Правовое содержание всеобуча в советский период

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое содержание всеобуча в советский период

Дмитрий Павлович Сажин

Кафедра современной отечественной истории

Нижегородский государственный

университет им. Н.И. Лобачевского

Предложенная к публикации статья рассматривает одну из ключевых тем в истории советской общеобразовательной школы - осуществление закона о всеобуче на временном промежутке 1950-60-х гг. В статье дана попытка нового прочтения термина «закон о всеобуче» в контексте истории законодательства в области общего образования. На основе опубликованных и архивных источников проведён анализ соотношения в общем понятии Закона о всеобуче положений государственных нормативно-правовых и партийных и комсомольских директивных документов.

Ключевые слова и фразы: всеобуч; нормативно-правовая база; директивный документ; закон о всеобуче; юридическая норма; семилетнее обучение; неполное среднее образование.

LEGAL CONTENT OF GENERAL COMPULSORY EDUCATION DURING SOVIET PERIOD

Dmitrii Pavlovich Sazhin

Department of Modern Native History

Nizhnii Novgorod State University named after N. I. Lobachevskii

The author considers one of the key themes in the history of soviet secondary school - the implementation of the law on general compulsory education during the time interval of the 1950-60s, undertakes the attempt of the new interpretation of the term “law on general compulsory education” in the context of the history of legislation in the sphere of general education, and on the basis of published and archival sources conducts the analysis of the correlation of the regulations of state normative-legal and party and Komsomol directive documents in the common notion of the Law on General Compulsory Education.

Key words and phrases: general compulsory education; normative-legal base; directive document; law on general compulsory education; legal norm; seven-year education; incomplete secondary education.

Тема всеобуча - стержневая тема всех юридических, и не только, отношений, составлявших платформу советской системы общего образования, в том числе и в 50-60-е гг. ХХ века. Рассматриваемый период, справедливо заметить, вобрал в себя три эпохи: «культ личности», «оттепель» и «застой»; и на всём протяжении этого периода независимо от смены персонального состава политического руководства присутствует как один из важнейших критериев эффективного действия системы школьного образования выполнение так называемого закона о всеобуче. Попробуем дать некоторую зарисовку этого одновременно юридического, педагогического и исторического явления.

Выполнение закона о всеобуче как одна из основных функций советской общеобразовательной школы сохраняет определённое социальное содержание на протяжении всего двадцатилетия. Основные элементы этого содержания теоретически было определено ещё идеологами-родоначальниками современного коммунизма. С образованием советского государства они получили юридическое закрепление и оформление в актах этого самого государства и директивах правящей партии, положения которых и должны были определить правовое содержание всеобуча как обязательное приобретение всеми гражданами страны установленного стандартного комплекса знаний, умений и навыков [21, с. 5-6].

Рассмотрение правового содержания, прежде всего, включает в себя вопрос формулирования основных юридических норм, вопрос изложения их в специализированных письменных источниках, вопрос исполнения и контроля, ну и, само собой, вопрос толкования. Соответственно, все эти вопросы должны учитывать специфичность юридической стороны действия системы общего образования как комплекса особого рода правоотношений, хотя не будем здесь излишне настойчиво теоретизировать по поводу реальности существования отдельной отрасли образовательного права [22]. Вопрос этот располагается более в области теории общего права, нежели истории общеобразовательной школы. Но, в любом случае, априори признаем факт существования особого законодательства в сфере общего образования.

Понятие всеобуча в плане формулирования и распространения норматива имеет два неотъемлемых признака: всеобщее и обязательное. Учитывая специфичность правоотношений, существуют и уровневые градации объёма юридического права и юридической обязанности, становящиеся правовыми из профессиональных и отраслевых после закрепления в источниках права: начальное, неполное среднее и среднее образование. Если уровневая классификация образования чётко привязана к количественному показателю, то точного определения того, как обучение становится всеобщим и как обучение становится обязательным ни в правоустанавливающих, ни в методических документах рассматриваемого периода не находим. Из контекста доступных источников информации можно предположить, что момент наступления всеобщности связан с распространением стандарта образования на учащихся сельских школ. Обязательность, вероятнее всего, должна наступать после конституционного закрепления. Сущность этого предположения станет более ясной из изложенных ниже соображений.

