Парламентско-президентские кризисы 1994-1999 гг.: исторический опыт преодоления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентско-президентские кризисы 1994-1999 гг.: исторический опыт преодоления

А.В. Линецкий

кандидат исторических наук, помощник депутата Государственной Думы

Обращаясь к постсоветской политической истории России, нужно признать, что одной из отличительных особенностей периода 1994-1999 гг. являлась хроническая напряженность в отношениях Государственной Думы с Президентом и Правительством РФ. Неурегулированность взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти периодически проявлялась в острых внутриполитических кризисах. Указанные конфликты возникали в связи с различными причинами и имели разную степень остроты, однако в главном они определялись неопределенностью отношений исполнительной и законодательной власти, прежде всего отсутствием того «ответственного правительства», о котором мечтали еще думцы дореформенной России.

В определяющей степени такое положение дел было обусловлено уже самими обстоятельствами возникновения высшего законодательного органа России, по сути, созданного президентским Указом № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Особо укажем также и на общий политический климат, свидетельствовавший о низком уровне политико-правовой культуры в стране. В частности, в 1994 г. его ярко характеризовали, с одной стороны, попытки дезавуировать результаты выборов 1993 г., а с другой - практически полное игнорирование Правительством запросов Государственной Думы.

Тем не менее, определяя общие итоги конституционной реформы 1993 года, следует признать, что, несмотря на очевидные издержки, прежде всего связанные с присутствием в ней очевидных проявлений административно-политического диктата, она имела важное значение для утверждения в России фундаментальных основ гражданского общества. Вскоре это подтвердила и активизация деятельности Государственной Думы ФС РФ, объектом критики которой стали как правительство, так и сам президент.

В 1994-1995 гг. главным инициатором предложений о недоверии выступали КПРФ и фракция ДПР, упрекавшие другие оппозиционные фракции в нерешительности и склонности к компромиссам. Причем главным «виновником» умиротворения Думы объявлялся ее спикер И.П. Рыбкин. Так, председатель комитета Думы С.Ю. Глазьев в мае 1994 года обращал внимание на очевидные противоречия между правительственным прогнозом и реальной ситуацией в экономике. На данной основе политик приходил к выводу о том, что своей политикой правительство создает угрозу экономическому суверенитету России. Схожие претензии к правительству выдвигали и фракции коммунистов, аграриев. Так, М.И. Лапшин на съезде Аграрной партии в ноябре 1994 г. заявил о непримиримости к правительству, не имеющему реальной власти, и поддержке вопроса о недоверии ему в Думе. Год спустя аналогичные положения были развиты в специальном заявлении фракции Демократической партии России [1].

В целом, решительность Думы все более росла. Анализируя ситуацию октября 1994 г., когда впервые был поставлен вопрос о недоверии всему правительству, С.Ю. Глазьев, подчеркивал, что депутаты - оппозиционеры ссылаются на бесправность Думы, хотя в ее распоряжении имеются два важнейших рычага - бюджет и собственно решение вопроса о недоверии правительству без оглядки на возможность роспуска. Однако объективно позиции Думы были весьма слабы. При этом особенно примечательно, что она не смогла даже в общих чертах определиться в принципиально важном вопросе о законодательном регулировании деятельности правительства. Закон «О Правительстве Российской Федерации» был внесен в Думу еще в 1994 г., но набрал при первом чтении лишь 60 голосов.

Попытка осудить президентско-правительственный курс была вновь предпринята уже фракцией ДПР. 7 апреля 1995 г. Национальный совет партии принял постановление «О недоверии правительству», основной идеей которого была неспособность его создать условия для роста экономики. В дальнейшем линия на конфронтацию была закреплена событиями, связанными с началом войны в Чечне, событиями в Буденновске, Первомайском. Парламентско-правительственный кризис разразился в июне-июле 1995 года. Важной особенностью было то, что в основе его, конечно, лежали противоречия между парламентом и исполнительной властью по проблемам социально-экономической политики, но детонатором его резкого обострения стали военные действия в Чечне и события в Буденовске.

В данной связи в июне-июле 1995 г. вновь были поставлены вопросы о недоверии правительству и президенту. Однако они не получил поддержки большинства депутатов. По импичменту дело не продвинулось дальше сбора подписей. Тем не менее, 229 голосами все же было принято постановление о неудовлетворительной деятельности правительства, итогом которого стали отставки трех силовых министров. О радикальной перемене политического климата в стране при этом свидетельствовало то, что за вотум недоверия в июне-июле 1995 года дважды голосовала даже фракция «Яблоко».

