрозу хаоса на местах и утраты обороноспособности государства. Правительство не могло не принимать во внимание и того, что в начале марта 1917 г. во многих местностях России начали формироваться «снизу» новые революционные органы, причем, как заметил Г.А. Герасименко, «претендентов на власть могло быть столько, сколько насчитывалось активных организаций и учреждений» [4, с. 10].

Верховной власти необходимо было противопоставить им свое влияние.

В марте 1917 г. Временное правительство, учитывая обстановку на местах, приняло решение о повсеместном смещении губернаторов и их помощников и о введении должностей правительственных комиссаров из числа председателей земских и городских управ [6, с. 318]. Делалось это, по словам Львова, «в целях устроения порядка внутри страны и для успеха обороны государства», а также для обеспечения «безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений» [17, д. 23, л. 4].

Закрепившаяся в мемуарной и исторической литературе оценка данной инициативы как «легкомысленной импровизации» или даже ошибки [9, с. 43-44; 11, с. 43] нуждается в серьезном уточнении. Если учитывать объективные обстоятельства, то есть расстановку социально-политических сил в регионах и отношение людей к «старой» власти, то надо признать, что телеграмма Г. Е. Львова от 5 марта была важным политическим шагом на пути юридического закрепления перемен, произошедших в результате революции. Это, конечно, не означает, что в создании новой административной системы Временное правительство не допустило никаких политических просчетов. Думается, заслуживает внимания позиция, сформулированная в воспоминаниях известного деятеля кадетской партии М.М. Новикова: «Князь Львов … упустил из виду, что земское и государственное управление по методам резко разнятся одно от другого и что даже наиболее порядочный и компетентный в своей специальности земец может оказаться негодным губернатором, особенно в бурное время государственного переворота» [10, с. 257].

5-6 марта 1917 г. в соответствии с правительственным распоряжением в свои новые - комиссарские - должности вступили руководители городского самоуправления и губернских земских управ. Копию правительственной телеграммы Г.Е. Львова они рассылали в уездные земские управы, и председатели этих управ вступали в должности уездных комиссаров.

Служебная деятельность правительственных комиссаров с самого начала развертывалась в крайне сложной политической обстановке. Стремительность и масштабность произошедшего в февральские дни переворота привели к тому, что многие из новоявленных комиссаров просто не были готовы к исполнению возложенных на них обязанностей и слабо представляли себе свои функции. В документах тех дней сквозит полнейшая растерянность новой администрации. Например, получивший 7 марта 1917 г. назначение на должность Лужского уездного комиссара Петроградской губернии Василенко спешно направил к своему начальнику Е.И. Яковлеву «лицо со списком требующих разъяснения вопросов» (о своих правах и обязанностях, о взаимоотношениях с различными ведомствами, о порядке формирования милиции и др.). Ответы губкомиссара носили в основном неопределенный характер («выяснится», «по усмотрению» и т.д.), что, вероятнее всего, отражало и его собственную неосведомленность по многим важным вопросам местного управления [17, д. 23, л. 10, 11].

Ситуация осложнялась тем, что Временное правительство не спешило дать своим представителям на местах исчерпывающие инструкции об их обязанностях. В телеграмме от 1 апреля 1917 г. министр-председатель указал на то, что «комиссары осуществляют надзор за законностью деятельности всех лиц и мест», причем все «существующие в уезде должностные лица продолжают исполнять свои обязанности», и, наконец, что «начальники милиции должны исполнять предложения комиссаров, направленные [к] охране государственного порядка и безопасности личности и имущества всех граждан». Подробная инструкция ожидалась «дополнительно» [Там же, д. 1, л. 12].