Поскольку идея всеобщего обучения, так или иначе, сопровождает всю историю существования советского государства, естественно предположить, что к началу рассматриваемого периода была уже создана некоторая нормативно-правовая база осуществления всеобуча. Относительно применения норм и понятий, закреплённых в ней, все исследователи единодушны в том, что на начало рассматриваемого периода в стране уже осуществлялось всеобщее обязательное начальное общее образование. И это бесспорно уже в силу закрепления начального всеобуча в Основном законе страны, конституционную формулировку с точки зрения нормотворческой техники можно вполне признать законом о всеобуче: «Граждане РСФСР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобще-обязательным начальным образованием, бесплатностью семилетнего образования…» [14, с. 25-26]. Большинство исследователей сходится на том, что семилетний всеобуч был введён с 1949--1950 учебного года, но существуют и несколько иные мнения на этот счёт (в плане того, что всеобщим неполное среднее образование стало ещё до войны, а в 1949 г. -- уже обязательным) [15].

Как уже отмечено ранее, ключевым юридическим источником для закрепления и практической реализации социальной нормы всеобщего образования признавался так называемый закон о всеобуче, соответственно, и вся правоприменительная и социально-профессиональная практика группировалась вокруг соблюдения закона о всеобуче. Далее попытаемся рассмотреть, что же скрывается в содержании вышеупомянутого понятия. Сразу следует оговориться, что закона о всеобуче как такового в общепринятом смысле в виде единовременного нормативно-правового документа, действовавшего бы на рубеже 40--50-х гг., автору данной статьи нигде не встретилось. На начало рассматриваемого периода вся нормативная база представляла собой сумму самых разнообразных и сложно укладываемых в чёткую схему документов, принятых на временном промежутке в почти двадцать лет. Собственно законов всего два -- Конституция в части обеспечения права граждан страны на образование и Закон СССР о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946--1950 гг., всё остальное -- это различные постановления, приказы, положения и тому подобные документы, принятые исполнительной властью и ЦК партии. В какой-то мере к законодательным актам по степени воздействия можно приравнять постановление Совета Министров РСФСР «О государственном плане восстановления и развития народного хозяйства, подведомственного РСФСР, на 1949 г.». Из всей этой массы документов более-менее кодифицированный акт -- Устав начальной, неполной средней и средней школы РСФСР, в редакции 1934 г. [19] и предшествующее этому редактированию постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О структуре начальной и средней школы».

Тезис о несбалансированности системы источников советского права в сфере образования (именно в смысле источников права, а не исторических источников) подтверждается уже тем, что разные исследователи ссылаются на разные документы при рассмотрении факта официального введения всеобщего обязательного семилетнего обучения: Закон о пятилетнем плане 1946--1950 гг., План восстановления народного хозяйства на 1949 г., или чаще вообще без каких-либо конкретных ссылок, просто констатируют факт перехода к семилетнему всеобучу и всё. И в официальных распорядительных и отчётных документах начала 50-х гг. повсеместно присутствует ссылка на закон о всеобуче, при этом никаких реквизитов какого-либо законодательного акта не упоминается (см., например: [23, д. 45, л. 29-30, л. 68-70, д. 46, л. 10, д. 54, л. 1, 6, 9]. Такое вот очень общее понимание закона как вообще действующего правила, исходящего от политической власти. Учитывая такое невнимание к соблюдению формы изложения юридических и иных социальных норм, можно предположить, что под словосочетанием «закон о всеобуче» понимался весь набор документов государственных и партийных: постановление ЦК ВКП(б) от 26 июля 1930 г., постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 августа и 14 августа 1930 г., в особенности постановление СНК РСФСР от 13 марта 1934 г. «О подготовке к введению семилетнего всеобщего обязательного политехнического обучения» и постановление Совета Министров РСФСР от 29 января 1949 г., утвердившее План восстановления и развития народного хозяйства РСФСР на 1949 г. Примерно такое же понимание можно проследить и у правоприменителя: «14 августа исполнилось двадцать лет со дня принятия Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Народных Комиссаров СССР постановления о всеобщем обязательном начальном обучении, известного в нашей стране под именем Сталинского Закона о всеобуче» (Из доклада заведующего Горьковским ОБЛОНО Н. И. Макарова) [4, д. 7744, л. 74].

Справедливо предположить, что даже при существовании нескольких одновременно действующих нормативно-правовых документов должна быть возможность обнаружения всех необходимых признаков юридической нормы всеобщего обязательного семилетнего обучения. Обязательность нормы всеобщего семилетнего обучения логически выводится из вышеупомянутого Плана восстановления и развития народного хозяйства РСФСР на 1949 г., но звучит она как директивное указание по проведению некоей операции [11, с. 301].

