Законодательные инициативы конца XIX - начала XX века об опеке в крестьянской среде

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательные инициативы конца XIX - начала XX века об опеке в крестьянской среде

Марина Петровна Осипова

Кафедра отечественной истории

Липецкий государственный педагогический университет

В статье представлена характеристика проектов опекунской реформы конца XIX - начала XX века в отношении крестьянства. Автором предпринята попытка доказать, что, несмотря на ограниченный характер документов 1891 г. и 1915 г., их создателями были предприняты адекватные времени попытки ограничить число опек, подведомственных сословным крестьянским опекунским органам. Эта мера может быть оценена как положительный, хотя и весьма ограниченный шаг на пути к окончательному решению вопроса о бессословности института опеки в России, не лишенный вместе с тем и очевидных недостатков.

Ключевые слова и фразы: опека; попечительство; законодательные инициативы; проект; реформа; бессословность.

опека сословие крестьянство подведомственный

Трансформация российского общества затронула все институты, направленные на социализацию подрастающего поколения, и в первую очередь детей-сирот, а также детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время Россия занимает одно из первых мест в мире по числу детей, находящихся в зоне социального риска.

Такое положение в большой степени обусловлено наличием значительных недостатков в управлении процессами здорового детства, в том числе государственной организации опеки и попечительства несовершеннолетних. Существующая система охраны прав и интересов детей в целом, а также законодательство в области опеки и попечительства малолетних не удовлетворяют требованиям динамично трансформирующегося общества. Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве в современной России показывает, что назрела необходимость проведения комплексных преобразований указанного института. При разработке проекта опекунской реформы весьма полезным может оказаться аналогичный опыт российского, в том числе дореволюционного, правительства в указанной сфере.

Проблемы, существовавшие в опекунской сфере в России на рубеже XIX-XX вв. ставили царское правительство в обстоятельства, схожие с современными. Власть стояла перед необходимостью широкомасштабного реформирования законодательной базы по опеке и попечительству на основе принципа бессословности.

Неодновременное введение опекунских учреждений для всех сословий Российской империи в конце XVIII - первой половине XIX вв. привело впоследствии к наличию большого количества недостатков, обнаружившихся при реализации опекунских постановлений на практике.

С самого начала существования института опеки в стране правительство предпринимало многочисленные попытки реформирования его законодательной базы. Ко второй половине XIX в. насчитывалось около десятка различных проектов реформы опекунской части. Тем не менее вплоть до конца XIX в. все законодательные работы, посвященные преобразованию опеки в России, обходили своим вниманием вопрос о положении указанного института в крестьянской среде [9, с. 21; 11, с. 50], тогда как все без исключения разработчики проектов склонялись к мнению о наиболее плачевном состоянии опекунской сферы указанного сословия.

Проблемы, имевшие место в области крестьянской опеки, в значительной степени были обусловлены несовершенством созданной разработчиками «Общего Положения…» законодательной базы, регламентировавшей отношения этого сословия в области опеки и попечительства [8], которая закрепила его сословную обособленность.

Опекунские правила содержались в одном примечании к ст. 21 Общего Положения. Указывая в статье, что на освобожденных крестьян «распространяются общие постановления законов гражданских о правах и обязанностях семейственных», в примечании законодатель пояснил, что «в назначении опекунов и попечителей крестьяне руководствуются местными своими обычаями». Здесь же имелось указание на то, что «попечение о личности и об имуществе малолетних сирот возлагается на обязанность сельских обществ», а родственники малолетнего, заметив нарушение прав подопечного со стороны общества, по закону «могут обращаться к защите мирового посредника».

Еще одно указание на опеку содержалось в п. 4 ст. 51, определявшем круг полномочий сельского схода, в нем указывалось, что ведению данного органа среди прочего подлежало «назначение опекунов и попечителей, поверка их действий».

Кроме того, ограниченность содержания крестьянских опекунских правил делала невозможным нормальное функционирование института опеки в крестьянской среде без применения в практике органов крестьянского самоуправления комплекса соответствующих народно-юридических обычаев.

