Государственно-правовое обеспечение информационной функции в истории России

52 Издательство «Грамота» www.gramota.net

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Государственно-правовое обеспечение информационной функции в истории России

Гиляров Евгений Михайлович

Изменения качественных характеристик информации и особенности современного развития общества позволяют говорить о его новой стадии развития - информационном обществе. В свою очередь, изменения в качественных характеристиках общества самым непосредственным образом влияют на соотношение функций государства и постепенно выдвигают на первый план его новую функцию - информационную. Сами процессы правового обеспечения данной функции уходят в далёкие от нас времена. Исследование функциональных характеристик Российского государства позволяет не только глубже понять тип, вид и форму, но и российскую государственность в целом. Такое исследование должно иметь весьма протяжённые хронологические рамки и не может начинаться с 1917 года в связи с целым рядом факторов. Во-первых, истоки осуществления информационной функции своими корнями уходят к периоду формирования централизованного Российского государства. Во-вторых, превращение информации в глобальную социальную категорию относится к середине XIX века. И, наконец, в-третьих, даже поверхностный анализ информационной функции Советского государства приводит к выводу о том, что и в этой сфере оно использовало предыдущий опыт Российской империи, причём в советское время методы защиты государственно-значимой информации осуществлялись более жёстко, чем в предыдущий период.

Особенностью российской истории является та огромная роль, которую сыграло государство в консолидации, становлении и развитии российского этноса. Высокий уровень таинственности, защиты государственно-значимого для этноса интереса в борьбе за выживание во многом обусловил успех на этом поприще московских князей, «собиравших» земли вокруг Москвы, позволил создать и вооружить по последнему слову техники войско на Куликовом поле, обеспечил Ивану IV и его преемникам успех в деле создания и упрочения централизованного государства, появление которого в XV-XVI вв. стало полной неожиданностью для Западной Европы. В организационном плане это было связано с деятельностью таких государственных органов, как Приказы (тайных дел, разрядного, посольского и др.). Анализ дошедших до нас правовых актов Древней Руси, а также актов Российского централизованного государства показывает, что в праве того времени отсутствовало как законодательное определение государственной тайны, так и описание сути этого понятия. Законодательством, вплоть до Соборного Уложения 1649 г., предусматривалась ответственность за измену, под которой понималось устное или письменное сношение с неприятелем и некоторые иные деяния, которые могли нанести ущерб государству. Именно закрепление в российском законодательстве мер ответственности за противоправные деяния против государственной власти стало первоначальной вехой в становлении мер правовой защиты государственно-значимой информации. В этом отношении в качестве одного из первоисточников можно назвать Псковскую Судную грамоту (1397 г.). В ст. 7 данного памятника древнерусского права впервые употребляется понятие «перевета» или «измены» [11, с. 27]. Однако формы измены в данном документе не раскрываются. Дальнейшее развитие мер ответственности за преступления против государственной власти происходит в Судебнике 1497 г., в ст. 9 которого, на основе ст. 7 Псковской Судной грамоты, отражаются особо опасные преступления против государства, среди которых можно выделить крамолу (верховную измену) и подым (подстрекательство к бунту) [Там же, с. 37].

Значительной вехой в процессе становления мер правовой защиты государственно-значимой информации в России стало Соборное Уложение 1649 г. В отличие от предыдущих правовых документов в нём более подробно определяются виды государственных преступлений, которым отдельно посвящена глава II «О государской чести и как его государское здоровье оберегать». Указанная глава практически полностью посвящена рассмотрению форм государственной измены, среди которых можно выделить злой умысел на здоровье государя, умысел на захват государства и свержение государя, оскорбление царя и порицание царских дел и намерений («государево дело или слово»), а также подстрекательство к бунтам и смутам против государя [4, с. 3-4]. Большинство указанных деяний карались смертной казнью не только самих виновных, но и знавших об их измене жён, детей и других родственников. Среди выделенных выше форм государственной измены, закреплённых в Соборном Уложении, особый интерес, в контексте нашего исследования, представляет умысел на захват государства и свержение государя. В качестве одного из способов реализации такого умысла указывается вступление в союз с врагом и оказание ему помощи «советными грамотами». Это первое законодательное упоминание об осуществлении измены в форме оказания информационного содействия врагу посредством дачи советов. Аналогичная форма измены хорошо знакома нам и по современному российскому уголовно-правовому законодательству. Хотя в указанных положениях не раскрывается содержание «советных грамот», вполне логично заключить, что такое содержание могли составлять секретные сведения разного рода, в частности сведения военного характера. В этот период в российском праве появляются также некоторые зачатки правовой защиты служебной тайны. Особенно отчётливо они видны в получивших в то время широкое распространение присягах. Наиболее известны Форма присяги разных чиновников от 31 августа 1651 г. [Там же, с. 255-256] и более подробный её вариант - Форма присяги разных чиновников 1653 г. [Там же, с. 308-315], дополненный формами присяги (приписями) для отдельных чиновничьих должностей. Тексты указанных присяг представляют собой нечто вроде клятв на верность государю, в которых содержатся обязательства конкретного чиновника надлежащим образом исполнять возложенные на него обязанности и не злоупотреблять своим положением. Среди этих обязательств впервые в истории российского права фактически указывается запрет на разглашение служебных сведений. Так, в «Приписи боярам, и окольничим, и думным людям» говорится: «…государския думы и боярскаго приговору, до государева указу, никому не проносить и не сказывати…» [Там же, с. 309]

