От конституционного к лиссабонскому договору ЕС: специфика подхода Великобритании

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94(4)

Башкирский государственный университет venneman982@gmail.com

Исторические науки и археология

великобритания европейский интеграция лиссабонский

ОТ КОНСТИТУЦИОННОГО К ЛИССАБОНСКОМУ ДОГОВОРУ ЕС: СПЕЦИФИКА ПОДХОДА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Усова Юлия Сергеевна

Данная статья является результатом исследования формирования и отстаивания интересов Великобритании в процессе европейской интеграции в рамках переговорного процесса по созданию, одобрению и ратификации Лиссабонского договора Европейского Союза. Автором также выделяются цели, в которых политическими партиями Великобритании используется характерный общественности евроскептицизм на внутреннем и европейском уровнях.

Ключевые слова и фразы: Великобритания; Европейский Союз; Лиссабонский договор; Конституционный договор; “красные линии”.

This article is a result of the study of the formation and defense of the interests of Great Britain in European integration process within the framework of the negotiation process on the creation, approval and ratification of the Treaty of Lisbon of the European Union. The author also identifies the purposes, for which typical for the public Euroscepticism is used by the political parties of Great Britain at the domestic and European levels.

Key words and phrases: Great Britain; The European Union; The Treaty of Lisbon; The Constitutional Treaty; “red lines”.

Великобритания является весьма своеобразным участником европейской интеграции. В настоящее время проявляется очередной кризис взаимоотношений Великобритании и Европейского Союза (далее - ЕС), что обусловливает актуальность исследования подобных кризисных ситуаций между двумя акторами в прошлом. Одним из важнейших примеров был процесс перехода от Конституционного договора ЕС к Лиссабонскому. Поэтому важно исследовать специфику подхода Великобритании к решению кризисной ситуации ЕС. Важно выделить задачи, которые ставило правительство Великобритании в этом процессе, уровень реализации требований правительства лейбористов, равно как и отношение к процессу оппозиционной партии. Решение поставленных задач позволит понять общие направления, характерные подходу правительств Великобритании к ЕС, а также выделить цели, в которых политическими партиями страны используется внутренний евроскептицизм.

В июне 2006 года на саммите Европейского Совета было принято решение, что через год на новой встрече глав правительств Германия, которая будет председательствовать в ЕС, представит проект по формированию нового договора Европейского Союза [3]. Этот договор должен был положить конец внутреннему кризису ЕС, который начался с отклонения Конституционного договора на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году.

Лейбористское правительство Великобритании остро реагировало на внутренний евроскептицизм и действовало так, чтобы обезопасить себя от возможного ущерба со стороны избирателей. В первую очередь, лейбористы традиционно были осторожны с вопросом увеличения наднациональности в ходе реформирования договоров ЕС. Во-вторых, по отношению к принятию каких-либо изменений в особо спорных сферах политики ЕС правительство лейбористов действовало максимально “скрыто” от широкой общественности. Кроме этого, правительство в своих предвыборных манифестах акцентировало внимание электората на том, что при принятии каких-либо значительных решений по вопросам европейской интеграции, да и вообще сотрудничества Великобритании с Европейским Союзом, обязательно будут проведены общенациональные референдумы. Подобной была тактика правительства Тони Блэра, в частности, по отношению к введению “евро” в Великобритании и к ратификации Конституционного договора 2004-2005 годов [10]. Эти шаги, по сути, поставили европейскую политику Великобритании в зависимость от осторожности перед электоратом.

Конституционный договор по итогам переговорного процесса среди стран-участниц ЕС закреплял расширение ЕС с 15 до 25 участников, требовал изменений в договоре о ЕС с целью увеличения эффективности и демократичности процедур ЕС. Большей частью правительство лейбористов было удовлетворено проектом Конституционного договора, который был сформулирован в ЕС.

На межправительственной конференции правительство Великобритании широко поддерживало общую направленность предложений Конституционного договора и одобрило их принятие. Среди наиболее важных изменений было согласовано создание нового поста Президента Европейского Совета и Союзного министра иностранных дел, дальнейшее расширение законодательной базы голосования квалифицированным большинством и процедуры принятия совместных решений. Однако не все было безоговорочно принято. Максимальное раздражение вызывало использование слова “Конституция”, статус, предоставляемый Европейскому флагу и гимну, и юридически-обязательный статус Хартии по правам человека. Все эти нововведения давали существенную возможность консервативной партии Великобритании для представления нового договора внутри страны как реального шага в осуществлении федеральной политической системы в рамках Европейского Союза [13]. Как таковые, эти включения давали консерваторам возможность настаивать на проведении общенационального референдума по ратификации данного договора, в дополнение к парламентской ратификации. По причине ожидаемых избирательных кампаний в связи с выборами в европейский парламент в июне 2004 года и в палату Общин в мае 2005 года правительство решило, что для успеха на выборах необходимо соответственно отвечать на вызовы консерваторов. 18 апреля 2004 года премьер-министр заявил о том, что референдум по ратификации Конституционного договора будет проведен. В предвыборный манифест Лейбористской партии 2005 года это обещание было также включено [12]. Однако опросы общественного мнения показывали, что если референдум состоится, то британцы, скорее всего, отвергнут договор.

