Розвиток пенсійного забезпечення в Україні в період воєнного комунізму та непу: критичний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток пенсійного забезпечення в Україні в період воєнного комунізму та непу: критичний аналіз

I.Ю. Михайлова

Вивчається становлення та розвиток пенсійної системи в Україні після перемоги Жовтневої революції в 1917 році, тобто в період воєнного кому-нізму. Аналізується нормативно-правова база на основі якої призначались перші пенсії робітникам та службовцям. Критично оцінюється дискримі-наційна політика стосовно осіб, які через свої політичні та релігійні погляди позбавлялись права на пенсію.

Здійснено аналіз пенсійного законодавства та державної діяльності в період нової економічної політики, яка була запроваджена через фінансову неспроможність Радянського Союзу, для відновлення народного господар-ства та розвитку системи соціального страхування.

Ключові слова: пенсійне соціальне забезпечення, пенсійне соціальне стра-хування, інвалідність, старість, втрата годувальника, право на пенсію.

Михайлова И. Ю. Развитие пенсионного обеспечения в Украине в пе-риод военного коммунизма и НЭПа: критический анализ

Изучается становление и развитие пенсионной системы в Украине после победы Октябрьской революции в 1917 году, то есть в период военного коммунизма. Анализируется нормативно-правовая база на основе которой предназначались первые пенсии рабочим и служащим. Критически оценива-ется дискриминационная политика в отношении лиц, которые из-за своих политических и религиозных взглядов лишались права на пенсию.

Осуществен анализ пенсионного законодательства и государственной деятельности в период новой экономической политики, которая была введена из-за финансовой несостоятельности Советского Союза, для восстановления народного хозяйства и развития системы социального страхования.

Ключевые слова: пенсионное социальное обеспечение, пенсионное соци-альное страхование, инвалидность, старость, потеря кормильца, право на пенсию.

Mykhailova Iryna. The development of pension provision in Ukraine dur-ing the period of War Communism and the NEP: a critical analysis

The article examines the formation and developmehnt of the pension system in Ukraine after the October Revolution in 1917 (the period of War Communism). We analyze the normative and legal base on which the first worker s and servant's pen-sions were appointed. Critically evaluated discriminatory policy against persons who, through their political and religious views denied the right to a pension. пенсійний робітник службовець дискримінаційний

Also analyzed pension legislation and government activity during the New Economic Policy, which was introduced by the financial failure of the Soviet Union to restore the economy and development of the social insurance system.

Key words: pension social welfare, social insurance, disability, old age, the death of a breadwinner.

Розвиток пенсійного забезпечення в Україні в період станов-лення радянської влади ознаменувався формуванням абсолютно нової пенсійної системи, спрямованої на захист та підтримку усіх без винятку трудящих, військовослужбовців й збіднілого селян-ства, адже основною метою тогочасної влади повинні були стати заходи щодо належного сприйняття суспільством їхньої державної політики. Як стверджував В. Г. Шарпатий, сам факт проголошення державою пенсійного забезпечення населення виконував дві важ-ливі функції: стабілізації суспільного миру і формування у свідо-мості широких мас лояльного ставлення до радянської політичної системи влади¹.

Однак, політика радянської влади була далека від досконалості, відтак це негативно впливало на соціальне забезпечення суспільства загалом, і на пенсійне забезпечення, зокрема. Так, урядом УСРР, майже протягом двох років з моменту створення радянської дер-жави, не було вжито будь-яких мір щодо врегулювання питань в сфері пенсійного забезпечення. На відміну від УСРР в РСФРР вже були перші спроби передбачити на нормативному, загальнодержав-ному рівні пенсійне забезпечення різних соціальних верств населення залежно від класової приналежності. І уже 31 жовтня 1918 року на території РСФРР було прийнято Положення про соці-альне забезпечення трудящих².

Одним із визначених в Положенні видів соціального забезпе-чення були пенсії внаслідок постійної втрати працездатності через каліцтво, хворобу та старість, тобто інвалідність і старість не роз-глядались як самостійні ризики. Отож, пенсії по старості та по ін-валідності були об'єднані у єдину групу пенсій «у разі постійної втрати працездатності». Пенсії по втраті годувальника взагалі не передбачались.