Морально-психологическая неготовность многих земских деятелей к исполнению новых административных обязанностей, слабое руководство и медлительность со стороны Временного правительства были важными, но далеко не единственными факторами, влиявшими на состояние местной власти. Огромное, порой решающее значение имели общественно-политические настроения местного населения в отношении назначаемых на комиссарские должности председателей губернских и уездных управ. Во многих случаях местная общественность негативно отнеслась к правительственной инициативе. Это было связано с несколькими обстоятельствами. Во-первых, существовало весьма скептическое или даже отрицательное отношение народа к «цензовому», «буржуазно-помещичьему» составу земских и городских управ. В МВД с мест приходили сообщения о том, что кандидатуры председателей губернских и особенно уездных земских управ вызывают «всеобщую ненависть» [5, д. 107, л. 115]. Иногда их даже пытались арестовать как «изменников» и сторонников «старого режима» [2, с. 20]. Газета «Социал-демократ» прямо указывала, что назначение таких лиц на должности комиссаров является, по сути, восстановлением «прежних полновластных “хозяев” губернии» [14].

Во-вторых, в начале марта 1917 г., еще до назначения правительственных комиссаров, в российской провинции сформировались общественные исполнительные комитеты, объявившие себя властью на местах и стремившиеся проводить политику в интересах демократического большинства. Эти органы «народного фронта» (при их отсутствии - собрания представителей местного населения) не только выдвинули, но и успели уже избрать своих представителей на должности комиссаров в губернских центрах и в уездах. Например, журнал «Волостное земство» так описывал процесс формирования новых органов власти в Звенигородском уезде Московской губернии: «18 марта представителями, избранными от крестьян, солдат, рабочих и другого населения уезда, были произведены торжественные выборы комиссара и исполнительного комитета. В комиссары был назначен князь А.В. Голицын, врач, известный в уезде кооператор, пользующийся особым доверием населения, а товарищем к нему - не менее известный врач Д.В. Никитин. Первоначально кн. Голицын отказывался, ссылаясь на то, что он к такой сложной и ответственной перед народом обязанности не подготовлен и проч., и на то, что является, как указывали некоторые, цензовиком, но затем, после единодушного предложения собрания баллотироваться, согласился» [13, с. 200]. Местное население, сплотившееся вокруг общественных исполнительных комитетов, не желало признавать назначаемых «сверху» руководителей. Их настроения удачно выразил Костромской комитет общественной безопасности, принявший 16 апреля 1917 г. решение о том, «чтобы комиссары на местах были выразителями интересов народных масс и назначались по указанию революционных местных организаций» [5, д. 181, л. 16 об.].

Следствием таких широко распространившихся настроений стал первый кризис местной администрации, произошедший весной 1917 г. Он выразился в том, что уже в марте-апреле многие комиссары либо добровольно ушли в отставку, либо были смещены по инициативе местных общественных исполнительных комитетов. Например, к концу апреля 1917 г. из 439 уездных комиссаров, назначенных Временным правительством, в своих должностях удержались лишь 177 чел., или около 40% [6, с. 320]. Под давлением общественности Временное правительство было вынуждено согласиться на тесное «единение» своих местных представителей и общественных комитетов, в том числе в вопросах выдвижения кандидатур на должности правительственных комиссаров [1, с. 105]. Практически это выразилось в том, что кандидатуры комиссаров выдвигала (избирала) местная общественность, а утверждала центральная власть в лице МВД.

Казалось бы, этот компромисс должен был стабилизировать положение местной правительственной власти. В действительности этого не получилось. Двойственность положения комиссаров затрудняла их административную деятельность, особенно в тех ситуациях, когда общественные исполнительные комитеты вступали в открытое противостояние с Временным правительством. Характерное в этом отношении постановление принял Ярославский комитет: «Учитывая исходящие от центрального правительства распоряжения и считая их обязательными для себя, комитет имеет право делать по постановлениям, принятым большинством 2/3 голосов, отступления от этих распоряжений, оправдываемые наиболее правильным выполнением задач комитета» [2, с. 19]. В таких случаях комиссары, являвшиеся зачастую председателями общественных комитетов, были лишь номинально подчинены правительству и являлись слабой его опорой. Время от времени петроградские власти были вынуждены одергивать комиссаров, склонных действовать вопреки их директивам [12, д. 165, л. 16]. Но встречалась и обратная ситуация, при которой комиссары, ощущая себя представителями Временного правительства, не желали считаться с местными революционными органами и иногда даже требовали их упразднения на том основании, что местные комитеты «не предусмотрены законом» [2, с. 20].