Между тем было очевидным, что явления, имевшие место в жизни российского крестьянства в конце XIX - начале XX вв., свидетельствовали о необходимости постепенного выхода его за установленные законом ограничительные сословные рамки.

Впервые попытку всестороннего реформирования законодательной базы института опеки и попечительства в отношении всех сословий, в том числе и крестьянского населения, Российской империи предприняли разработчики опекунских проектов 1891 и 1915 гг.

Изучение законодательных инициатив конца XIX - начала XX вв. об опеке и попечительстве представляет значительный интерес. Тем не менее, поднятая нами проблема незаслуженно игнорировалась до настоящего времени. Внимание к опекунским проектам конца XIX - начала XX вв. было проявлено лишь со стороны дореволюционной историографии. Современники оставили богатое наследие в виде отзывов, заметок, замечаний на документы опекунской реформы, особенно в части, касавшейся крестьянского сословия [3, с. 20; 4, с. 13; 5; 14, с. 363; 15, с. 145; 16, с. 68-69; 17, с. 54; 18, с. 40; 19, с. 79]. Ведь от того, на какой базе - сословной или бессословной - правительство планировало реформировать институт опеки, зависело то, насколько быстро и безболезненно крестьянство могло преодолеть свою многовековую сословную замкнутость и включиться в социально-экономическую жизнь страны на правах полноправных граждан.

Детального изучения требуют обстоятельства, при которых происходила выработка опекунских проектов 1891 и 1915 гг. Важно не только отдельное изучение каждого из проектов, но и их сравнительный анализ, особенно в области, касавшейся планов реформирования опек и попечительств крестьянского сословия. Это позволит ответить на вопрос о том, насколько своевременными и актуальными были содержавшиеся в проектах меры и идеи, предложенные разработчиками в отношении опекунской сферы.

Главными документами, положенными в основание опекунского проекта 1891 г., стали «Проект устава об опеках и попечительствах» и «Проект учреждения опекунских установлений». Основными чертами проекта 1891 г. являлась передача опек в ведомство судебных учреждений [10, с. 25], а также усиление надзора за опекунствами посредством введения органа правительственной власти, близко стоявшей к опекунам, в лице опекунских начальников [Там же, ст. 3, п. 2].

Несмотря на многократные заявления разработчиков проекта о стремлении осуществить преобразование опекунской сферы, подчинив ее началу всесословности, эти намерения не были осуществлены. Аргумент о том, что распространение ведомства общих опекунских установлений на крестьянские опеки сопряжено со значительными материальными затратами, а также ряд иных причин привели Комиссию к выводу о невозможности распространения действия общих опекунских установлений на все без исключения опеки над лицами сельского состояния и оставления части из них, как и прежде, в ведомстве сословных крестьянских учреждений [12, с. 80-83].

Среди указанных причин назывались, в частности: недостаточное число контингента лиц для занятия должностей опекунских начальников в сельской местности, значительное расстояние места пребывания опекунских начальников от места учреждения крестьянских опек, невозможность обеспечения близкого знакомства опекунских начальников с условиями быта сельских обывателей, отсутствие у данных должностных лиц достаточного количества времени для заведывания крестьянскими опеками и другие. В итоге 1 статья Общего положения «Проекта опекунских установлений» гласила, что «опеки и попечительства ведаются общими и крестьянскими опекунскими установлениями» [Там же, с. 88].

Проект опекунской реформы 1891 г. предусматривал следующую структуру внешней организации общих опекунских учреждений, предусмотренных для всех сословий, кроме крестьянского. Обязанности общих опекунских установлений возлагались в судебно-мировых округах на съезды мировых судей, а в местностях, где было введено положение о земских участковых начальниках, на судебные присутствия уездных съездов. Ближайшее наблюдение за опеками и попечительствами всех сословий, кроме крестьянского, принадлежало ведомству участковых мировых судей, а в местностях, где было введено положение о земских участковых начальниках - земским начальникам (в уездах) и городским судьям (в городах). Мировые или уездные съезды являлись второй инстанцией, куда приносились жалобы на неправильные распоряжения опекунских начальников первой инстанции. И наконец, Губернское присутствие или Гражданский Кассационный Департамент Правительствующего Сената являлись последними кассационными инстанциями по опекунским делам [Там же, с. 89].

