Размещено на http://www.allbest.ru/

Эльберфельдская система как образец реализации социальной политики на коммунальном уровне во второй половине XIX века

Катцина Татьяна Анатольевна

Целью статьи является анализ особенностей организации и управления Эльберфельдской системы помощи бедным, зародившейся в Германии и ставшей образцом реализации социальной политики на местном уровне в раннюю индустриальную эпоху. Статья основана на материалах периодической печати, трудах российских юристов и деятелей социального попечения дореволюционного периода. Показано, что успех системы обеспечивали строгое соблюдение ее основополагающих принципов, комплексный характер помощи, мобилизация всех заинтересованных субъектов помощи, демократизация снизу.

Ключевые слова и фразы: Эльберфельдская система; попечитель бедных; призрение бедных; помощь; открытая помощь.

Характерными чертами европейского развития в XVIII-XIX вв. стали изменившиеся производственные и общественные отношения, рост городского населения, занятого на производстве, потребность в защите от присущих капиталистическим отношениям социальных рисков, что обусловило модернизацию отношений помощи и создание новых способов поддержки, прежде всего на уровне муниципалитетов. В Германии начала XIX в. новый этап в истории местного самоуправления связан с реформами прусского правительства и введением в 1808 г. «Положения для всех городов Прусской монархии», направленного на то, чтобы «придать городам улучшенное и самостоятельное устроение, образовать законом твердую соединенность в гражданской общине, присовокупив к тому деятельное воздействие на управление общими делами, одобряя и сохраняя через это участие дух общности» [Цит. по: 6, с. 25-26].

Образцом организации помощи бедным стал Эльберфельд - один из ранних центров текстильного производства и торговли Германии. Эльберфельдская система помощи, названная в честь города, распространилась в конце XIX в. почти по всей стране и части Франции (Эльзас и Лотарингия вошли в состав Германской империи по итогам франко-прусской войны 1870-1871 гг.), стала примером для России, ряда городов Австрии и Англии. Зародилась она в 1800 г. под влиянием недовольства неудовлетворительными результатами церковно-приходского призрения и «была следствием решимости граждан Эльберфельда самим взяться за дело и дружно сплотиться для борьбы с одолевавшим их нищенством» [3, с. 571]. Начинания городского попечительства о бедных поддержал муниципальный совет, который в 1843 г. ввел специальный налог в пользу бедных и стал покрывать расходы на помощь им из городских средств. В 1852 г. работа попечительства была преобразована на основании индивидуализации и децентрализации, - принципов, сформулированных и предложенных общественным деятелем Д. фон дер Гейдтом [3, с. 571; 7, с. 77]. С этих нововведений и началась точка отсчета Эльберфельдской системы помощи. эльберфельдский помощь бедный социальный

Индивидуализация подразумевала оказание помощи конкретному нуждающемуся человеку с учетом его личных свойств и потребностей, при детальном обследовании и наблюдении. Согласно принципу децентрализации вся селитебная территория Эльберфельда делилась на округа, округа - на кварталы (участки). Округ возглавлял окружной старшина, участок - попечитель бедных, работу всей организации - городское управление призрения бедных, состоящее из председателя (обер-бургомистра или его заместителя), четырех выборных членов совета магистрата и такого же числа депутатов городского собрания. Попечители бедных являлись исполнителями задач социальной помощи, обладали самостоятельностью в решении частных вопросов. Они, чтобы исключить возможные злоупотребления, раз в две недели собирались на окружные собрания и под председательством старшины обсуждали текущие вопросы, разрабатывали единые правила обследования и оказания помощи [1, с. 206; 3, с. 581; 10, с. 159-160].

Старшины и попечители избирались советом магистрата из кандидатур, предложенных городским управлением призрения бедных. Как правило, это были наиболее авторитетные и влиятельные представители местной общественности, преимущественно мужчины. Состав попечителей, с точки зрения социальноэкономического статуса его членов, был достаточно разнородным и демократичным: чиновники, врачи, купцы, священники, учителя, ремесленники, домовладельцы, рантье и т.д. В ряде городов (Кассель, Висбаден, Берлин и др.) на должности участковых попечителей приглашали женщин, особенно высока была их доля (70%) в Бонне [10, с. 160]. В 1880 г. в Эльберфельде начал работу отдельный женский союз, дополняющий деятельность городского управления призрения бедных [5, c. 119].