Таким образом, в 1994-1995 гг. неоднократные попытки вынесения вотума недоверия правительству заканчивались неудачей парламентской оппозиции в силу рыхлости в плане организационном и политическом.

Резко изменили расстановку сил в Государственной Думе выборы декабря 1995 года. Получив намного больше мест, оппозиция предприняла ряд шагов, которые резко обострили взаимоотношения Думы с Правительством Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. В данной связи имеется ряд свидетельств, указывающих на то, что в марте 1996 года Государственная Дума была на грани роспуска.

Весенние события 1996 г. показали, что в новой ситуации оппозиции предстояло выработать значительно более гибкие подходы, так как обладание большинством в Думе не только давало соответствующие преимущества, но и таило в себе риск потери политического лица. Поэтому Дума на удивление легко утвердила нового главу правительства. Спикер нижней палаты Г.Н. Селезнев так оценил ситуацию с утверждением B.C. Черномырдина: «Понимаю, не всем нравится, что левая, оппозиционная Дума превратилась в фактор социальной и политической стабильности... Дума сделала все от нее зависящее, чтобы сразу после президентских выборов было незамедлительно сформировано Правительство. Утвердив председателя правительства, нижняя палата парламента не допустила «вакуума» власти. Осознавая, что при больном президенте по Конституции его может замещать лишь председатель правительства, Дума постоянно стремится к более продуктивному взаимодействию с правительством» [2].

Однако «мир» оказался недолгим. Уже 1997 г. принес острое политическое противостояние. Оно начало развиваться весной, когда правительство внесло на рассмотрение Думы проект закона о сокращении бюджетных расходов. Причем данная процедура сопровождалась заявлениями о том, что «на уступке Думе мы идти не намерены», «Правительство все равно будет исполнять расходную часть бюджета в соответствии с разработанным планом секвестра» (первый заместитель министра финансов РФ А.В. Кудрин). Однако если весной Дума еще не была готовой к схватке, то к осени 1997 г. она заняла более решительные позиции. В частности, обсудив деятельность правительства по исполнению закона «О федеральном бюджете на 1997 г.» по итогам 9 месяцев, Дума признала ее неудовлетворительной. Отклонив представленный вице-премьером О.Е. Сысуевым «социальный пакет», который сам чиновник, выступая перед элитой отечественного бизнеса, охарактеризовал не иначе как «гадости для народа» 15 октября Дума вновь поставила вопрос о недоверии Правительству (предложение о постановке вопроса поставили 146 депутатов). В итоге, был раскручен новый виток конфронтации, причем с набором ранее необычных деталей. В частности, укажем на раскол во фракции КПРФ (около 90 ее членов высказались за «круглый стол» с Б.Н. Ельциным, 50 - за немедленное голосование о недоверии). В целом кризис достиг чрезвычайной остроты, что признал и Б.Н. Ельцин, охарактеризовавший ситуацию в стране в традиционном радиообращении как «кризис власти». Тем не менее, как и прежде, решающее значение в преодолении кризиса сыграло закулисье, прежде всего прямое воздействие на часть депутатов. 22 октября, когда вновь должен был обсуждаться вопрос о недоверии Правительству, оппозиция сняла свои подписи. При этом B.C. Черномырдин заявил: «Не хочу давать оценки, кто выиграл и проиграл. Здесь выиграли все» [3].

На наш взгляд, скорее здесь следует говорить об общем проигрыше. Во всяком случае, конфронтация Думы с правительством и президентом сохранялась. В данной связи следует подчеркнуть особую роль главы государства в системе взаимоотношений ветвей власти. Она заключалась в огромном объеме его полномочий как гаранта конституционного строя. Правовой статус президента ничем, кроме Конституции, не регулировался. При этом не существовало механизма реализации президентских полномочий. Очевидно, что без соответствующих изменений в главном законе России проблему решить было невозможно.

До принятия Закона «О Правительстве Российской Федерации» аналогичная ситуация складывалась и в отношении исполнительной власти. Подписав этот федеральный конституционный закон лишь в декабре 1997 г., президент снял напряженность ситуации, которую в значительной степени создал сам, рассматривая его 7 месяцев (с мая 1997 г.), а не 14 дней, как предусмотрено Конституцией, и не возвращая в Думу. Причина поведения главы государства в данном случае была очевидна. Его не устраивало посягательство законодателей на его полномочия, предусматривавшие полную свободу в формировании правительства. В данной связи отметим также проблему затянувшегося становления Конституционного Суда и пассивность Думы при анализе сомнительных в конституционном плане указов (особенно по Чечне), отодвигавшую проблему налаживания отношений законодателей и исполнительной власти на будущее.