Оставив опеки крестьян в ведомстве сословных опекунских учреждений, разработчики проекта попытались, однако, по возможности сузить категорию сельских обывателей, остававшихся под влиянием опекунских установлений, действовавших на особых основаниях. Так, ст. 16 «Проекта учреждения опекунских установлений» отнесла к числу попадавших под действие сословных крестьянских опек лишь опеки и попечительства над сельскими обывателями, жившими вне городских поселений, независимо от ценности недвижимого имущества, состоявшего только из надельной земли, либо движимого, составлявшего принадлежность крестьянского хозяйства и находившегося в пределах надела. Кроме того, под данную категорию опек попали опеки над сельскими обывателями, владевшими движимым либо недвижимым, не принадлежавшим к наделу имуществом, находившимся вне городского поселения, когда его стоимость не превышала 2 тысяч рублей [Там же, с. 101].

Сословные крестьянские опеки и попечительства, по мысли авторов проекта, подлежали ведомству волостных судов [10, ст. 300; 12, ст. 16]. Последние выполняли в опеках данной категории роль и функции опекунских начальников первой инстанции (вместо мировых судей, земских начальников или городских судей в качестве опекунских начальников первой категории для общих опекунских установлений) [12, с. 101]. Полномочия опекунских начальников второй инстанции в крестьянских опекунских установлениях осуществляли земские участковые начальники (вместо мировых или уездных съездов - опекунских начальников второй категории в общих опеках) [Там же, ст. 17]. Высшим опекунским органом для сословных крестьянских опек выступал Уездный съезд, выполнявший функции опекунского начальника третьей инстанции (вместо Губернского присутствия или Гражданского Кассационного Департамента Правительствующего Сената в качестве высших опекунских инстанций для общих опекунских установлений) [10, ст. 305].

Примечательно, что, подвергнув значительным изменениям как внешнюю, так и внутреннюю сторону организации крестьянских опек, подведомственных волостным судам, Комиссия, работавшая над созданием проекта, сохранила большую часть опекунских полномочий прежних органов крестьянского самоуправления. Так, в обязанности сельского старосты входило составление описи попавшего под опеку имущества. Он же до учреждения опеки должен был принимать меры попечения о личности несовершеннолетнего, а затем собирать сельский сход, который выбирал опекуна [Там же, ст. 285, 287]. О своих действиях по призрению сирот и охране их имущества, а также о лицах, признанных сельским сходом соответствовавшими звания опекуна, сельский староста через волостного старшину доводил до сведения волостного суда. В обязанности последнего как опекунского начальника первой инстанции, по мысли авторов проекта 1891 г., входило утверждение опекунов в должности [Там же, ст. 290], проведение инструктажа опекунов, проверка их отчетов, а также наблюдение за действиями опекунов и рассмотрение жалоб по опеке. Ему же принадлежало право увольнения опекунов с должности.

Земский начальник в качестве опекунского начальника второй инстанции наблюдал за действиями волостных судов по опеке и принимал жалобы на действия последних по опекунским делам [Там же, ст. 302-303]. К обязанностям опекунских начальников второй инстанции принадлежала выдача разрешений на продажу или залог недвижимого имущества, находившегося под опекой [Там же, ст. 284], просмотр и проверка опекунских отчетов, предоставлявшихся волостными судами, возбуждение дел о привлечении к уголовной ответственности опекунов в случае необходимости, а также разрешение всех жалоб, подававшихся на волостные суды как опекунские учреждения.

Высший надзор за действиями волостных судов был возложен на Уездные съезды, постановления которых признавались окончательными и не подлежали обжалованию [Там же, ст. 305]. Данные учреждения должны были при наличии необходимости преподать руководство для волостных судов и опекунов относительно порядка хранения принадлежавших опекаемым денежных сумм, порядка делопроизводства, составления и ревизии опекунских отчетов и т.д. Они же рассматривали жалобы на действия земских начальников по опекам, а также выступали кассационной инстанцией при решении жалоб на действия волостных судов.

