Губернаторы в системе государственного управления начала ХХ века

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГУБЕРНАТОРЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЧАЛА ХХ ВЕКА

В.М. Марасанова

Аннотация

На материалах Верхнего Поволжья (Владимирская, Костромская, Тверская, Ярославская губернии) рассматриваются место и роль губернаторов в системе государственного управления Российской империи в начале ХХ столетия; даётся общая характеристика губернаторского корпуса региона; анализируются изменения в деятельности губернаторов и губернского аппарата управления, произошедшие под влиянием первой российской революции 1905-1907 годов. В статье сделан вывод о том, что при отсутствии в стране демократических традиций и развитой правовой культуры на местном уровне многое продолжало зависеть не от соблюдения законов, а от прихоти чиновничества, в особенности губернаторов.

губернатор государственный управление регион

Начало ХХ столетия вошло в историю России как эпоха войн, реформ и революций. Сложность переживаемого страной периода потребовала особой четкости в деятельности государственных органов разных уровней, которые должны были оперативно реагировать на быстро меняющуюся обстановку и приспосабливаться к новым условиям деятельности. В последнее десятилетие появились многочисленные исследования о губернаторах дореволюционного периода по всей России и её отдельным регионам [1]. Историки убедительно доказали, что важной являлась не только государственная должность сама по себе, но и человек, ее занимающий, его личность, стиль управления, деловые способности, семейные связи, неформальные отношения и знакомства.

В рассматриваемый период сложилась четкая организация территориального деления в основных сферах государственного управления: административной, военной, церковной, судебной, транспортной и учебной. Из вариантов деления территории страны самым дробным являлось административно-территориальное, и ни один из других видов деления не нарушал границ губерний и областей. В составе Российской империи в тот период насчитывалось 88 административных единиц, в том числе 6 генерал-губернаторств, 64 губернии, 10 областей, 7 градоначальств [2].

Структура губернского аппарата управления практически не изменилась по сравнению с пореформенным периодом, когда окончательно определился стандартный набор губернских учреждений. Все эти учреждения продолжали действовать до 1917 года и подчинялись губернаторам, на которых лежали весьма сложные и ответственные задачи. С.Д. Урусов в 1907 году писал о том, что полезная роль губернатора, как органа надзора за всеми административными учреждениями, «совершенно заслонена не в меру разросшимся участием губернаторов в активном управлении» [3]. Губернатор председательствовал в слишком большом количестве учреждений, что делало практически неизбежными ошибки в его деятельности и, следовательно, подрывало губернаторский авторитет.

Нарастание революционного кризиса в стране в начале ХХ столетия правительство пыталось предотвратить усилением полицейского аппарата, расширением деятельности Департамента Полиции, губернских жандармских управлений (ГЖУ) и охранных отделений, привлечением к сохранению общественного порядка армии. Закон 3 мая 1903 г. об устройстве полицейской стражи усилил полицейские силы, находившиеся в распоряжении губернаторов. Для укрепления полиции в сельских местностях при становых приставах и полицейских урядниках учреждалась уездная полицейская стража. С 1904 года губернатор стал председателем губернского «особого совещания», в состав которого входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Это совещание руководило производством дознания по государственным преступлениям.

Революционные события 1905 года заставили внести некоторые изменения в систему высших государственных органов. Новые законодательные учреждения (Государственная дума и реформированный Государственный Совет) стали, по существу, формирующимся российским парламентом. Намечались изменения и в местном управлении. Однако деятельность нескольких комиссий, рассматривавших планы его реформ, не привела к конкретным результатам. Впервые выступая 16 ноября 1907 г. с правительственной декларацией в III Государственной думе, председатель Совета Министров и министр внутренних дел П.А. Столыпин отметил, что для искоренения «преступных выступлений» в стране «правительству необходимо иметь в своем распоряжении в качестве орудия власти должностных лиц, связанных чувством долга и государственной ответственности» [4, с. 98]. Он заверил, что правительство намерено с помощью Думы проводить реформы, однако время показало, что лишь немногое из намеченного удалось сделать. Так и не состоялась готовящаяся в 1906-1911 гг. реформа местного управления, рассчитанная на слияние местной администрации и земского самоуправления. По замыслу П.А. Столыпина земельная реформа должна вернуть доверие народа правительству, а далее было бы необходимо перестроить органы губернского и уездного управления, расширить полномочия земства и объединить его в единую систему с государственными учреждениями. 11 декабря 1909 г. премьер выступил перед депутатами III Государственной думы, настаивая на необходимости увеличения содержания чинов губернских правлений и канцелярий губернаторов. Он отметил, что именно эти учреждения «докладывают и освещают важнейшие вопросы местной жизни» [4, с. 231], и нельзя увеличивать бесконечно их обязанности, не прибавляя жалованья.