Тим не менше, на думку Н. П. Коробенко, саме це Положення заклало основу більш системного правового регулювання відносин у сфері пенсійного забезпечення та стало першим радянським ко-дифікованим актом у галузі соціального забезпечення³. З такою думкою науковця варто погодитись, адже норми цього Положення поширювались на усіх без виключення осіб, які працювали, в тому числі і на селянство, оскільки вважалось, що в умовах воєнного комунізму «селянин віддавав державі весь продукт свого вироб-ництва, а держава залишала йому тільки необхідну для життя норму, яку вона повинна була гарантувати».

Хоча вже через кілька років працюючі селяни були позбавлені права на соціальне забезпечення. Так, 5 вересня 1922 року М.О. Мілютін у своїй доповіді на Першій Всеросійській нараді стосовно соціального страхування зазначив: «Коли ми в 1917-1918 роках намагалися провести страхування селянства, ми зро-били помилку. Безглуздо нав'язувати зараз селу, де ми маємо особ- ливі умови, особливий побут, організаційні форми, які зручні і до-цільні для заводів і фабрик»⁴. Хоча, на наш погляд, це не була ос-новна причина, яка змусила тодішню владу піти на такий крок. З цього приводу, І. В. Гущін справедливо зазначає, що однакові норми і форми забезпечення для селян, робітників і службовців не виправдали себе, так як законодавство про соціальне забезпечення в той період значно випереджало економічні можливості молодої Радянського держави і не було достатньо пов'язано з економічним життям країни. Тому в умовах переходу до нової економічної по-літики селяни перестали забезпечуватися із соціального страху- вання⁵. Таким чином, соціальному страхуванню за цим Положенням з часом підлягали тільки робітники і службовці.

Першими ж офіційними документами, які були прийняті на те-риторії тодішньої УРСР в сфері пенсійного забезпечення були Дек-рет РНК УСРР «Про передання пенсійних відділень у підпорядкування Народного Комісаріату Соціального Забезпе-чення» від 28 лютого 1919 року та Декрет РНК У СРР від 16 квітня 1919 року «Про врегулювання пенсійної справи»⁶. Саме в змісті останнього передбачались три види пенсій: для інвалідів, вдів та сиріт. Старість, як вбачається за прикладом вище згадуваного по-ложення РСФРР «Про соціальне забезпечення трудящих», також не визнавалась окремою підставою пенсійного забезпечення, а була однією із причин отримання «інвалідної пенсії».

Варто зауважити, що в подальшому зміст нормативно-правових актів стосовно пенсійного забезпечення суттєво не відрізнявся від актів прийнятих в РСРФР, що перш за все, було пов'язано з підпоряд-куванням України радянській Росії. А після того, як в 1924 році була прийнята перша Конституція СРСР та утворені загальносоюзні ор-гани, подальше законодавство, зокрема і те, яке стосувалось пенсій-ного забезпечення, розвивалась вже не як республіканське, а як загальносоюзне. Так, свого часу Є. І. Астрахан стверджував, що в міру подальшого розвитку народного господарства, зміцнення фінансів со-ціального страхування, і вирівнювання цін на предмети споживання в різних місцевостях СРСР норми пенсійного забезпечення ставали все більш централізованими. Зменшення або збільшення пенсій стало допускатися тільки з дозволу Центрального управління соціального страхування Наркомпраці СРСР⁷.