Важным вопросом отношений Думы с президентом и правительством оставался и вопрос о возможности роспуска палаты. Такие случаи были предусмотрены ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации. Однако многие процедурные моменты здесь не были прописаны. Впервые это показали события лета 1995 г. (Буденновск). Тогда Дума очень осторожно подошла к использованию данного ей конституционного права вынесения недоверия правительству. В частности, были пересмотрены положения Регламента, была усложнена процедура постановки вопроса. Однако уже в 1995 г. было ясно, что это не предотвратит очередного кризиса. Когда к разногласиям по социально-экономическим проблемам добавилась реакция на буденновские события, регламентные барьеры были быстро преодолены [4].

Принципиальная нерешенность вопроса, в итоге, привела к тому, что в условиях парламентско-правительственного кризиса весны 1998 г. (12 марта 1998 г., когда практически без дискуссий Дума приняла большинством голосов проект постановления, требующий от Генеральной прокуратуры возбудить уголовное дело в отношении председателя Правительства B.C. Черномырдина и его первого заместителя А.Б. Чубайса) парламентарии вынуждены были обратиться за разъяснениями в Конституционный Суд РФ. Заметим, что в условиях нового кризиса парламентарии оказались значительно более настойчивыми. Проект постановления о недоверии, который подготовил председатель думского комитета В.И. Илюхин, объединил значительные части фракций КПРФ, ЛДПР, «Яблоко», группы «Российские регионы» (редчайший прецедент в Думе) [5].

Однако, добившись частного успеха (24 марта исполняющим обязанности главы правительства назначен С.В. Кириенко), Дума принципиально не изменила как расстановки сил, так и политики исполнительной власти. Б.Н. Ельцин сменил людей, а не политику. При этом сама Дума, опасаясь роспуска, вполне удовлетворилась политической косметикой, утвердив, казалось бы, «заведомо непроходную» фигуру С.В. Кириенко.

В свою очередь, более компромиссную позицию заняло и правительство. В данной связи отметим, что взаимодействие правительства и Думы с 1997-1998 гг. уже довольно эффективно осуществлялось через систему мероприятий, выработанную практикой (ответы правительства на запросы депутатов, присутствие на заседаниях палаты, комитетов, комиссий членов правительства и пр.). В Думе активно работал постоянный представитель Правительства. Выросла и эффективность такой формы совместной работы, как «правительственный час». Например, в ходе осенней сессии 1997 г. на пленарных заседаниях Думы было проведено 11 таких мероприятий, на которых рассматривалось более 20 вопросов. В большинстве своем они касались финансовой и бюджетной политики правительства. В весеннюю сессию 1998 г. состоялось уже 15 «правительственных часов», на которых депутаты заслушали 38 вопросов текущей государственной политики [6]. В данной связи следует согласиться с Председателем Государственной Думы второго созыва Г.Н. Селезневым, который в предисловии к исследованию С.А. Авакьяна отмечал, что период 1994-1998 гг. стал временем закладки основ современного российского парламентаризма, когда был приобретен важный опыт законотворчества и парламентского профессионализма [7]. В то же время нужно признать, что битву за умы людей ей выиграть все же не удалось. В массовом сознании Государственная Дума не приобрела вполне адекватного места, не просто обеспечивающего симпатии людей, но и гарантирующего незыблемость основ представительной демократии.

В полной мере это доказал августовский кризис 1998 года, с одной стороны, показавший, что Дума набрала вес, а с другой - подтвердивший сохранение ущербности публичной политики. Во всяком случае, события последней декады августа развивались в полном соответствии с правилами закулисья. В августе 1998 г. B.C. Черномырдин начал активную внутрипарламентскую деятельность по налаживанию контактов с думскими фракциями на основе продвижения идеи правительства парламентского большинства (КПРФ, НДР, «Российские регионы»). При этом в Оренбурге экс-премьер заявил о намерении «вернуться во власть». А уже 24 августа Б.Н. Ельцин отправил в отставку С.В. Кириенко. Исполняющим обязанности главы Правительства стал B.C. Черномырдин. В своем радиообращении президент выказал ему беспрецедентную поддержку - фактически объявив его своим преемником на президентских выборах 2000 года. Одновременно он демонстрировал готовность конструктивно сотрудничать с Думой.