Отрицательные итоги французского и голландского референдумов в мае-июне 2005 года были, таким образом, крайне удобны для лейбористского правительства. Их результат дал возможность утверждать, что раз договор не одобрен во Франции и Голландии, значит он “мертв”, и необходимость проводить референдум по его ратификации в Великобритании отпала [1].

Постепенно, при значительном содействии Великобритании, председательствующей в Европейском Совете во второй половине 2005 года, правительства других государств-членов стали признавать, что Конституционный договор действительно мертв. Тем не менее, было очевидно, что вместо Конституционного необходим другой договор. Правительство Великобритании преследовало три цели в отношении содержания предполагаемого нового договора.

Большая часть этих целей уже была представлена Великобританией ЕС как “красные линии” на межправительственной конференции 2003 года. Акцент был сделан на указание того, что любой новый договор не должен привести к какому-либо значительному скачку вперед в процессе интеграции, что он не должен “оспаривать независимость Великобритании”, и все исключительные возможности отказа от участия в интеграционных процессах Великобритании будут сохранены [11].

Первой из трех целей был отказ от любых наднациональных авансов, которые прослеживались в Конституционном договоре. А точнее, отказ от увеличения власти Комиссии; отказ в расширении обстоятельств, в которых Европейский Совет может принимать решения, используя голосование квалифицированным большинством; и отказ от расширения сфер политики, в которых Европейский Союз может принимать законы. Также должна была быть удалена символическая часть Конституционного договора - в особенности использование слова “конституция” и статус, приданный флагу и гимну.

Во-вторых, Великобритании должны были быть даны гарантии сохранения ее независимости и суверенитета в некоторых сферах политики. Под особым давлением Конгресса британской промышленности и в соответствии с положением, принятым в рамках межправительственной конференции 2003 года, правительство Великобритании настаивало на том, чтобы существующее в Великобритании трудовое и социальное законодательство оставалось неизменным. Кроме этого, правительство Великобритании отстаивало следующие позиции: защита общего права Великобритании, полиции и судебных процессов; сохранение налоговой системы и социальной систем неизменными; сохранение независимости внешней политики и политики обороны Великобритании.

В-третьих, опираясь на первые два требования, новый договор должен был качественно отличаться от Конституционного договора, чтобы правительство могло обоснованно заявить, что нет необходимости в проведении общенационального референдума по ратификации договора. Это было крайне необходимо, так как опросы показывали, что британские избиратели отвергнут любой новый европейский договор на референдуме. А Лейбористская партия включила в предвыборный манифест 2005 года обязательство о том, что будет проведен референдум по ратификации Конституционного договора. Следовательно, правительство смогло бы избежать подобной перспективы проведения референдума и ожидаемого поражения, если новый договор будет представлен как можно более скромно. То есть если новый договор можно будет рассматривать просто как “еще один” документ по внесению изменений в договор о ЕС - в традициях Единого Европейского Акта, Маастрихта, Амстердама и Ниццы - каждый из которых был ратифицирован при помощи простой парламентской ратификации.

И к этой цели стремилось не только правительство Великобритании. Все правительства стран-членов ЕС понимали сложность ситуации и стремились избежать ратификации договора ЕС национальным референдумом, за исключением, когда референдум был оговорен как необходимость по конституции.

Консерваторы в ходе дебатов палаты Общин не забывали отмечать, что, несмотря на утверждения правительства о “смерти” Конституционного договора, 5 декабря 2006 года его ратифицировала Финляндия - 18-я страна из 25 [4].

В январе 2007 года Германия приняла на себя президентство в Совете Европы. Это полугодие было завершающим для Тони Блэра в должности премьер-министра Великобритании.