К разработке административных реформ традиционно привлекались чиновники, имевшие опыт работы в аппарате местного управления. Одним из них являлся бывший ярославский вице-губернатор В.Э. Фриш. В 1905 году он был назначен членом совета министра внутренних дел. В 1906 году Фриша командировали за границу для изучения административных и полицейских учреждений Германии, Франции и Австрии. По итогам своей поездки он издал книгу «Административные и полицейские учреждения Франции, Германии и Австрии и работные дома». В.Э. Фриш также составил «Проект учреждения государственной стражи в России». Эти труды и составленные под его редакцией переводы иностранного законодательства использовались для улучшения деятельности российских правоохранительных учреждений. В 1908 году межведомственная комиссия под председательством Фриша разрабатывала проекты штатов губернских и уездных учреждений [5]. Успехи карьеры В.Э. Фриша становятся понятны, если напомнить о том, что его отец в 1906-1907 гг. был председателем реформированного Государственного Совета.

Бюрократия начала ХХ столетия как слой, обслуживающий нужды государственного управления, в основном сохранила старую структуру, сложившуюся в XIX веке. Руководство в государстве принадлежало верхам чиновничества (1-5 классы по «Табели о рангах»). К этой группе в регионах относились губернаторы и вице-губернаторы. Сроки службы губернаторов в начале ХХ века заметно сократились по сравнению с предыдущим периодом. В частности, по верхневолжскому региону (Владимирская, Костромская, Тверская и Ярославская губернии) средний срок пребывания губернатора в должности при Николае II составлял около трех лет. Подобная ситуация наблюдалась в рядах вице-губернаторов, сроки службы которых сократились в начале ХХ века более чем в три раза по сравнению с предшествующим пореформенным периодом. Одновременно в Верхнем Поволжье, как и по всей России, наблюдалось омоложение губернаторского корпуса. Средний возраст губернаторов региона снизился до 40 лет. Три четверти местных губернаторов имели высшее образование, а остальные - среднее.

Заслуживает внимания тот факт, что во всех четырех губерниях Верхнего Поволжья в период первой российской революции 1905-1907 гг. сменились губернаторы. На протяжении первого года революции в верхневолжском регионе только владимирский губернатор И.М. Леонтьев сохранил свой пост. 24 мая 1905 г. тверской губернатор С.Д. Урусов подал прошение об отставке, которое было удовлетворено 10 июня. Он объяснял свой уход несогласием с политикой министерства, усилившего зависимость губернаторов от товарища министра Д.Ф. Трепова. В Твери князя Урусова сменил П.А. Слепцов.

Большие перемены в кадровом корпусе губернаторов произошли осенью 1905 года. 22 октября 1905 г. был переведен на должность курляндского губернатора костромской губернатор Л.М. Князев, и 12 ноября в управление губернией вступил бывший киевский губернатор А.А. Ватаци. После принятия «Манифеста 17 октября» и последовавших за ним погромов ушел в отставку ярославский губернатор А.П. Рогович, и 29 ноября в управление губернией вступил А.А. Римский-Корсаков [6]. О настроении вновь назначаемых осенью 1905 года губернаторов ярко свидетельствовала речь нового московского генерал-губернатора Ф.В. Дубасова, произнесенная 5 декабря. Он отмечал: «При таких обстоятельствах назначение на пост московского генерал-губернатора приобрело совсем иное значение… Я без всяких колебаний принял его, как принимают боевой пост» [7].