Повертаючись до періоду зародження пенсійної системи в ра-дянській Україні, необхідно констатувати той факт, що проголо-сивши рівне право усіх на пенсійне забезпечення, було виділено окремі категорії населення, які не просто не мали права на пенсію, вони позбавлялись такого права взагалі. Важливим підтверджен-ням цього факту є прийняття першої Конституції УСРР. Саме Кон-ституція УСРР 1919 року⁸, сповідуючи класовий підхід у визначенні правового положення населення, відкидала принцип рівності грома-дян держави. У першому розділі Конституції «Загальні положення» визначалися основні завдання диктатури пролетаріату -- здійснення переходу від буржуазного ладу до соціалізму шляхом проведення ре-волюційних перетворень і придушення контрреволюційних намірів з боку заможних класів. Отож, не мали права на пенсію колишні помі-щики, фабриканти, заводчики, офіцери білої армії, працівники поліції, вищі чиновники, позбавлені виборчих прав та ін. Тим, хто займав ке-рівні посади за царського або білого уряду, але не був позбавлений виборчих прав, служба на цих посадах не зараховувалась до стажу для призначення пенсії⁹.

Також 11 липня 1919 року було видане розпорядження НКЗС № 141 відповідно до якого пенсії позбавлялись церковно служи-телі, теологи, службовці духовних відомств. Такі дії чиновників були пов'язані, перш за все, з тим, що радянська влада заперечу-вала релігію та вела атеїстичну політику. Більшовики вважали, що релігія несумісна з марксистською політико-правовою ідеологією, тому всіма можливими способами намагались її викорінити, отож попередньо за півроку до видання вищезазначеного розпоряд-ження НКЗС, а точніше 22 січня 1919 року був виданий Декрет Тимчасового робітничо-селянського уряду України «Про відокрем-лення церкви від держави і школи від церкви»¹⁰, який став поштов-хом для позбавлення представників релігії права на пенсію.

Таким чином, радянська держава того часу надавала пенсії не-властиву їй функцію, а саме функцію покарання, каральну за по-передню діяльність або за переконання¹¹. У зв'язку з веденням такої дискримінаційної політики, можливості отримати пенсію позбавлялась величезна кількість осіб, які відносились до приві-лейованих верст суспільства та перешкоджали будувати соціалізм (комунізм) в державі.На початку 20-х років все частіше представники радянської влади вели мову про важке економічне становище та неможливість успішно розвивати економіку країни, оскільки усі видатки щодо соціального забезпечення фінансувались з бюджету держави, тому весною 1921 року був проголошений курс на нову економічну по-літику, сутність якої полягала у відновленні народного госпо-дарства та розвиткові системи соціального страхування. Отже, якщо в період військового комунізму соціальне страхування ого-лошувалося інститутом буржуазного права, прихованою формою експлуатації і на порядок денний виносилися принципи соціаль-ного забезпечення, то в період нової економічної політики уряд по-вернувся до системи соціального страхування, адже орієнтація на великий реалізм привела до відмови від ультрарадикальних і уто-пічних ідей періоду військового комунізму¹².

10 грудня 1921 року РНК УСРР було видане Положення про соціальне забезпечення робітників і службовців на випадок тим-часової і постійної утрати працездатності і членів їх сімей на ви-падок смерті годувальника. Саме цей нормативно-правовий акт заклав основні принципи радянського пенсійного страхування та визначив основні напрямки його розвитку, однак його норми по-ширювались лише на інвалідів, які отримали травми на вироб-ництві та на близьких родичів осіб, які померли при виконанні трудових обов'язків - так радянська влада вкотре проявляла увагу до виключних категорій громадян, зокрема до працюючих робіт-ників та службовців, всіма силами намагаючись підняти економіку країни та розвинути різні галузі промисловості.

Відповідно до цього Положення розмір пенсій по інвалідності залежав від ступеня втрати працездатності та визначеної для особи групи інвалідності. Зокрема, для інвалідів 1 групи пенсія встанов-лювалась в розмірі середнього для даної місцевості заробітку; для інвалідів 11 групи, які на 60 відсотків та більше позбавилися пра-цездатності - три четвертих середнього заробітку; для інвалідів 111 групи, які втратили працездатність від 45 до 59 відсотків, - поло-вина середнього заробітку; для інвалідів 1У групи, котрі позбави-лися її від 30 до 44 відсотка, - одна третя заробітку та для інвалідів У групи, працездатність яких зменшилася від 15 до 29 відсотків, - до одної четвертої середнього заробітку.Окрім того передбачались пенсії у разі втрати годувальника, які могли призначатись лише непрацездатним та малолітнім чле-нам сім'ї, а також близьким родичам, що знаходились на утриманні померлого. Розмір пенсії на одного члена родини становив 30 від-сотків середнього заробітку для даної місцевості; на двох - 40 від-сотків, на трьох і більше - 50 відсотків середнього заробітку. Отож, розмір такої пенсії диференціювався залежно від кількості осіб, які були на утриманні померлого.