Дальнейшее развитие системы правовой защиты государственно-значимой информации в России происходит в эпоху правления Петра I. К этому периоду относят одно из первых конкретных упоминаний о защите государственных секретов России в сфере государственной службы. Так, в Указе № 2791 от 4 апреля 1714 г. «О заведении в Сенате, в Советах Военных и Губернских протоколов для внесения в оные определений по всем делам, о недаче голосов при совмещениях, о подписании членами собрания протоколов, о составлении решительного определения по большинству голосов и о записке в протокол особенных мнений, несогласных с общим решением» предъявляются особые требования при рассмотрении секретных дел, а именно: «Когда какое дело надлежит делать, воинское или гражданское, тогда надлежит собрать всех, которые к тому призваны… буде же секретное дело, то несколько персон, а именно не меньше трёх» [5, с. 94-95]. Значительное развитие мер уголовно-правовой защиты государственно-значимых сведений военного характера можно отметить в «Артикуле воинском» (1715 г.). Глава 16 данного документа посвящена рассмотрению вопросов измены и переписки с неприятелем [11, с. 186-188]. Толкование объективной стороны данных преступлений приводит к выводу о том, что ответственность наступала за различного рода переписку с неприятелем с целью передачи ему планов своего командования или разглашения иных военных секретов (например, за передачу врагу пароля или лозунга). Впервые систематически законодательство о защите государственных и служебных секретов представлено в Генеральном Регламенте (1720 г.), который прямо устанавливает режим секретности для сведений об интересах государства и службы. Так, в главе XXXVII «О содержании в коллегиях и канцеляриях дел тайно» содержится указание о том, «чтоб всё, что при коллегиях чинится, а наипаче ежели такие дела, которые его царского величества высокой службе и интереса касаются, тайно содержаны и весьма прежде времени явны не были» [6, с. 154]. Регламент предусматривает строгие наказания за нарушение указанных запретов - смертную казнь или вечную ссылку на галеры.

Вопросам защиты государственно-значимых сведений уделяется внимание и в отдельных указах того периода. Так, в Указе № 4409 от 13 января 1724 года «О написании секретных дел в партикулярных письмах» устанавливается следующее требование: «О делах, которые тайности подлежат, в государственных делах, онаго отнюдь в партикулярных письмах ни к кому не писать, ниже к тому от кого отправлен» [7, с. 200]. Указ от 16 января 1724 года «О поручении секретных дел в Сенате благонадёжным людям» [Там же, с. 204], принятый в связи с многочисленными нарушениями порядка обращения с секретными документами, впервые отмечает необходимость раздельного хранения секретных и ординарных (обычных) дел, а также условие благонадёжности лиц, которым доверяется работа с секретными делами. В Приказе Правительствующего Сената от 5 марта 1724 года «О надписях на пакетах, в которых секретные дела» устанавливаются ключевые требования к порядку пересылки секретных документов, а также требования к оформлению реквизитов. В соответствии с этим указом письма, в которых говорится о каких либо секретных делах, необходимо посылать за печатями в пакетах, с проставлением на них пометки «секретно» [Там же, с. 267]. Таким образом, можно сказать, что в рассмотренных организационно-распорядительных документах находит своё отражение прообраз особого порядка допуска к секретным документам и обращения с ними. В XIX в. на кодификационном уровне меры правовой защиты государственно-значимых сведений нашли отражение в «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года [8, с. 598]. Следует отметить, что в Уложении практически впервые не только было употреблено понятие государственной тайны, но также и были заложены основы защиты тех категорий сведений, которые относятся к служебной тайне. Если говорить о правовой защите государственной тайны, то основные положения, её касающиеся, находятся в главе II «О бунте против власти верховной и о государственной измене». В ст. 275 указанной главы содержится перечень деяний, которые могут составлять государственную измену. Так, в ч. 2 данной статьи устанавливалась ответственность за сообщение государственной тайны иностранному правительству с целью побуждения иностранной державы к войне или иным неприязненным действиям против России [Там же, с. 648]. Также следует отметить ст. 278, которая предусматривала частный случай разглашения государственной тайны и сведений военного характера. Ответственность в данном случае наступала за открытие российским подданным какой-либо государственной тайны правительствам иностранных, хотя и невраждебных с Россией, государств, сообщение им планов российских крепостей или иных укреплённых мест, а также за публикацию указанных планов без дозволения правительства [Там же, с. 649]. Значительного прогресса в Уложении достигают меры защиты секретных сведений в государственных органах. Данному вопросу посвящён раздел V «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» [Там же, с. 669]. Впервые было произведено разделение мер ответственности за разглашение государственных и служебных секретов. Ответственность за разглашение должностным лицом сведений, составляющих служебные секреты, наступала как при умысле, так и при неосторожной форме вины. Анализ наказаний, предусматривавшихся за проступки, связанные с разглашением или иным нарушением должностным лицом режима служебной тайны, позволяет сделать вывод об административно-правовом характере защиты данной категории государственно-значимой информации