Важно учесть, что каждый житель Эльберфельда, обладающий избирательными правами, мог уклониться от возложенных на него обязанностей по призрению бедных только по уважительной причине (болезнь, преклонный возраст и т.п.). Профессор П. И. Георгиевский отмечал, что в Эльберфельде не было случаев отказа от участия в управлении делами призрения бедных, напротив, многие в течение 25 лет и более выполняли эту «безвозмездную и почетную обязанность» [2, с. 99]. Высокий гражданский статус попечителя подчеркивал и Э. Мюнстерберг, возглавлявший городские учреждения общественного призрения в Берлине [7, с. 71]. Заметим, что кроме альтруизма и желания поделиться опытом, знаниями и т.п. имели значение и личные цели - упрочение общественного положения, налаживание новых профессиональных и социальных связей, интеграция в местную элиту в интересах собственной карьеры. Отказ служить попечителем мог означать ущемление муниципальных прав (работа попечителем служила ступенью к занятию выборных должностей в магистрате), повышение налогов.

Задачи городского управления призрением бедных были очерчены специальной инструкцией 1852 г. Они включали изучение положения беднейших слоев населения и причин обеднения, выработку мер для их устранения; организационный и финансовый контроль органов, заведующих призрением; решение вопросов об устройстве потребителей социальных услуг в благотворительные заведения; составление для магистрата ежегодного отчета о работе и сметы расходов на призрение; приостановку исполнения решений окружных собраний в случае противозаконности [2, с. 45-46].

По уставу о бедных (1852 г.), участковый попечитель должен был «благосклонно и с участием выслушивать просьбы бедняков, решительно отклонять неосновательные претензии, тщательным исследованием определять меру необходимого пособия и не допускать того, чтобы оказанным вспомоществованием поощрялись праздность и безнравственность» [1, с. 206], т.е. следовало не только выявить проблему и предложить пути ее решения, но и контролировать ход социальной реабилитации (посещать подопечных каждые 14 дней, отмечать перемены в составе семьи, изменение в заработке и т.д.).

Эльберфельдская система удовлетворяла следующим требованиям: 1) наличие территориальной (участковой) системы помощи, где каждый участок обслуживало несколько сотрудников; 2) проживание попечителей в том же районе города, где ими оказывалась помощь; 3) соразмерение числа попечителей с числом тех, кому нужно помогать. В идеале на каждого попечителя должно было приходиться не более четырех подопечных (одиноких или имеющих при себе семью) [10, с. 159]. Так, в 1885 г. каждый попечитель Эльберфельда заботился в среднем о 2,14 призреваемых [4, с. 168].

Из мер поддержки наибольшее распространение получили денежные выплаты и натуральные пособия, так называемая помощь на дому («открытая», - по терминологии того времени). Размер пособия в каждом отдельном случае определялся по тарифной системе, основанной на принципе «Existenz-minimum», т.е. низшего уровня необходимых средств существования. Тарифные ставки периодически пересматривались 94 Издательство «Грамота» www.gramota.net и корректировались с учетом изменения цен на жилье, предметы и продукты первого потребления. В конце XIX в. достаточным для удовлетворения насущных потребностей считался недельный доход для одного человека 3 марки 50 пфеннигов, для семейной пары - 5 марок 50 пфеннигов и т.д. [2, с. 46, 51].

Система минимальной жизненно необходимой помощи бедным, сложившаяся в Эльберфельде, включала не только материальную и финансовую поддержку, но и консультационную, информационную помощь. Кроме того, она создавала все условия для того, чтобы социально зависимый гражданин имел возможность уйти от опеки общества и самостоятельно обеспечивать свое существование. В начале ХХ в. Эльберфельдская система трансформировалась и получила в развитом виде название Страсбургской системы, где добровольческая бесплатная работа сочеталась с оплачиваемой.