К недостаткам опекунского проекта 1891 г. следует отнести то, что его разработчики, отделив от общих опек крестьянские опеки, подведомственные волостным судам, не создали отдельный свод правил для данной категории опек. Они посчитали возможным ограничиться лишь изданием некоторых изъятий из основного опекунского устава, применимых к крестьянским опекам, помещенных в пятом разделе опекунского устава, а значит, полностью повторили ошибку своих предшественников, разработавших опекунские нормы, вошедшие в состав Общего Положения 1861 г. Авторы проекта мотивировали свой выбор тем, что большая часть правил, включенных в проект опекунского устава, одинаково применима для всякого рода опек, и, следовательно, составление отдельных правил для опек, подведомственных волостным судам, было бы в большей части дословным повторением статей общего для всех опек устава.

Таким образом, установив общие правила опеки и попечительства как в отношении несовершеннолетних, так и в отношении совершеннолетних, признанных неправоспособными вследствие душевной болезни, физических недостатков и расточительности, проект 1891 г. распространил их и в отношении крестьянских опек, подведомственных волостным судам, с некоторыми изъятиями, указанными в статьях пятого раздела «Проекта устава об опеках и попечительствах».

Отсутствие в проекте отдельного свода правил для крестьянских сословных опек вызвало критику современников. Так, Ревельский окружной суд в своих замечаниях к пятому разделу устава об опеках и попечительствах указывал, что «представляется невозможным с точностью определить, какие из общих постановлений устава сохраняют силу в отношении крестьянских опек, какие из них отменяются особенными правилами 5-го раздела».

Следует заметить, что описанная выше структура внешней организации крестьянских опекунских учреждений, построенная «по началу крайней децентрализации», также была подвергнута значительной критике. Сокращение прежнего числа кассационных инстанций по крестьянским опекунским делам и ограничение их иерархии Уездным съездом было воспринято как «крайне несправедливое» [Там же, с. 619]. В 1894 г. за идею «разрешить принесение на постановление съезда кассационных жалоб Правительствующему Сенату» выступило, в частности, Московское чрезвычайное губернское дворянское собрание [Там же]. Предложение о допущении обжалования постановлений Уездного съезда, «особенно на первые три года», высказали члены саратовской судебной палаты.

К числу других положений проекта 1891 г., касавшихся опек, подведомственных волостным судам, которые вызвали наибольшее число замечаний, следует отнести также передачу разработчиками проекта всех полномочий по опеке в руки волостных судов как опекунских начальников первой инстанции. Значительное число современников высказывали сомнения «в предпочтении, оказанном проектом устава об опеках волостному суду» [Там же, с. 558].

Проект 1891 г. не был реализован на практике. Этому помешали его многочисленные доработки, занявшие более пяти лет. После поступления документа 3 апреля 1897 г. на рассмотрение Государственного Совета он был передан государственным секретарем В. К. Плеве на изучение «подлежащими ведомствами». Рассмотрение и согласование различных положений проекта продолжалось вплоть до начала 1903 г., когда он наконец был направлен в Государственную канцелярию.

Но дальнейшему рассмотрению проекта помешало преобразование Государственного Совета, и 23 сентября 1905 г. проект был вновь возвращен Министерству Юстиции на очередную доработку [2, с. 3-4]. Последовавшие в 1905-1906 гг. реформы в отношении правового положения крестьянского сословия, повлекшие за собой уничтожение прежних сословных различий, а также обширные работы Министерства Юстиции по преобразованию местного суда, «коим волостные суды, построенные на новых началах, введены в общую судебную организацию, с подчинением их в инстанционном отношении и в порядке надзора мировым судебным установлениям» [Там же, с. 17], сделали невозможным реализацию проекта 1891 г. и повлекли необходимость очередного пересмотра проекта опекунской реформы.