Правительство Великобритании не одобрило в марте 2007 года предложение Германии включить в Берлинскую декларацию по случаю 50-летия подписания Римского договора обязательство принятия нового договора ЕС до конца июня 2007 года [9]. Однако на встрече в Берлине 25 марта Тони Блэр выразил согласие с тем, что новый договор необходим, и чем быстрее - тем лучше. Дальнейшее развитие в формировании договора не заставило себя ждать. Шерпы и координаторы от каждого из государств-членов ЕС были назначены в начале Германского президентства и начали обсуждение не только возможного содержания Берлинской декларации, но и, по крайней мере неофициально, вариантов нового договора.

Более того, вскоре после встречи лидеров стран-участниц ЕС в Берлине 25 марта 2007 года правительства государств-членов заполнили вопросник, в котором председательствующая Германия просила высказать их позицию по ряду проблем. Первая партия вопросов отражала то, как будет обсуждаться новый договор, следует ли ЕС иметь единую правосубъектность, следует ли удалять структуру “опор”, что должно произойти с символами и институциональными реформами, содержащимися в Конституционном договоре, и какой статус должен быть предоставлен Хартии по правам человека. Именно эти вопросы больше всего беспокоили правительство Великобритании. Ответы были даны в начале мая, и их дальнейшее обсуждение проходило между шерпами [5].

Большинство стран-членов ЕС по результатам этого опроса сошлись во мнении, что следует одобрить расширение возможности не участия Великобритании в сотрудничестве в правоохранительной сфере, а также что символы ЕС должны быть исключены из нового договора. Хартию по правам человека предполагалось оставить самостоятельным документом. Возможный юридически обязательный статус Хартии по правам человека беспокоил Конфедерацию британской промышленности, которая усилила свое давление на правительство, чтобы обеспечить сохранность существовавшего трудового и социального законодательства Великобритании.

То есть не стоял вопрос о том, что государства-члены хотели бы видеть в новом договоре, но от каких элементов Конституционного договора крайне важно было отказаться или изменить их, чтобы гарантировать парламентские ратификации нового текста во всех странах-участницах ЕС.

К 10 мая 2007 года, когда срок пребывания Тони Блэра в должности премьер-министра Великобритании был определен до 27 июня 2007 года, были официально объявлены три “красные линии” правительства. Уильям Хейг (министр иностранных дел теневого кабинета) отмечал, что это было первым оглашением четкой позиции правительства по давно обсуждаемому вопросу будущего европейских договоров [6]. Однако и это заявление на взгляд консервативной партии было неоднозначно и неполно.

Для большинства государств, которые поддерживали Конституционный договор, существовала дилемма: новый договор, по их мнению, должен был включить в себя столько согласованных в Конституционном договоре изменений, сколько возможно. Для Великобритании же и других не ратифицировавших Конституционный договор государств желательным был договор, который включил бы лишь основные элементы Конституционного договора.

В противовес предложениям Великобритании по новому договору, в частности, правительства Франции и Испании внесли предложение, в котором подчеркивали важность предоставления ЕС статуса юридического лица, юридическую обязательность Хартии по правам человека, расширения применения голосования квалифицированным большинством на 51 сферу, в том числе по вопросам общей внешней политики и политики безопасности [2].

Не удивительно, что это предложение вызвало недовольство и противостояние со стороны Великобритании.

В содержании и деталях проекта межправительственной конференции, который обсуждался шерпами 19 июня 2007 года, четко прослеживалась линия поддержки позиции Великобритании.

К моменту обсуждения вопроса о новой межправительственной конференции на заседании Европейского Совета 21 июня 2007 года было ясно, что “красные линии” Великобритании не будут оспариваться [6].

Пресса Великобритании того периода все еще представляла Блэра ведущим бой по отстаиванию основных позиций Великобритании. На практике уже была создана основа, гарантирующая успешный результат для Великобритании [14].

Европейский Совет пришел к соглашению, что Хартия по правам человека останется отдельным документом и не будет ни создавать новых правил, ни влиять на существующее законодательство Великобритании. Также было согласовано, что новый протокол подчеркнет ограничения применимости Хартии к законам

и практике в Великобритании. Кроме того, было сделано заявление, чтобы развеять обеспокоенность Великобритании по поводу влияния общей внешней политики и политики безопасности на разработку и проведение национальной политики. Было обеспечено ограничение участия Великобритании в сотрудничестве по уголовным делам и Шенгенском сотрудничестве. А также создан “аварийный тормоз” для защиты государственных систем социального обеспечения.