Изучение многолетнего опыта Эльберфельда позволило Н. К. Ди-Сеньи прийти к выводу, что призрение бедных, построенное на его принципах, являлось «и наиболее дешевым, потому что пользовались им только действительно нуждающиеся, и наиболее продуктивным, потому что помощь оказывалась вовремя и в соответствующих формах». Свое наблюдение он аргументировал значительным уменьшением числа призреваемых на дому (с 17,6 на каждую тысячу жителей в 1852 г. до 7,1 - в 1888-1889 гг.), понижением налогов на призрение с каждого жителя (с 3,23 марок в 1856 г. до 2,4 марок в 1886-1887 гг.), ростом средней величины пособий бедным (с 35 марок 37 пфеннигов до 54 марок 49 пфеннигов), сокращением более чем в два раза городских расходов на призрение бедных [10, с. 161].

В оценке современных исследователей Эльберфельдская система - это «научный подход» к благотворительности, «предлагавший процедуру тщательного отбора и опиравшийся на энергичных добровольцев и элиту, которая располагала свободным временем» [8, c. 115; 9, c. 183]. В статье, посвященной трансферту в российскую действительность Эльберфельдской системы, нами отмечено, что движение это было самобытно, шло снизу и с самого начала располагало большим числом участников [11, р. 405-406].

К этому присоединялись два важных обстоятельства. Во-первых, расходы на призрение и безвозмездное служение являлись обязательными для городских избирателей; во-вторых, возможности самой организации облегчались однородным характером местного населения, значительным преобладанием достаточного и крепко оседлого бюргерства, привыкшего к общественной деятельности. Таким образом, устойчивость и гибкость Эльберфельдской системы была обеспечена строгим соблюдением ее основополагающих принципов, комплексным характером помощи, мобилизацией всех заинтересованных субъектов помощи, демократизацией снизу.

Список литературы

1. Белявский Н. Н. Полицейское право: курс лекций. Юрьев: Типография К. Маттисена, 1904. 334 с.

2. Георгиевский П. И. Призрение бедных и благотворительность. СПб.: Типография морского министерства, в главном Адмиралтействе, 1894. 127 с.

3. Герье В. И. Опыт городского попечения о бедных // Вестник Европы. 1896. № 10. С. 566-585.

4. Герье В. [И]. Призрение общественное // Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь: в 82-х кн.; в 43-х т. / под ред. И. Е. Андреевского, К. К. Арсеньева, Ф. Ф. Петрушевского. СПб.: Типо-литография И. А. Ефрона, 1898. Кн. 49. Т. XXV. С. 165-177.

5. Залесский В. Ф. Системы призрения бедных в законодательстве и практике главнейших западноевропейских государств. Казань: Электрическая типография Л. П. Антонова, 1912. 311 с.

6. Локшина К. Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 25-29.

7. Мюнстерберг Э. Призрение бедных: Руководство к практической деятельности в области попечения о бедных / пер. с нем. А. И. Браудо, В. А. Гагена. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1900. XII+332+LV с.

8. Павлова И. П. Организационные и правовые основы социального попечения в России на рубеже XIX-XX веков: монография. СПб.: Нестор, 2003. 206 с.

9. Смит Т. Б. Благотворительность и помощь в Европе: современный период // Благотворительность в России. 2004/2005: Исторические и социально-экономические исследования / под общ. ред. О. Л. Лейкинда. СПб.: Изд-во журнала «Звезда», 2005. С. 171-192.

10. Социальное попечение в Сибири (XIX - начала XX в.): в документах и материалах / отв. ред., отв. сост. Т. А. Катцина.

М.: Флинта, 2011. 242 с.

11. Katсina T. A. Das Elberfelder System in Ostsibirien. Idee und Realitдt um die Jahrhundertwende // Jahrbьcher fьr Geschichte Osteuropas. 2013. Band 61. Heft. 3. Р. 386-410.

Размещено на Allbest.ru