Действительность требовала выработки нового опекунского проекта, авторы которого должны были если не создать всесословный опекунский устав, то по меньшей мере заменить положенную в основание проекта 1891 г. структуру внешней организации крестьянских опек, и в первую очередь второй и третий уровни опекунских инстанций в лице земских начальников и Уездных съездов, что отвечало изменениям, провозглашенным законом 15 июня 1912 г. [13].

Новый проект опекунской реформы был разработан в 1915 г. Его основным разработчиком так же, как и создателем проекта 1891 г., стало Министерство Юстиции. Работа над ставшим последним в истории дореволюционной России проектом опекунской реформы проходила под руководством министра юстиции И. Г. Щегловитова.

Примечательно, что главным и практически единственным существенным отличием проекта 1915 г. от аналогичного предыдущего документа, разработанного в 1891 г., стало изменение внешней организации крестьянских опекунских установлений, а именно передача полномочий опекунского начальника второй инстанции от земских начальников Верхним сельским судам и функций высшей опекунской инстанции от Уездных съездов в руки Мировых съездов.

Разработчики опекунского проекта 1915 г. так же, как и авторы проекта 1891 г., не смогли подчинить указанный институт принципу всесословности, исключив из ведения общих опекунских установлений некоторые категории крестьянских опек. Авторы проекта 1915 г. тем не менее значительно сократили число опек, оставшихся в ведомстве волостного суда, уменьшив в четыре раза имущественный ценз в отношении опек над сельскими обывателями, владевшими движимым либо недвижимым, не принадлежавшим к наделу имуществом, находившимся вне городского поселения. В соответствии с пунктом первым II главы проекта учреждения опекунских установлений, если ценность находившегося вне городского поселения недвижимого либо движимого имущества, не принадлежавшего к наделу, превышала 500 рублей, то опека над ним переходила в заведывание общих опекунских учреждений [2, с. 42].

К числу общих черт опекунских проектов 1891 и 1915 гг. следует также отнести то, что они не создали отдельного свода опекунских правил для опек, подведомственных волостным судам, а, распространив на указанные опеки правила общих опек, создали лишь некоторые изъятия из последних, касавшиеся особенностей учреждения опек, вопросов распоряжения имуществом опекаемого, отчетности опекунов и т.д. [7, с. 497].

Компетенция новообразованных опекунских учреждений, пришедших на смену земским начальникам и Уездным съездам, также осталась практически без изменений, Верхние сельские суды так же, как и Мировые съезды, в полном объеме унаследовали опекунские полномочия органов-предшественников.

Некоторым изменениям была подвергнута лишь компетенция преобразованных волостных судов, опекунские полномочия которых были несколько расширены. Последнее стало возможным благодаря ограничению опекунских функций сельского старшины, перешедших в руки волостных судов [Там же, ст. 320], а также передаче судам права исполнения наиболее значимых обязанностей опекунских установлений от земских начальников и Уездных съездов.

Анализ проекта опекунского устава 1915 г. позволяет утверждать, что главную задачу, стоявшую перед авторами документа, а именно всестороннее преобразование опекунского права Российской империи, создание всесословного устава об опеке и попечительству осуществить не удалось. А. Г. Горин справедливо видел причину того, что правительству не удалось в полном объеме осуществить преобразование крестьянского опекунского права, в сопротивлении дворян, «усмотревших в разработке бессословного законодательства об опеке серьезное нарушение своих прав» [1, с. 47].

Доказательством справедливости приведенного мнения служит постановление IX съезда уполномоченных объединенных дворянских обществ в 1913 г., сделанное по предложению М. Н. Скворцова. Оно сводилось к необходимости «обратить внимание Совета на предполагаемый законопроект о преобразовании опек и просить его оказать возможное содействие к сохранению сословных дворянских опек» [15, с. 36].

Указанная идея прозвучала и в 1914 г. на Х съезде уполномоченных дворянских обществ. Обращаясь от имени дворянского сословия к Совету министров, П. Н. Новицкий заявил: «Не касайтесь наших сословных дел… не касайтесь нашего больного места, не отнимайте власти у дворянства. Дела об имуществе высшего сословия государства ведутся образцово и могут служить примером для крестьянского, мещанского и других сословий» [19, с. 14].