Пенсії по старості так і не передбачались. Таке обмеження було викликано не принциповими міркуваннями, а відсутністю економічних можливостей у молодої Радянської республіки. В тезах про соціальне страхування, затверджених ЦК РКП (б) 4 ве-ресня 1922 року, вказувалося, що важке економічне становище країни диктує уряду деякі обмеження в проведенні соціального страхування і що «Радянський уряд змушений ... тимчасово від-мовитися від страхування старості ... Тільки з відродженням про-мисловості та зміцненням господарської мощі пролетарської республіки вдасться ці недоліки усунути»¹³.

О.А. Мельничук, досліджуючи зародження та розвиток орга-нізаційно-правових основ пенсійного страхування, зазначав, що все-таки в 20-х роках серед інвалідів найбільшу групу становили особи, інвалідність яких наступила через загальне захворювання та старість. Інваліди праці через загальне захворювання, залежно від ступеню втрати працездатності, поділялись на три групи. Також науковець звертає увагу на той факт, що упродовж 20-х років частки інвалідів перших двох груп суттєво зменшились за рахунок збільшення кількості інвалідів ІІІ групи. Таке явище було пов'язане із необхідністю зменшення витрат страхових органів на виплату пенсій інвалідам та необхідністю залучення інвалідів ІІІ групи до праці¹⁴.

23 березня 1923 року було видане Розпорядження ГУСС УСРР, яким визначались розміри пенсій по інвалідності внаслідок загаль-ного захворювання, зокрема для інвалідів І групи - в розмірі двох третіх середнього заробітку для даної місцевості; для інвалідів

II групи - чотири дев'ятих середнього заробітку, для інвалідів

III групи - одна третя середнього заробітку. Дещо вищими були розміри пенсій по інвалідності через трудове каліцтво та профе-сійне захворювання. Інваліди І групи отримували пенсію у розмірі середнього заробітку для даної місцевості, інваліди ІІ групи - дві третіх середнього заробітку, інваліди ІІІ групи - у розмірі поло-вини середнього заробітку¹⁵. Варто зазначити, що такі чергові но-вації в сфері пенсійного страхування, були неефективними та не могли забезпечити нормальний рівень життя пенсіонерів, оскільки розміри цих пенсій були надзвичайно мізерними.

28 серпня 1925 року ЦВК і РНК СРСР затвердили перший за-гальносоюзний нормативно-правовий акт в сфері пенсійного страху-вання - Положення про забезпечення в порядку соціального страхування інвалідів праці та членів сімей, померлих або безвісно відсутніх застрахованих та інвалідів праці¹⁶. Це Положення не тільки мало всеохоплюючу юридичну силу на території Радянського Союзу, а ще й, як зазначає Є. І. Астрахан, закріпило для пенсіонерів дуже важливу правову гарантію - таку як призначення пенсії з дня подачі заяви в орган соціального страхування (а не з дня винесення рішення про призначення пенсії). Ця гарантія, на думку науковця, була особ-ливо важливою для випадків, коли від заявника вимагалась надання будь-якого додаткового документу або коли рішення про відмову в пенсії оскаржувалось і в результаті пенсія призначалась¹⁷.

Відповідно до цього Положення правом на забезпечення по ін-валідності в порядку соціального страхування користувалися всі робітники і службовці в разі втрати працездатності - внаслідок ка-ліцтва або захворювання та внаслідок старості. Право на забезпе-чення в разі старості передбачалось за умови якщо особа, яка втратила працездатність перебувала у віці не менше 50 років і якщо вона пропрацювала за наймом не менше 8 років, тобто хоч Положення знову ж таки не відокремлювало старість як окремий соціальний ризик, але визначало особливі підстави отримання пен-сії по інвалідності внаслідок старості - вік та стаж. Окрім того, у разі смерті або безвісної відсутності годувальника підлягали за-безпеченню члени сімей, які не мали достатніх коштів для існу-вання і знаходилися на утриманні застрахованих і інвалідів праці.