6 декабря 1905 г. официальные лица губернии провожали А.П. Роговича из Ярославля. В адресе, преподнесенном А.П. Роговичу, отмечалось, что его решение уйти с поста губернатора 18 октября вызвала «не опала Царская, не собственная вина, чуткой совестью своей сознанная, не злоба и клевета людская, не робость душевная, а стойкость в вере и убеждениях» [8]. А.П. Рогович был уволен с должности губернатора с причислением к МВД и отбыл в Санкт-Петербург. В 1906 году он стал сенатором и получил придворное звание гофмейстера. В том же году Николай II назначил его товарищем обер-прокурора Святейшего Синода. В дальнейшем А.П. Рогович стал членом Совета Министров.

В 1909 году ярославский губернатор А.А. Римский-Корсаков стал сенатором. На его прощальном чествовании вице-губернатор В.П. Кисловский отметил, что губернаторство Римского-Корсакова пришлось на тяжелые дни революционного движения 1905-1907 гг. В ответной речи Римский-Корсаков сказал: «Я приехал в Ярославль в конце 1905 года, в самый разгар революционного, неизвестно почему названного освободительным движения, отражение которого замечалось и на таких слоях, где менее всего можно было этого ожидать: взгляды же мои были совершенно ему противоположны». Покидая губернию, А.А. Римский-Корсаков обратился именно к полицмейстерам и уездным исправникам губернии. Он отметил самоотверженность местной полиции и свое глубокое чувство признательности за быстрое подавление революционного движения. По мнению Римского-Корсакова, бдительность полиции создавала крайне неблагоприятную почву для преступных выступлений, и поэтому было возможно управлять губернией, не вводя положения о чрезвычайной или усиленной охране. Политические взгляды бывшего губернатора ярко проявились, когда 31 марта 1910 г. он стал председателем отделения «Союза русского народа» в Санкт-Петербурге.

Первая российская революция 1905-1907 гг. доказала действительное значение МВД как главного министерства России. В самостоятельное ведомство превратился Департамент полиции, в котором большую роль играл Особый отдел, направлявший борьбу с революционным движением и работавший в постоянном контакте с местными правительственными учреждениями. В годы революции в правительственных кругах неоднократно поднимался вопрос о необходимости реформы местного управления, но деятельность в данном направлении не пошла дальше создания комиссий по разработке реформы. По-разному отреагировали на революцию и проявили себя в ней губернаторы. Случай с тверским губернатором С.Д. Урусовым, оставившим службу из-за несогласия с политикой МВД и активно включившимся в думскую деятельность, несомненно, был исключительным, по российским меркам, явлением. Другую (и весьма распространенную среди губернского начальства) точку зрения представлял ярославский губернатор А.П. Рогович, не сумевший принять царский «Манифест 17 октября» как противоречивший его основным принципам. В годы революции губернаторы были как бы на переднем рубеже между властями и революционной стихией, поэтому им приходилось рисковать собственной жизнью. По-прежнему на губернаторах лежала обязанность подписать по 300-400 бумаг в день, и их рабочий день составлял не менее 10-12 часов.

О стабильности любой политической системы и эффективности работы всех звеньев государственного аппарата свидетельствовала их способность сотрудничать с разными социальными группами, умение разрешать любые конфликты, содействовать социально-экономическому и культурному прогрессу. Однако губернские учреждения, столь успешно справлявшиеся со своими функциями в XIX веке, в условиях нового столетия не могли стабилизировать ситуацию в регионах. Неудача местной реформы означала победу реакционных элементов и в какой-то степени предопределила падение монархии.

Неэффективность работы аппарата управления на местах увеличивала личную ответственность губернаторов за все происходящее в пределах губернии. Не случайно именно их избирали объектом для террористических актов эсеровские группы. Тверской губернатор П.А. Слепцов погиб от взрыва бомбы 25 марта 1906 г., а на ярославского губернатора А.А. Римского-Корсакова в 1907 году было совершено неудачное покушение. В то же время для основной массы губернского чиновничества в начале ХХ века была характерна относительная устойчивость.

В годы первой мировой войны появились новые учреждения и организации, призванные помочь в решении острых проблем военного времени. Однако усилия таких организаций, как ВПК, сплотить общество не дали желаемых результатов. Попытки центральных и местных властей в очередной раз выйти из кризиса путем усиления административных рычагов не давали желаемого результата в невероятно сложных условиях войны, когда в антиправительственное движение включились не отдельные группы, а широкие слои населения.