Весьма серьезно на деятельности правительственных комиссаров сказывалась сохранявшаяся вплоть до осени 1917 г. неразработанность правовой базы их деятельности, их прав и обязанностей. Достаточно вспомнить, что положение о губернских и уездных комиссарах появилось лишь 19 сентября 1917 г. Это не могло не наложить отпечаток на их роль в местном управлении. В сложившейся обстановке им приходилось «исполнять и старые законы, и новые - постановления и распоряжения Временного правительства» [3, с. 68], что в целом снижало эффективность деятельности губернского и уездного административного аппарата.

Но, пожалуй, самым серьезным испытанием для правительственной власти в рассматриваемый период стало нарастание общественного недовольства в различных слоях российского общества, дальнейшая поляризация общественно-политических сил, рост неповиновения властям как в столице, так и в провинции. Как показывает официальная переписка с участием комиссаров, они были в целом неплохо осведомлены о ситуации на вверенных им территориях, имели определенный круг вопросов, которыми им необходимо было заниматься в первую очередь. Например, уездные комиссары должны были фиксировать и сообщать своему начальству о различных нарушениях земельных прав (самовольная запашка, рубка леса и проч.), о происшествиях в фабрично-заводской и торгово-промышленной жизни (забастовки, локауты и т.п.), об антиправительственной агитации и о различных «самоуправных действиях» (самовольные аресты или освобождение из-под стражи и т.п.) [17, д. 23, л. 62 - 62 об.]. Но для решения этих и многих других вопросов у комиссаров не было прочной социальной и административной базы, на которую они могли бы опереться. Более того, с самых первых шагов им пришлось столкнуться с принявшим широкий размах народным движением.

В исторических документах имеется немало свидетельств активного участия в революционном движении солдат, причем как в действующей армии, так и в тыловых гарнизонах. Солдаты создавали свои комитеты и советы, участвовали в демонстрациях и митингах, в освобождении политзаключенных из тюрем и солдат, содержавшихся на гауптвахтах, в пропаганде среди населения идей прекращения войны, раздела помещичьих земель, созыва Учредительного собрания и др.

Серьезной проблемой для местных властей был рост крестьянского движения практически во всех регионах страны. Крестьянство, особенно остро переживавшее в первое время после падения монархии «радость нового и боязнь расстаться со старым, чувство освобождения и сомнения в способности понять и принять новую жизнь» [8, с. 89], стало всё более четко осознавать свои интересы и цели. Крестьяне захватывали частновладельческие земли, лесные угодья, инвентарь. Современники отмечали массовый и весьма организованный характер аграрного движения в стране. «Запашка земель происходит через волостные комитеты, и на месте видишь, что в так называемых «деревенских беспорядках» есть внутренний гражданский порядок», - констатировал журнал «Свободная деревня» [7, с. 7].

«Захватное право» ширилось, невзирая на призывы Временного правительства и его местных представителей отложить переустройство земельного строя до Учредительного собрания. Типичной можно считать ситуацию, сложившуюся в Сарапульском уезде Вятской губернии в апреле 1917 г. На сельском сходе крестьяне-общинники постановили захватить 153 участка у своих соседей, крестьян-отрубщиков. Выехавшей по указанию правительственного комиссара на место комиссии удалось примирить стороны лишь на время: в «приговоре» волостного собрания особо подчеркивалось, что отруба остаются у частных владельцев только до осени 1917 года [16, с. 105-107, 587]. Порой комиссарам не удавалось достичь и такого малого соглашения. В августе 1917 г. из села Троицкое Вятской губернии в Главное управление по делам милиции сообщалось о погромных действиях крестьян, «которые не подчиняются распоряжениям Губернского комиссара» [12, д. 169, л. 7]. А в октябре из Елабужского уезда поступили известия о разгроме местным населением продовольственной управы, причем уездный правительственный комиссар, «будучи на месте происшествия, с 150 солдатами и 4-мя офицерами, арестовать зачинщиков отказался» [Там же, л. 16 об.].