Однако в этой ситуации Дума имела несомненные преимущества. Поскольку президент сам отставил правительство, то не работала ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о роспуске Думы. В то же время, еще не был принят федеральный конституционный закон, прописывающий механизм возможного введения чрезвычайного положения, без которого были неприменимы ст. 88 и ч.2 ст. 56 Конституции по данному вопросу. Президентский указ не мог бы восполнить этот юридический пробел, так как он не может подменять именно федеральные конституционные законы. Таким образом, у президента не оказалось в распоряжении законного способа давления на Думу. В итоге думцы почувствовали, что могут смело диктовать свои условия, в том числе и по реальному вхождению в исполнительную власть. Очевидно, что такой ситуации не было в течение всех четырех с половиной лет существования российского парламента.

Очевидно, что компромисс для Президента был неизбежен. В силу этого, 10 сентября 1998 г. последовало решение о выдвижении на пост премьер-министра Е.М. Примакова. Большинством аналитиков это решение было охарактеризовано как «сильный политический ход Б.Н. Ельцина». Если августовско-сентябрьский кризис начинался как экономический и развился в политический, то с 10 сентября процесс пошел в обратном направлении - разрядка политической напряженности и ослабление на этой базе кризиса экономического. Уже 11 сентября кандидатура Е.М. Примакова прошла в Думе при поддержке 315 депутатов. Однако это не было то правительство, которое устроило бы Б.Н. Ельцина, что предопределило его недолговечность.

Последующая отставка правительства Примакова стала важной составляющей президентско-парламентско-прави-тельственного кризиса в мае 1999 года, который имел ряд существенных особенностей. Прежде всего, он пришелся на период, фактически открывавший предвыборную думскую кампанию. Однако главное состояло в том, что парламент не ставил вопрос о доверии правительству Е.М. Примакова. Напротив, на фоне доверия правительству Дума предприняла попытку вынесения импичмента президенту РФ. На наш взгляд, это ускорило отставку Е. Примакова.

В свою очередь, начав отставкой Е.М. Примакова беспрецедентную серию смены правительств, Б.Н. Ельцин окончательно дискредитировал статус исполнительной власти, искусственно закрепив дисбаланс между ветвями власти. В целом, парламентско-президентско-правитель-ственный кризис в мае 1999 года стал важным фактором трансформации основных политических сил. В его рамках оценки перспектив взаимоотношений Государственной Думы и правительства в принципе сводились к констатации одного тезиса - «этому правительству нужна другая Дума» [8]. Однако на деле суть политического процесса сводилась к поиску фигуры «преемника» и перемещению центра тяжести политической жизни к отношениям в системе «Президент - Правительство». В итоге, не прошло и трех месяцев, как Б.Н. Ельцин спровоцировал новый кризис, отправив в отставку С.В. Степашина. При этом каких-либо серьезных мотивов необходимости смены правительства выдвинуто не было.

Следует особо отметить, что обсуждение кандидатуры на пост Председателя Правительства В.В. Путина прошло достаточно спокойно. Это можно объяснить тем, что абсолютное большинство депутатов Государственной Думы мыслями были уже в предстоящей выборной кампании и посчитали утверждение В.В. Путина технической нормой.

Таким образом, анализ причин политических кризисов 1994-1999 годов позволяет сделать вывод о том, что мощное воздействие на них оказывали прежде всего системный кризис российского общества и государства, падение жизненного уровня россиян, не утихавшие политические баталии, серьезные экономические и другие потрясения. Однако, слившиеся в непрерывную цепь политические кризисы, в силу объективной слабости позиций Государственной Думы в системе властных отношений, как правило, успешно преодолевались усилиями исполнительной власти.

парламентский президентский политический кризис

Литература

1. Независимая газета. 1994. 14 мая; 29 ноября; 1995. 15 апреля.

2. Сегодня. 1996. 26 ноября.

3. Известия. 1997. 14, 23 октября; Независимая газета. 1997. 18 октября.

4. Государственная Дума в весеннюю сессию 1995 года. М., 1995.

5. ТА Государственной Думы ФС РФ.

6. Государственная Дума второго созыва в осеннюю сессию 1997 года. М., 1997; Государственная Дума второго созыва в весеннюю сессию 1998 года. М., 1998.

7. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999

8. Государственная Дума второго созыва в весеннюю сессию 1999 года. Информационно-аналитический бюллетень № 6. М., 1999.

Размещено на Allbest.ru