Дещо пізніше 14 березня 1928 року вищезазначене Положення було замінено на інше Положення про забезпечення в порядку со-ціального страхування на випадок інвалідності і на випадок втрати годувальника.Більше того, саме на початку 1928 року було вперше введене пенсійне забезпечення по старості для робітників підприємств текстильної промисловості. Пенсії по старості призначалися з до-сягненням чоловіками 60 років, а жінками - 55 років за наявності 25-річного виробничого стажу. Ці пенсії призначалися незалежно від стану працездатності¹⁸. Але уже в 1929 році трудовий стаж для жінок був знижений до 20 років. Ми підтримуємо думку Є. Г. Аза-рової, яка вважає, що якби вимоги до стажу не знизились, це озна-чало б, що від жінки законодавець вимагає до досягнення 55 років набути такий же стаж, який повинні мати чоловіки до 60 років. Така позиція свідчила б про нерівноправність та утиск прав жінок¹⁹, тому такі зміни були абсолютно правильними та виправ-даними. Стосовно пенсійного віку, 55 та 60 років, вважалося, що на межі вказаного віку у більшості людей чітко проявляються ознаки старіння організму, що ускладнює їх регулярну професійну діяльність.

Проблема підвищення пенсійного віку хоча і поставала з часом, але все ж не виходила за рамки наукових дискусій, тому що відносно низький вік виходу на пенсію в СРСР розглядався як одне із головних «завоювань» працюючих при соціалізмі. Очікувана тривалість життя наприкінці 20-х років становила в середньому 47 років, у тому числі у чоловіків - 45, а у жінок - 49 років. При цьому середня тривалість життя при виході на пенсію була у чоловіків 15,5 років при досягненні віку 60 років, а у жінок - 16,56 років у віці 55 років²⁰.

Рішення щодо різного пенсійного віку не мало чітко визначе-них обґрунтувань. Скоріш за все, це було пов'язано з тим в 1929 році оновлення та омолодження кадрів стало однією з найважли-віших цілей пенсійного забезпечення по старості, тому зрозумілим було прагнення влади до більшої зміни жіночої частини кадро-вого потенціалу, оскільки останні мали, як правило, набагато нижчу кваліфікацію, ніж чоловіки²¹.

В Постанові ЦК ВКП (б) від 28 вересня 1929 року «Про соці-альне страхування» ставилося завдання розширити коло робочих, які отримуватимуть пенсію по старості, і залучити у виробництво молоді пролетарські кадри. У зв'язку з цим визнавалося за не-обхідне запровадити в найближчі роки пенсійне забезпечення постарості для всіх виробничих робітників і в першу чергу в тих га-лузях, де «у зв'язку з раціоналізацією і зміною техніки особливо необхідна заміна старих кадрів молодими». Для прискорення такої заміни в 1930 році тимчасово був знижений пенсійний вік для всіх працівниць текстильної промисловості: з 55 до 50 років.

Таким чином, можна зробити висновок, що зародження та роз-виток пенсійного забезпечення в радянський період відбувалось доволі складно, і пов'язано це було з важким фінансовим стано-вищем держави та з ідеологією правлячої верхівки. Ті гасла, які були проголошені після перемоги Жовтневої революції, зокрема, що соціальне страхування буде охоплювати усіх без винятку ро-бітників та службовців, а також сільську бідноту, виявились не ре-зультативними, оскільки носили декларативний характер. Окрім того, велась жорстка дискримінаційна політика, багато осіб через свої політичні та релігійні погляди повністю втрачали право на пенсійне забезпечення, а ті, які мали право на пенсію отримували їх у мізерному розмірі, тому купівельна спроможність більшості пенсіонерів була дуже низькою.

Размещено на Allbest.ru