Сформированные в Уложении 1845 года правовые основы защиты секретных государственных, служебных и процессуальных сведений в дальнейшем нашли отражение и развитие в «Уставе уголовного судопроизводства» 1864 г., «Уголовных уложениях» 1885 и 1903 гг., а также в законе от 5 июля 1912 г. «Об изменении действующих законов о государственной измене путём шпионства». Важную роль в формировании мер правовой защиты государственно-значимой информации играли также инструкции по секретному делопроизводству, издававшиеся отдельными ведомствами, поскольку организационные аспекты, регулируемые ими, по существу являлись механизмом реализации закона. Существенные коррективы в регулирование защиты государственной и военной тайны в России внесла Первая мировая война. 20 июля 1914 г. был принят Указ «Об утверждении Временного положения о военной цензуре» [2, с. 344-345]. В этом Указе была сформулирована основная задача нового учреждения: контроль над выходящей в условиях войны всей печатной продукцией, а также просмотр корреспонденции в целях пресечения разглашения военной тайны. Кроме того, в качестве приложений к Закону от 5 июля 1912 г. и Указу от 20 июля 1914 г. были приняты и опубликованы три перечня сведений и изображений, касающихся внешней безопасности России и составляющих военную тайну (от 20 июля 1914 г., от 26 июля 1914 г. и от 9 ноября 1914 г.). Перечни содержали в себе положения, запрещающие освещение в печати различных сторон военной жизни. В них был включён широкий круг сведений: начиная со сведений об устройстве, составе и численности сухопутных и морских сил и заканчивая сведениями о поимке шпионов, суде над ними и о приведении в исполнение приговоров [Там же, с. 357-360]. Сформированный в этот период механизм военной цензуры оказался оптимальным: многое из этого опыта было перенято органами советской цензуры (например, составление отчетов, их форма, движение по инстанциям).

В Российской империи система защиты государственной тайны не была централизованной. Различные министерства самостоятельно прилагали усилия по обеспечению сохранности государственной тайны. При этом Департамент полиции славился системой конфиденциального делопроизводства, а МИД и Военное Министерство имели достижения в области криптографии [13]. Создание эффективной и централизованной системы защиты государственной и служебной тайны относится к советскому периоду нашей истории. Её основные принципы и структура были сформированы в 20-40 гг. XX в. Первым опытом в этом отношении стал перечень сведений, составляющих государственную тайну, утверждённый приказом Реввоенсовета Республики в декабре 1918 года [12].