То есть на начало 1949/50 учебного года можно с уверенностью говорить о наличии в реальности закона о начальном всеобуче и плана, правда, без указания точных сроков реализации, о семилетнем всеобуче. На XIX съезде ВКП(б)-КПСС этот план в рамках директив на новую пятилетку конкретизируется и дополняется постепенным частичным переходом к среднему всеобучу. Ну уж если и далее придираться к формулировкам, то и применительно к 1949 году сложно говорить о даже условном произнесении термина «закон о всеобуче» в отношении неполного среднего образования. Так называемый Сталинский закон о всеобуче в отношении городского населения становился носителем нормы-пожелания с 1930/31 учебного года [17, с. 38-39]. Потом вопрос и о семилетнем, и о среднем всеобуче был обозначен как плановый показатель в резолюции XVIII съезда ВКП(б) по докладу В. М. Маленкова на период третьей пятилетки 1938--1942 гг. [5, с. 75].

Семилетнее образование при его введении в 1949 г. так и не было формально объявлено ни всеобщим, ни обязательным, ни всеобще-обязательным; из контекста документов разного происхождения вывод напрашивается один -- отношение к семилетнему образованию было как к явлению временному и не заслуживающему слишком большого внимания, всего лишь как к ступени по внедрению всеобщего среднего образования. Законодательное закрепление в статье Конституции семилетнего всеобуча прошло «задним числом» в 1956 г. на основании самого факта его существования, фактически накануне его замены восьмилетним. Выглядела эта новая конституционная формулировка следующим образом: «Граждане СССР имеют право на образование. Это право обеспечивается всеобще-обязательным семилетним образованием, широким развитием среднего образования, бесплатностью всех видов образования, как среднего, так и высшего…» [8, с. 404].

Если одним из важнейших признаков юридических норм является их общеобязательность, которая достигается в том числе всеобщим ознакомлением с нормой через публикацию правовых актов, при всей несбалансированности нормативной системы СССР и РСФСР в сфере общего образования, этот принцип справедливо применять при разделении нормативных документов на правовые и неправовые, а правовых документов на нормативные и ненормативные. В этом смысле как раз и выявляется сомнительность рубежа 1949/50 учебного года как начала действия юридической нормы всеобуча в варианте обязательного семилетнего обучения. План восстановления и развития народного хозяйства РСФСР на 1949 г. это требование не выдерживает, так как открытой публикации его не обнаружено (используемый текст взят из архивных материалов [11]). Постановление СНК РСФСР от 13 марта 1934 г. «О подготовке к введению семилетнего всеобщего обязательного политехнического обучения», которое предполагало введение всеобщего семилетнего обучения сначала в городах в 1935/36 учебном году, а затем в сельской местности -- в 1937/38, имело качество правового акта, но не нормативного, благодаря вполне конкретно обозначенным срокам исполнения [16, с. 115]. При этом нет прямой логической связи между этим документом и утверждением большинства исследователей о прерванности Великой Отечественной войной введения семилетнего всеобуча. Упомянутый документ указывает как раз на то, что семилетний всеобуч ещё до наступления войны не только должен был быть введён, но и вполне утвердиться как новый норматив обязательного минимума образования.

Следующий характеризующий признак юридической нормы, интересующий нас здесь, -- наличие санкции, обеспечивающей всеобщность и обязательность. Закреплённое в официальных документах положение об обязательности семилетнего обучения в качестве юридической нормы обеспечивалось в основном поощрительной санкцией в виде возможности продолжения образования в средних и высших специальных учебных заведениях или трудоустройства на более квалифицированную работу. Проследить санкцию возможно только из целого массива юридических актов, в том числе выходящих за рамки законодательства в сфере общего образования [18, с. 71]. Кстати, для дальнейшего распространения среднего общего образования, например, отчасти способствовало освобождение от мобилизации в трудовые резервы тех, кто обучался в девятых и десятых классах. С другой стороны, в отношении развития всеобуча одно из наиболее важных решений -- отмена указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 марта 1955 г. мобилизации молодёжи для создания трудовых резервов в ремесленные и железнодорожные училища. В некоторой степени произошло изменение мотиваций для либо продолжения, либо прекращения образования.