По итогам заседания Европейского Совета Ангела Меркель заявила о согласовании мандата новой межправительственной конференции [8]. Эта конференция уже до своего начала содержала позиции защиты всех оговоренных ранее британских интересов, и Тони Блэр в своем предпоследнем появлении в должности премьерминистра (6 июня 2007 года) в палате Общин ясно дал это понять. Гордон Браун подтвердил это же в предисловии к Белой книге по межправительственной конференции, опубликованной в следующем месяце.

Объявленная межправительственная конференция стала по существу техническим процессом, в ходе которого юридические эксперты перевели соглашения, утвержденные Европейским Советом в июне 2007 года, в то, что стало Лиссабонским договором. Политики, по существу, были вырваны из межправительственной конференции. Запустив процесс переговоров 23 июля 2007 года, министры иностранных дел не возвращались к вопросам, по крайней мере официально, до 15 октября, а согласованный текст был сформирован к 3 октября 2007 года [2]. Ряд вопросов обсуждался на неформальной встрече в Виана ду Каштелу (Португалия) 7-8 сентября 2007 года, но необходимая работа по межправительственной конференции была оставлена на юридических экспертов.

То есть были привлечены даже не шерпы, которые согласовывали мандат конференции.

Как следствие, межправительственная конференция была процессом, в котором было крайне мало возможностей для государств-членов ЕС вынести на обсуждение новые вопросы. Это, однако, не остановило некоторые государства-члены от нападения на уступки, которых добилось правительство Великобритании. Также это не помешало правительству Великобритании искать новых уступок по вопросам внутренних дел и юстиции. Гордон Браун находился под существенным внутренним давлением по вопросу проведения референдума по новому европейскому договору и использовал угрозу проведения референдума в Великобритании для получения дальнейших уступок в сфере внутренней политики и юстиции [8].

Таким образом, Лиссабонский договор содержал четыре важных отличия от Конституционного договора, которые находились в сфере интересов правительства Великобритании. Во-первых, язык и символы Конституционного договора были убраны. Договор больше не представлял из себя единый “Договор, устанавливающий Европейскую Конституцию”, а был заменен на “Договор, устанавливающий Европейские Сообщества” и “Договор о Европейском Союзе”. Больше не было ссылок на гимн, девиз и флаг ЕС, хотя некоторые государства-члены изъявили поддержку этим символам. Кроме того, формулировалась новая декларация, подтверждавшая, что хотя ЕС будет иметь статус юридического лица, он может действовать только в пределах полномочий, возложенных на него государствами-членами. Во-вторых, просматривалось укрепление межправительственного характера общей внешней политики и политики безопасности, которая, несмотря на формальный отказ от структуры основ ЕС, оставалась отделенной от других политических сфер. В статью 4 декларации были внесены изменения, указывающие, что национальная безопасность остается обязанностью каждого государства-члена ЕС. Также принималось символическое понижение поста Союзного министра иностранных дел, который планировался в рамках Конституционного договора, до Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности в рамках Лиссабонского договора. В-третьих, хотя Хартия по правам человека сохраняла полный правовой статус, предусмотренный в Конституционном договоре, это не отражалось текстуально в новом пересмотренном договоре о Европейском Союзе.

Все эти изменения соответствовали линии, занимаемой правительством Великобритании. Более того, правительству Гордона Брауна удалось добиться протокола, ограничивающего юрисдикцию Европейского Суда по отношению к Великобритании, что Хартия по правам человека не будет создавать каких-либо новых прав в законодательстве Великобритании. В-четвертых, Великобритания расширила свое значительное ограничение по участию в политике ЕС по вопросам юстиции и внутренних дел. Протокол с поправками также охватывал существующие меры юстиции и внутренних дел, а также участие Великобритании в Шенгенском сотрудничестве.

Члены парламента, Конгресс британской промышленности и правительство были удовлетворены. Правительство создало, таким образом, основание, на котором Лиссабонский договор существенно отличался от Конституционного договора, и было возможно утверждать, что национальный референдум для ратификации не требуется. Новый министр иностранных дел Дэвид Милибэнд особо подчеркивал все изменения, которые произошли в структуре, содержании и следствии договора, в рамках дебатов в палате Общин 11 декабря 2007 года, на которых обсуждалась повестка дня предстоящей встречи Европейского Совета [7].