Опекунский проект 1915 г., ставший последним в истории дореволюционной России, разделил участь своих предшественников. Последовавшие вскоре после его создания известные внутриполитические события сделали невозможным введение указанного проекта в жизнь. 10 ноября 1917 г. новой Советской властью был издан декрет об уничтожении сословий, повлекший за собой упразднение и всех сословных организаций, ведавших опекой [6].

Таким образом, анализ законодательных инициатив конца XIX - начала XX вв. в отношении опеки и попечительства позволяет утверждать, что они не стали революционными по своему характеру, так как их разработчики не решились полностью уничтожить сословный характер крестьянских опек. Тем не менее, ими были предприняты адекватные времени попытки ограничить число опек, подведомственных сословным крестьянским опекунским органам, что в сложившихся условиях может быть оценено как положительный, хотя и весьма ограниченный и не лишенный недостатков шаг на пути к окончательному решению вопроса о всесословности института опеки в России.

К числу явных недоработок проектов 1891 и 1915 гг. следует отнести то, что, оставив крестьянство в ведении сословных опекунских учреждений, авторы проектов, тем не менее, не выработали отдельный свод опекунских правил для данной категории населения, ограничившись, как и их предшественники, лишь изъятиями из общих гражданских законов. Эта мера в случае реализации любого из указанных проектов на практике, очевидно, вызвала бы появление новых недоразумений и неясностей, а значит, неминуемо повлекла необходимость очередных законодательных разъяснений.

Список литературы

1. Горин А. Г. Обычное право в России в начале XX в.: правительственная политика // Правоведение. 1989. № 1. С. 43-49. 2. Журналы образованного при Министерстве Юстиции Особого совещания для обсуждения проектов опекунского устава и учреждения опекунских установлений в связи с поступившими на них отзывами (15 февраля - 29 ноября 1913 г.). Пг.: Сенатская тип., 1915.

2. Заключение Санкт-Петербургского столичного мирового съезда по проекту об опеках и попечительствах.

3. СПб., 1892. 20 с.

4. Мнение комиссии, избранной Псковским губернским дворянским собранием для рассмотрения проекта устава об опеках и попечительствах. Псков: Тип. Губернского Правления, 1893.

5. Мнение совещания предводителей дворянства Харьковской губернии по проекту устава об опеках и попечительствах. Харьков, 1893.

6. Об уничтожении сословий и гражданских чинов: Декрет ВЦИК, СНК от 10 (23) ноября 1917 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского правительства. 1917. 12 ноября.

7. Опекунский устав с объяснениями. Пг.: Сенатская тип., 1915.

8. Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание второе. 1861. Т. 36. № 36657.

9. Проект устава об опеках, выработанный комиссией, состоявшей при МВД под председательством сенатора Любощинского, и поступивший на рассмотрение в законодательном порядке. СПб.: Тип. Скарятина, 1875.

10. Проект устава об опеках и попечительствах: объяснительная записка. СПб., 1891.

11. Проект устава об опеках, составленный особой комиссией при МВД. СПб., 1865.

12. Проект учреждения опекунских установлений с объяснениями. СПб.: Гос. Тип., 1897.

13. Свод законов гражданский // Свод законов Российской империи: в 16-ти т. Изд. 1892 г. М.: НТЦ «Система», 1994. Т. XVI. Ч. I. Уставы судопроизводства. Кн. I. Приложение I к Ст. 2, прим.

14. Свод замечаний на проект устава об опеках и попечительствах. СПб., 1894. Т. II. 623 с.

15. Свод постановлений I-Х съездов уполномоченных объединенных дворянских обществ: 1906-1914 гг. Пг., 1915.

16. Соболев И. Замечания практического характера к проекту нового опекунского устава Журнал Юридического общества. 1894. Кн. 10. С. 68-69.

Размещено на Allbest.ru