Государство проводило реформы в рамках традиционной политической культуры. Несмотря на все произошедшие в обществе под влиянием отмены крепостного права перемены, государство по-прежнему доминировало над всеми сферами общественной жизни. Данное положение еще более проявилось в период контрреформ, усиливших административный контроль над общественными и крестьянскими сословными учреждениями. Если хотя бы формально губернатор не подчинял себе суд и контрольные органы, то, к примеру, земства попали под его всеобъемлющий контроль, который не позволял широко реализоваться полностью всему потенциалу общественных учреждений.

Основными средствами, которые применялись для повышения эффективности работы губернских учреждений, были организационные перестройки губернских учреждений, меры по упрощению делопроизводства, а также повышение окладов местных чиновников. Только жалованье высшего губернского начальства было сопоставимо по своим размерам с доходами поместного дворянства, оплата остальных чиновников губернских учреждений была намного ниже, что создавало предпосылки для взяточничества, казнокрадства и злоупотребления служебным положением. Подобные факты дискредитировали правительственные учреждения в глазах населения и усиливали разрыв власти и общества. Причем, естественно, одним только повышением жалованья решить эти проблемы было невозможно.

При отсутствии в стране демократических традиций и правовой культуры на местном уровне многое продолжало зависеть не от соблюдения законов, а от прихоти чиновничества, в особенности губернаторов. Губернаторы обладали практически неограниченной властью по отношению к нижестоящему чиновничеству и населению губернии и в то же время были в значительной степени подконтрольны министерству и верховной власти.

Библиографический список и примечания

1. См.: Белов, А.М. Губернатор в эпоху революций и реформ в России начала ХХ века / А.М. Белов, Т.В. Белова // Предприниматели и рабочие России в условиях трансформации общества и государства в ХХ столетии.- Кострома, 2003. - Ч. I. - С. 36-44; Дубенцов, Б.Б. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX - начале ХХ вв. (Итоги и перспективы изучения) / Б.Б. Дубенцов, С.В. Куликов // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX-ХХ вв. СПб., 1999. - С. 63-86; Лысенко, Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России : дис. … докт. ист. наук / Л.М. Лысенко. - М., 2001; Матханова, Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX в.: В.Я. Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков / Н.П. Матханова. - Новосибирск, 1998; Попов, Г.П. Губернаторы русского Севера / Г.П. Попов. - Архангельск, 2001; Фролов, Н.В. Владимирские наместники и губернаторы / Н.В. Фролов, Ю Э.В. Фролова. - Ковров, 1998; Ярославские губернаторы. 1777-1817: Историко-биографические очерки / В.М. Марасанова, Г.П. Федюк. - Ярославль, 1998. И др.

2. См.: Министерство внутренних дел: Исторический очерк. - СПб., 1902; Список лиц, служащих по ведомству МВД 1914 г. (исправлен по 1 января). Ч. II: Генерал-губернаторства, губернии, области и градоначальства. - СПб., 1914. - С. 3; Страховский, И.М. Губернское устройство / И.М. Страховский // Журнал Министерства Юстиции. - СПб., 1913. - Октябрь. - № 8. - С. 73. И др.

3. Урусов, С.Д., князь. Очерки прошлого. Т. 1: Записки губернатора / С.Д. Урусов. - Кишинев, 1903-1904 ; М., 1907. - С. 231.

4. Столыпин, П.А. «Нам нужна Великая Россия!»: полн. собр. речей в Государственной думе и Государственном Совете. 1906-1910 / П.А. Столыпин. - М., 1991.

5. См.: Современники: Альбом биографий Н.И. Афанасьева : в 2 т. Б.м., 1909-1910. Т. 1. - С. 311-312; Дворянский адрес-календарь на 1898 г. - СПб., б.г. С. XXXI.

6. Ярославские губернские ведомости. - 1905. - Официальная часть. - 15 нояб. - № 92.

7. Джунковский, В.Ф. Воспоминания : в 2 т. / В.Ф. Джунковский. - М., 1997. - Т. 1. - С. 106.

8. Ярославские губернские ведомости. - 1905. - Неофициальная часть. - 6 дек. - № 98.

Размещено на Allbest.ru