Переговоры на уровне ЕС завершились с хорошим результатом для правительства лейбористов. Большинство “красных линий” не оспаривались правительствами других стран-участниц ЕС. Правительство гипертрофировало суету вокруг них скорее по причинам сохранения внутреннего политического веса, чем изза существования реальной внешней угрозы британским интересам со стороны нового договора. Так, например, стремление отстоять неизменность британских систем налогообложения и социального обеспечения было гарантировано тем, что другие правительства стран ЕС мало занимало продвижение голосования квалифицированным большинством в этих сферах политики. Кроме этого, правительства всех странучастниц ЕС нуждались в решении сложившейся ситуации после отклонения Конституционного договора во Франции и Нидерландах. Все, включая правительство Великобритании, были заинтересованы в том, чтобы переговоры были завершены быстро, конфронтация была минимизирована, и договор принимал ту форму, которая была нужна, чтобы пройти ратификацию парламентом без национальных референдумов.

При обсуждении Лиссабонского договора в палате Общин представители консервативной партии подчеркивали те моменты, которые были внесены из Конституционного договора в Лиссабонский без изменений. Но тем не менее консерваторы пришли к выводу, что общенациональный референдум по договору не оправдан. Однако общая направленность, доводы представителей правительства о том, что референдум не нужен, носили оборонительный характер. И основой оборонительной линии было то, что правительству Великобритании удалось защитить свою независимую позицию по “красным линиям”. Это показывает беспокойство и неуверенность нового правительства и нового премьер-министра Великобритании в вопросах европейского сотрудничества и интеграции, а также демонстрирует консолидацию к тому времени внутренней оппозиции в лице консервативной партии под руководством Дэвида Кэмерона.

На встрече Европейского Совета 18-19 октября 2007 года было достигнуто соглашение о содержании Лиссабонского договора. Одобрен проект договора ЕС в палате Общин был 11 декабря с результатом: за - 276, против - 17 [Ibidem]. Результат голосования показывает, что в палате Общин практически отсутствовало сопротивление новому договору о Европейском Союзе. Официально договор был подписан 13 декабря 2007 года. Процесс ратификации в британском парламенте был запущен 17 декабря 2007 года и завершился семь месяцев спустя 16 июля 2008 года.

Таким образом, специфика подхода правительства Великобритании заключалась в следующем. Если бы проводился референдум по ратификации Лиссабонского договора в Великобритании, как показывали опросы общественного мнения, лейбористы потерпели бы сокрушительное поражение и, возможно, вновь понесли бы непоправимый политический урон. Поэтому важнейшим компромиссом между ведущими странамиучастницами ЕС и Великобританией было формирование такого договора, который бы исключал положения, выделенные Великобританией, но продолжал бы нести все остальные согласованные в рамках подготовки Конституционного договора позиции.

Также обе партии Великобритании не были заинтересованы в основательном срыве формирования нового европейского договора, несмотря на внутриполитическую риторику. Это дает основание полагать, что присущий британской общественности евроскептицизм используется политической элитой страны на двух уровнях в следующих целях:

1 - внутри страны, с целью повышения собственного рейтинга среди электората (в данном случае в чистом виде использовался консервативной партией; лейбористами использовался через “защиту жизненно важных сфер” в прессе, которые в реальности вообще не затрагивались договором);

2 - на европейском уровне, с целью получения преференций при формировании европейских договоров (правящей партией).

Список литературы

Blair's Britain (1997-2007) / ed. by A. Seldon. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 690 p.

Carbone M. National Politics and European Integration. From the Constitution to the Lisbon Treaty. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. 243 p.

Hansard. House of Commons. Parliamentary Debates, 19.06.2006. L., 2006. Vol. 447. Col. 1067-1081.

Hansard. House of Commons. Parliamentary Debates, 18.12.2006. L., 2006. Vol. 454. Col. 1157-1171.

Hansard. House of Commons. Parliamentary Debates, 1.05.2007. L., 2007. Vol. 459. Col. 1347-1351.

Hansard. House of Commons. Parliamentary Debates, 3.07.2007. L., 2007. Vol. 462. Col. 800-805.

Hansard. House of Commons. Parliamentary Debates, 11.12.2007. L., 2007. Vol. 469. Col. 181-270.

Liddle R. The Europe Dilemma: Britain and the Challenges of EU Integration. I. B. Tauris, 2014. 256 p.

Reflections on European Integration. 50 Years of the Treaty of Rome / ed. by D. Phinnemore, A. Warleigh-Lack. Palgrave Macmillan, 2009. 254 p.

The Blair Effect / ed. by A. Seldon, D. Kavanagh. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 483 p.

The Blair Years / ed. by A. Campbell, R. Scott. L., 2007. 816 p.

The Labour Party, Britain Forward, Not Back. 2005 Election Manifesto. L., 2005. 56 p.

The Rise and Fall of the EU's Constitutional Treaty / ed. by F. Laursen. Martinus Nijhoff, 2008. 560 p.

Размещено на Allbest.ru