Но на начало рассматриваемого периода существует ряд документов, говорящих и о попытке выстроить систему карательных санкций за уклонение родителей от исполнения «закона о всеобуче», например: «Народным комиссариатам просвещения и их местным органам, на основании закона о всеобщем обязательном обучении, привлекать к материальной ответственности родителей или лиц, отвечающих за воспитание детей, за несвоевременное и запоздалое определение детей в школу без уважительных причин» (Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 3 сентября 1935 г.) [16, с. 171], существовали и другие правовые акты различных государственных и партийных органов на эту же тему [20], однако чётко сформулированной и закреплённой единой санкции на общесоюзном или общероссийском уровне не обнаружено. В рамках семейного права зафиксирована обязанность родителей направить детей в школу для обучения (ст. 41 Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР и ст. 5 и 7 постановления ВЦИК и СНК СССР от 10 августа 1930 г., то есть в момент принятия стандарта всеобщего обязательного начального обучения) [12, с. 17, 94-95]. То есть упомянутые документы определяют, но не ставят стандарта обязательной границы образования, переход на обязательное обучение более чем объём начальной школы должен был бы определяться специальным актом. А вот наступление конкретной административной ответственности за несоблюдение юридической нормы, согласно установившемуся порядку, должны были разработать местные органы исполнительной власти. Например, решение Горьковского облисполкома (правда, принятое несколько позднее - в 1959 г.) «Об ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за посещение детьми школы», в котором предполагалось назначать штраф и даже исправительные работы в отношении «Родителей или лиц, заменяющих их, не обеспечивающих посещение детьми школы» [24, д. 25, л. 14].

В плане всеобуча взрослых действовал ещё один стимулирующий фактор, по крайней мере, для мужского населения -- всеобщая воинская обязанность, а конкретно, «все неграмотные граждане мужского пола, пользующиеся избирательными правами и подлежащие привлечению к обязательному отбыванию воинской службы, которым исполнилось к 1 января каждого текущего года восемнадцать лет, обязаны обучаться грамоте» (постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 сентября 1929 г.) [6, с. 130].

Дальнейшее развитие общеобразовательной школы в СССР повсеместно связывают с так называемым

Законом о связи школы с жизнью 1958 года. В плане правового обеспечения всеобуча, собственно говоря, этот закон, несмотря на обилие восторженных оценок, ничего принципиально нового не утвердил, если не считать таким принципиальным новшеством увеличение стандарта неполного среднего образования на один учебный год: «Статья 2. Ввести в СССР вместо всеобще-обязательного семилетнего образования всеобщеобязательное восьмилетнее образование» [9]. Все остальные положения закона, касавшиеся всеобщего образования, менее всего могут считаться составными элементами юридической нормы, а скорее, некоего комплексного плана. И такое положение могло считаться совершенно правильным у тогдашних правоведов: «С учётом этих соображений можно сказать, что именно обеспечение достижения желаемого результата является основным требованием, предъявляемым как к разработке текста закона, так и ко всем мероприятиям по проведению закона в жизнь» [3, с. 26]. Правда, в этом случае соответствующие изменения в Конституции СССР были сделаны куда своевременнее, чем с семилетним обучением, закон о смене стандарта был принят уже в ноябре 1959 г. Касательно поощрительных и карательных мер к концу рассматриваемого периода немногое изменилось в правовом плане, зато усилилось идеологическое содержание, Кодекс о семье и браке РСФСР образца 1969 г. так определяет обязанности родителей: «Родители должны воспитывать своих детей в духе морального кодекса строителя коммунизма, заботиться об их физическом развитии, обучении и подготовке к общественно полезной деятельности» [13]. Конкретного размера карательных санкций на уровне СССР и РСФСР до конца рассматриваемого периода так и не будет зафиксировано, вопрос этот останется в компетенции местной исполнительной власти.

Таким образом, социальное содержание общего образования в рассматриваемый период -- это не просто подарок от государства, а общественный долг, равно как служба в армии и защита социалистического Отечества, это почётная обязанность, статус которой закреплён в важнейших нормативных документах, или же право на труд, оно же -- обязанность. Обязанность добросовестно овладевать знаниями может быть не так категорично сформулирована и не имеет столь же суровой санкции, однако, по сути своей, почти не уступает. Единственно, что отличало обязанность обучения -- в связи с недееспособностью по возрасту основных правообладателей, - она переносилась на родителей и всех, кто их заменяет, так что постепенно вполне логично становилась обязанностью всего общества.