В конце лета - начале осени 1917 г. местный правительственный аппарат вступил в полосу нового политического кризиса. На этот раз он был вызван неспособностью местных органов государственной власти справиться как с угрозами «слева» (нараставшее революционное движение), так и «справа» (фактическое бездействие в период выступления генерала Л.Г. Корнилова). Например, телеграмма за подписями А.Ф. Керенского и Н.Д. Авксентьева с требованием «принять все необходимые на местах меры к охране завоеваний революции» была направлена губернским комиссарам 29 августа 1917 г. Но только 1 сентября, когда движение корниловских войск на Петроград было уже остановлено, от и.о. Петроградского губкомиссара А.А. Авчинникова поступило уже ничего не значащее распоряжение разослать в уезды копию телеграммы Временного правительства «для широкого оповещения оной среди населения» [17, д. 23, л. 251 - 251 об.].

Таким образом, весной-осенью 1917 г. местная правительственная власть находилась в крайне неустойчивом положении. Первый крупный политический кризис в системе местного управления произошел в марте-апреле 1917 г. Он был связан с нежеланием местных общественных органов, представлявших интересы широких революционно-демократических слоев населения, мириться с назначенными сверху комиссарами, представлявшими «цензовую» общественность, которую подозревали в тесной связи со старым режимом. Второй политический кризис, нараставший постепенно и достигший своей вершины вконце августа - начале сентября 1917 г., стал еще более острым. Он был порожден, с одной стороны, отсутствием четкой и удовлетворяющей население программы решения проблем войны и мира, рабочего и земельного вопросов и т.п., а с другой - причиной кризиса стала неспособность правительственных комиссаров стабилизировать обстановку на местах ни путем разъяснений, ни с помощью вооруженной силы. К осени 1917 г. представители Временного правительства на местах оказались в политической изоляции, подвергаясь критике как «слева», так и «справа». Такое состояние местной администрации стало одним из проявлений общеполитического кризиса в стране и благоприятствовало успеху леворадикальных сил во главе с большевиками в октябре 1917 г.

Список литературы

временный правительство революция

1. Баженова Т.М. Комитеты общественной безопасности в системе органов власти Временного правительства в феврале-октябре 1917 г. // Правовые проблемы истории государственных учреждений: межвуз. сб. науч. трудов. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1983. С. 101-109.

2. Выдрин Р. Из истории исполнительных комитетов // Вопросы самоуправления. 1917. № 4. С. 17-20.

3. Герасименко Г.А. Народ и власть: 1917 год. М.: Воскресенье, 1995. 288 с.

4. Герасименко Г.А. Судьба демократической альтернативы в России 1917 года и роль ее лидеров // Вопросы истории. 2005. № 7. С. 3-22.

5. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 1788. Оп. 2.

6. Земское самоуправление в России: 1864-1918: в 2-х кн. / отв. ред. Н.Г. Королева. М.: Наука, 2005. Кн. 2. 1905-1918. 384 с.

7. Идите в народ // Свободная деревня. 1917. № 10. С. 7-8.

8. Кабытов П.С., Козлов В.А., Литвак Б.Г. Русское крестьянство: этапы духовного освобождения. М.: Мысль, 1988. 237 с.

9. Набоков В.Д. Временное правительство: воспоминания. М.: Изд-во Т-ва «Мир», 1924. 132 с.

10. Новиков М.М. От Москвы до Нью-Йорка: моя жизнь в науке и политике. Нью-Йорк: Изд-во им. Чехова, 1952. 408 с.

11. Овсянкин Е.И. На изломе истории: события на Севере в 1917-1920 гг.: мифы и реальность. Архангельск: ЗАО «Архконсалт», 2007. 560 с.

12. Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ). Ф. 152. Оп. 4.

13. Письма читателей // Волостное земство. 1917. № 6-7. С. 200-201.

14. Социал-демократ. 1917. 12 апреля.

15. Станкевич В.Б. Воспоминания: 1914-1919 гг. Берлин: Изд-во И.П. Ладыжникова, 1920. 356 с.

16. Установление и упрочение Советской власти в Вятской губернии: сб. документов / отв. ред. А.С. Быстрова. Киров: Кировское книжное изд-во, 1957. 624 с.

17. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб.). Ф. 8309. Оп. 1.

Размещено на Allbest.ru