После окончания Гражданской войны, в связи с провозглашённым курсом перехода на начала «революционной законности», усилилась роль высших органов государственной власти в законодательном регулировании большинства общественных отношений, что выразилось в кодификации советского законодательства в период 1922-1926 гг. Датой начала усиления государственно-правового начала в регулировании защиты государственно-значимой информации следует считать Декрет СНК РСФСР от 13 октября 1921 г., которым был утверждён «Перечень сведений, составляющих тайну и не подлежащих распространению» [1, с. 60]. В соответствии с ним все сведения подобного рода подразделялись на две группы - военного и экономического характера. В феврале 1922 г. в составе спецотдела ГПУ, а в дальнейшем ОГПУ-ГУГБ-НКВД СССР было создано Первое отделение, обязанностью которого было наблюдение за всеми государственными учреждениями, партийными и общественными организациями по сохранению государственной тайны через разработку руководящих документов в указанной области [Там же]. Дальнейшими шагами в укреплении законодательной основы защиты военной тайны стали приказ Реввоенсовета Республики № 2011 [Там же, с. 61] в феврале того же года, который определил порядок обращения с совершенно секретной корреспонденцией, и «Положение о воинских преступлениях», утверждённое Правительством СССР 31 октября 1924 г. [10, с. 11-15], предусматривавшее уголовную ответственность за разглашение сведений, являющихся специально охраняемой тайной, разглашение военных сведений, военный шпионаж. Разглашение военных сведений распадалось на два состава преступления: разглашение сведений о Вооружённых силах и об обороноспособности СССР, являющихся специально охраняемой тайной, но не подлежащих оглашению. Военный шпионаж представлял передачу иностранным правительствам, неприятельским армиям и контрреволюционным организациям, а также похищение и собирание с целью передачи сведений о Вооружённых Силах и об обороноспособности СССР. Постановлением СНК СССР от 27 апреля 1926 г. был утверждён новый открытый «Перечень сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной» [9, с. 213]. Все сведения были разделены на три группы: сведения военного, экономического и иного характера. Принятый двумя месяцами позже спецотделом ОГПУ СССР секретный Перечень уточнил деление этих сведений на четыре категории: вопросы военного, финансово-экономического, политического и общего характера [13]. В этом же году был принят целый набор общесоюзных инструкций, которые регламентировали отдельные вопросы организации и ведения секретного делопроизводства. В 1929 году была принята новая инструкция местным органам ОГПУ СССР по наблюдению за состоянием секретного делопроизводства [3]. В конце 20-х годов была проведена также унификация состава секретных органов и установлена стандартная номенклатура должностей секретных аппаратов центральных учреждений и организаций, которые и осуществляли функцию защиты государственно-значимой информации в советском государственном механизме [13]. С середины 30-х годов, в связи с усилением тоталитарных начал Советской власти, отмечается попытка законодательного разделения государственной и военной тайны. В соответствии с законом «Об измене Родине» 1934 г. установлена высшая мера уголовной ответственности за выдачу государственной, равно как и военной, тайны - расстрел с конфискацией имущества [1, с. 61].

Правительство СССР, несомненно, придавало огромное значение вопросам защиты государственных секретов. Поэтому и система их защиты была детально разработана и эффективно действовала. Наиболее эффективно централизованная система защиты государственной тайны в СССР работала в 60-80 гг. XX в., хотя в тот период не принималось почти никаких радикальных мер по её модификации - так оптимальны были принципы, заложенные ещё в 20-30 гг. XX в. Безусловно, данная система обеспечения секретности в деятельности государственного аппарата носила избыточный характер, и часто засекречивалось то, что не должно было засекречиваться. Однако само отношение к сохранности государственно-значимой информации заслуживает поддержки, а опыт, накопленный в данной области, требует детального изучения и возможного применения в современных условиях.

Список литературы

1. Гиляров Е. М., Кудряшов А. В. Институт военной тайны: проблемы становления и развития. М.: Научная сессия «МИФИ», 2006. Т. 14. 61 с.

2. История информационной политики России в документах: от Соборного Уложения 1649 г. до октября 1917 г. / под общей ред. С. Г. Колесник; сост. П. С. Зиноватый. М.: Хроникер, 2009. 454 с.

3. История системы и органов защиты информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.agentura.ru/ equipment/psih/info/story/ (дата обращения: 11.01.2013). информационный служебный тайна

4. Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. Первое собрание (1649-1825). Т. 1. 1649-1675. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/coll.php?part=2 (дата обращения: 11.01.2013). 5. Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. Первое собрание (1649-1825). Т.

5. 1713-1719. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/coll.php?part=22 (дата обращения: 11.01.2013). 6. Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. Первое собрание (1649-1825). Т.

6. 1720-1722. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/coll.php?part=26 (дата обращения: 11.01.2013). 7. Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. Первое собрание (1649-1825). Т.

7. 1723-1727. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/coll.php?part=30 (дата обращения: 11.01.2013).

8. Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. Второе собрание (1825-1881). Т. 20. 1845. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/coll.php?part=1954 (дата обращения: 11.01.2013).

9. Собрание законодательства СССР. 1926. № 32.

Размещено Allbest.ru