Что касается дефиниции «закон о всеобуче» применительно к 50--60-м гг. ХХ века, то стоит признать всё же более планово-директивный, чем нормативно-правовой характер источников формирования социальной нормы. То есть, по большому счёту, говорить следует не столько о законе, сколько о плане о всеобуче. Таким образом, приходится иметь дело не со строго юридическим пониманием термина, а с привычкой отношения к властному решению как к закону.

всеобуч советский правовой

Список литературы

1. Беляев А. А., Бредихин В. Е., Слезин А. А. Становление системы общего вечернего образования: роль комсомола // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2009. № 3. С. 23-28.

2. Беляев А. А., Слезин А. А. Роль комсомола в развитии системы учебных заведений трудовых резервов в первые годы после Великой Отечественной войны // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2011. № 6. Ч. 3. С. 34-37.

3. Голунский С. А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Советское государство и право. 1961. № 4. С. 21-26.

4. Государственный общественно-политический архив Нижегородской области (ГОПАНО). Ф. 3. Оп. 1.

5. Директивы ВКП(б) и постановления Советского правительства о народном образовании: cб. документов за 1917--1947 гг. / сост. Н. И. Болдырев. М. - Л.: Издательство Академии педагогических наук РСФСР, 1947. Вып. 1. 320 с.

6. Директивы ВКП(б) и постановления Советского правительства о народном образовании: сб. документов за 1917--1947 гг. / сост. Н. И. Болдырев. М. - Л.: Издательство Академии педагогических наук РСФСР, 1947. Вып. 2. 304 с.

7. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М.: Наука, 1985. 160 с.

8. Закон о внесении изменений в статью 121 Конституции (Основного Закона) СССР // Ведомости Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик. 1956. № 15. Ст. 315-316.

9. Закон об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования СССР от 24 декабря 1958 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/ (дата обращения: 21.08.2012).

10. Законодательная техника / под ред. Д. А. Керимова. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1965. 143 с.

11. Из Плана восстановления и развития народного хозяйства РСФСР на 1949 г.: Постановление Совета Министров РСФСР от 26 января 1949 г. // Хрестоматия по истории советской школы и педагогики / под ред. А. Н. Алексеева, Н. П. Щербова; сост. М. И. Анисов. М.: Просвещение, 1972. С. 300-302.

12. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР: официальный текст с изменениями на 1 июля 1950 г. и с приложением постатейно-систематизированных материалов. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1950. 140 с.

13. Кодекс о браке и семье РСФСР от 30 июля 1969 г. [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.levonevsky.org/ index.php (дата обращения: 24.07.2012).

14. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (с изменениями и дополнениями, принятыми на II, III и IV сессиях Верховного Совета РСФСР второго созыва). М.: Государственное издательство политической литературы, 1950. 36 с.

15. Лазутова М. Н. Реформа образования терпит крах // Независимая газета. 1998. 14 января.

16. Народное образование в СССР. Общеобразовательная школа: сб. документов 1917--1973 гг. М.: Педагогика, 1974. 559 с.

17. О всеобщем обязательном начальном обучении: Постановление ВЦИК и СНК СССР от 14 августа 1930 г. // Сборник руководящих материалов о школе. М.: Издательство Академии педагогических наук РСФСР, 1952. С. 38-39.

18. О структуре начальной и средней школы в СССР: Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 15 мая 1934 г. // Сборник руководящих материалов о школе. М.: Издательство Академии педагогических наук РСФСР, 1952. С. 71-72.

19. Об изменении устава советской политехнической школы: Постановление СНК РСФСР от 5 августа 1934 г. // Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. Т. 2. 1929--1939 гг. С. 313-327.

20. Сборник руководящих и инструктивных материалов по всеобщему обучению детей / сост. Т. И. Куприянов; Наркомпрос РСФСР. М., 1944. 96 с.

21. Справочник директора школы. М.: Государственное учебно-педагогическое издательство Министерства просвещения РСФСР, 1954. 390 с.

22. Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М.: Министерство образования РФ; Центр образовательного законодательства, 2002. 340 с.

23. Центральный архив Нижегородской области (ЦАНО). Ф. 2732. Оп. 10.

24. ЦАНО. Ф. 2732. Оп. 11.

Размещено на Allbest.ru